Sentenza n. 322/1989

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso della Regione Liguria notificato il

30 giugno 1988, depositato in Cancelleria il 14 luglio 1988 ed

iscritto al n. 11 del registro ricorsi 1988 per conflitto di

attribuzione sorto a seguito della nota della Intendenza di Finanza

di La Spezia del 30 aprile 1988, prot. 3/3710, recante "Demanio

idrico prolungamento tombino sul torrente Molinello ed opere di

deviazione provvisoria del torrente stesso".

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 21 febbraio 1989 il Giudice

relatore Aldo Corasaniti;

uditi l'avvocato Giampaolo Zanchini per la Regione Liguria e

l'Avvocato dello Stato Sergio Laporta per il Presidente del Consiglio

dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 30 giugno 1988, la Regione Liguria

ha promosso conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato

avverso la nota dell'Intendente di finanza di La Spezia del 30 aprile

1988, n. prot. 3/3710, comunicata alla ricorrente il 3 maggio 1988,

con la quale si rivendica allo Stato la competenza ad autorizzare

l'esecuzione di opere idrauliche sul torrente Molinello, in quanto

detto provvedimento sarebbe lesivo della competenza attribuita in

materia di opere idrauliche alle Regioni ai sensi degli artt. 117 e

118 della Costituzione, 2, lett. e), del d.P.R. 15 gennaio 1972, n.

8, e 89 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616.

Deduce la Regione che le opere idrauliche in questione sono

comprese nell'ambito del bacino interregionale del fiume Magra e

rientrano tra le opere "non classificate", ovvero tra le opere di

quarta o quinta categoria, ai sensi del r.d. 25 luglio 1904, n. 523,

sicché la competenza ad autorizzarne l'esecuzione appartiene alla

Regione.

Soggiunge la ricorrente che il primo trasferimento di funzioni

amministrative nella materia - compresa tra i lavori pubblici,

rientranti, se di interesse regionale, nella competenza regionale ex

artt. 117 e 118 Costituzione - venne infatti attuato con il d.P.R. n.

2 del 1978, che, all'art. 2, lett. e), attribuì alle regioni le

funzioni in tema di "opere idrauliche di quarta o quinta categoria e

non classificate".

Intervenne successivamente il d.P.R. n. 616 del 1977, il quale,

nel disciplinare nuovamente il riparto di competenze tra Stato e

Regione, ha confermato il suindicato trasferimento ed ha esteso la

competenza regionale. L'art. 