Sentenza n. 32/1966

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 17 del R.D.L.

8 settembre 1932, n. 1390, convertito in legge 30 marzo 1933, n. 361,

che approva il piano regolatore di massima di alcune zone della città

di Genova, e del R.D. 27 febbraio 1936, n. 501, che modifica l'art. 14

delle norme di attuazione, promosso con ordinanza emessa il 30 giugno

1964 dal Tribunale di Genova nel procedimento civile vertente tra

Procacci Giovanni, la Soc. p.a. Immobiliare San Benedetto e il Comune

di Genova, iscritta al n. 159 del Registro ordinanze 1964 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 238 del 26 settembre 1964.

Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri e di costituzione di Procacci Giovanni, della Società

Immobiliare San Benedetto e del Comune di Genova;

udita nell'udienza pubblica del 2 febbraio 1966 la relazione del

Giudice Giuseppe Chiarelli;

uditi l'avv. Dario Rossi, per il Procacci, gli avvocati Vincenzo

D'Audino e Carlo Podestà, per la Società San Benedetto, l'avv. Ugo

Grasso, per il Comune di Genova, e il sostituto avvocato generale dello

Stato Renato Carafa, per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

Il Prefetto della Provincia di Genova, con decreto 28 gennaio 1959,

premesso che il Consiglio comunale di quella città aveva stabilito di

procedere, per conto della S.p.a. Immobiliare San Benedetto,

all'espropriazione degli immobili necessari per il completamento di uno

scomparto fabbricabile in conformità al piano regolatore

particolareggiato della Zona B (variante approvata con D.P.R. 19

gennaio 1957), espropriava in favore della detta Società alcuni

immobili, tra cui dei locali e un appartamento di proprietà del sig.

Giovanni Procacci.

Quest'ultimo, con citazione notificata il 12 marzo 1959, proponeva

opposizione alla stima dei detti immobili, e con successiva citazione,

notificata il 17 febbraio 1960, impugnava il decreto prefettizio come

inefficace per carenza del potere di esproprio. Deduceva in proposito

che con l'art. 17 del D.L. 8 settembre 1932, n. 1390 (convertito in

legge 30 marzo 1933, n. 361), contenente l'approvazione del piano

regolatore di massima di alcune zone della città di Genova, era stata

conferita al Governo una delega generica a modificare parzialmente

detto piano regolatore generale, e che in base a tale delega era stato

emanato il R.D. 27 febbraio 1936, n. 501, che autorizzava il sindaco a

disporre arretramento e suddivisione di aree fabbricabili nei comparti

del piano particolareggiato della Zona B. Sopravvenuta la nuova

Costituzione, il detto art. 17 e il R.D. 27 febbraio 1936 sarebbero

divenuti incostituzionali, per contrasto con gli artt. 76 e 77 di essa.

Da ciò sarebbe derivata l'inefficacia del D.P.R. 19 gennaio 1957, in

base al quale era stato emesso il decreto prefettizio 28 gennaio 1959.

Nei due giudizi, successivamente riuniti, si costituivano la

Società Immobiliare San Benedetto e il Comune di Genova, opponendosi

alla ammissibilità dell'eccezione di illegittimità costituzionale e,

subordinatamente, contrastandola nel merito.

Il Tribunale di Genova, riteneva la questione non manifestamente

infondata e rilevante ai fini del giudizio, e, con ordinanza 30 giugno

1964, rimetteva la questione a questa Corte.

In seguito alle regolari notifiche dell'ordinanza, si sono

costituiti nel presente giudizio il Sig. Giovanni Procacci,

rappresentato e difeso dagli avvocati Dario Rossi e Corrado Vocino, con

atto 24 agosto 1964; la Società San Benedetto, rappresentata e difesa

degli avvocati Carlo Podestà e Vincenzo D'Audino, con atto 27 agosto

1964; il Comune di Genova, rappresentato e difeso dagli avvocati Ugo

Grasso e Lorenzo Romanelli, con atto 1 ottobre 1964. È inoltre

intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei Ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con atto

depositato il 15 ottobre 1964.

Il sig. Procacci riafferma nelle sue deduzioni che l'art. 17 della

legge n. 361 del 1933 contiene una delega legislativa caducata, perché

non conforme all'art. 76 della Costituzione, non avendo per oggetto una

materia chiaramente definita, e che di tale delega il Governo fece uso

nell'emanare il R.D. 1936, n. 501, il quale non può essere considerato

atto amministrativo, mentre come atto con valore di legge delegata è

costituzionalmente illegittimo.

La Società Immobiliare San Benedetto ha eccepito

l'inammissibilità, o quanto meno l'infondatezza, della questione,

sostenendo che l'art. 17 del D.L. 8 settembre 1932, n. 1390, non

contiene alcuna delega legislativa, ma soltanto il riconoscimento

all'Autorità governativa del potere amministrativo di emanare con

decreto le parziali modificazioni che si fossero ravvisate necessarie

nel corso dell'attuazione del piano regolatore e delle sue norme di

esecuzione. I provvedimenti di approvazione del piano particolareggiato

della zona e delle successive varianti hanno pertanto natura

amministrativa e sfuggono al sindacato di legittimità costituzionale

della Corte. Si osserva, quindi, che nella specie è priva di rilevanza

ogni questione connessa col R.D. 27 febbraio 1936, n. 501: punto sul

quale l'ordinanza di rinvio non contiene motivazione alcuna.

Un'eccezione di irrilevanza della questione di legittimità

costituzionale è sollevata anche dalla difesa del Comune di Genova, in

relazione all'art. 17, sotto il riflesso che la controversia non aveva

per oggetto modifiche del piano regolatore di massima e delle sue norme

di esecuzione previste dall'art. 17, ma aveva per oggetto modifiche del

piano particolareggiato di esecuzione relativo alla zona orientale del

Bisagno: piano particolareggiato non contemplato dall'art. 17, ma

dall'art. 3 del D.L. 8 settembre 1932, di cui nell'ordinanza non è

menzione alcuna.

In subordine, la difesa del Comune di Genova sostiene

l'infondatezza della questione, in quanto il riconoscimento al Governo

della facoltà di modificare il piano regolatore e le norme generali e

prescrizioni tecniche di esecuzione non comporta alcuna delega di

funzione legislativa.

Per l'infondatezza della questione ha inoltre concluso l'atto di

intervento del Presidente del Consiglio, fermandosi sopra tutto

sull'inapplicabilità delle norme degli artt. 76 e 77 della

Costituzione al D.L. 8 settembre 1932.

In successive memorie e nella discussione orale le difese delle

parti hanno sviluppato i rispettivi argomenti. Considerato in diritto :

1. - La difesa della Società Immobiliare San Benedetto e quella

del Comune di Genova hanno sollevato preliminarmente un'eccezione di

irrilevanza della proposta questione, in quanto la norma dell'art. 17

del R.D.L. 8 settembre 1932, n. 1390 (convertito in legge 30 marzo

1933, n. 361), di cui si assume l'illegittimità costituzionale,

sarebbe estranea alla controversia, sorta non per effetto di

modificazioni apportate al piano regolatore di massima ai sensi del

detto articolo, ma per effetto di variazioni apportate, ai sensi

dell'art. 3 dello stesso decreto, al piano particolareggiato della Zona

B di Genova.

L'eccezione non può essere accolta.

L'ordinanza di rimessione a questa Corte ha scorto un rapporto di

connessione fra il citato art. 17 ed il R.D. 27 febbraio 1936, n. 501,

il quale, in virtù della delega legislativa contenuta, a giudizio del

Tribunale, nel detto art. 17, avrebbe sostituito l'art. 14 del

regolamento annesso al decreto 8 settembre 1932: tale sostituzione

avrebbe consentito la variante approvata con D.P.R. 19 gennaio 1957, in

base al quale fu emanato il decreto prefettizio di esproprio, impugnato

nel giudizio di merito.

L'affermazione dell'esistenza di queste connessioni, contenuta

nell'ordinanza, costituisce una sufficiente motivazione del giudizio di

rilevanza, su cui la Corte può esercitare il suo sindacato solo nei

limiti più volte chiariti.

Attiene, invece, al merito della sollevata questione di

legittimità costituzionale stabilire se l'art. 17 del R.D.L. 8

settembre 1932 contenga effettivamente una delega legislativa, per

giudicare, in caso affermativo, sulla costituzionalità di essa, nei

limiti in cui, secondo la giurisprudenza di questa Corte, è

ammissibile tale giudizio in relazione a deleghe legislative anteriori

alla Costituzione vigente.

2. - In proposito è da osservare che, nel nostro ordinamento, la

formazione dei piani regolatori e la dichiarazione di pubblica utilità

connessa alla loro approvazione costituisce una tipica manifestazione

di potestà amministrativa. I detti piani infatti, come questa Corte ha

già avuto occasione di rilevare (sentenza n. 11 del 1961), sono volti

a soddisfare necessità pubbliche concrete, la cui realizzazione è

istituzionalmente affidata alla cura di organi amministrativi.

Nell'attribuire a questi ultimi la competenza a compiere gli atti

relativi, apposite norme hanno regolato il procedimento di formazione e

di approvazione dei piani, a garanzia sia del pubblico interesse che

degli interessi e dei diritti privati (artt. 87 e segg. della legge 25

giugno 1865 sull'espropriazione per pubblica utilità; legge

urbanistica 17 agosto 1942, n. 1150).

Da ciò consegue che, nei casi in cui il piano regolatore di

massima sia stato approvato con atto legislativo (come avvenne

frequentemente prima dell'entrata in vigore della legge urbanistica del

1942, che diede alla materia una più ampia disciplina), la norma con

la quale si prevede che organi amministrativi dispongano le varianti

allo stesso piano, rese necessarie o opportune dalla sua attuazione,

non può essere considerata come una norma operativa di un

trasferimento di competenza dagli organi del potere legislativo a

quelli del potere amministrativo, né come una norma attributiva a

questi ultimi del temporaneo esercizio del potere legislativo, come è

proprio delle leggi di delega. In essa va invece riconosciuta una norma

con la quale, nello stesso momento in cui, per particolari ragioni, si

faceva ricorso all'atto legislativo, si confermava la potestà degli

organi amministrativi e di governo nella materia, e si prevedeva

l'esercizio di questa potestà come mezzo (e come il mezzo più adatto)

per adeguare il piano di massima alle esigenze pratiche della sua

esecuzione e del suo sviluppo.

In questo senso, il decreto-legge 8 settembre 1932, n. 1390

(convertito in legge 30 marzo 1933, n. 361), mentre approvava e

dichiarava di pubblica utilità il piano regolatore di massima di

alcune zone del centro della città di Genova, rimetteva al potere

esecutivo la formazione dei piani particolareggiati (art. 3) e

l'approvazione delle modificazioni del piano di massima e delle norme

di esecuzione che si fossero rese necessarie nel corso della sua

attuazione (art. 17), sempre col rispetto delle norme di cui agli artt.

87 e segg. della legge 25 giugno 1865. Il che significa che,

soddisfatte le ragioni che avevano consigliato per il piano di massima

il ricorso all'atto legislativo, si riconosceva la normale competenza

del Comune e del Governo in materia e si prevedeva l'uso di essa per

l'attuazione e per le variazioni del piano stesso.

Nell'impugnato art. 17 non si può pertanto ravvisare una delega

legislativa, né può riconoscersi natura di legge delegata nei

successivi atti emanati in base ad esso. In particolare tale natura non

si può riconoscere nel regio decreto 27 febbraio 1936, n. 501, il

quale, anche formalmente, fu emanato col procedimento amministrativo di

cui all'art. 87 della legge del 1865, come risulta dal testo di esso

(proposta del Comune; pubblicazione; esame e rigetto delle opposizioni;

motivazione sulle ragioni concrete del provvedimento; pareri della

Sovrintendenza alle belle arti, del Consiglio superiore dei lavori

pubblici, del Consiglio di Stato).

In mancanza, nella specie, di una delegazione legislativa e di una

conseguente legge delegata, la proposta questione di legittimità

costituzionale non ha fondamento.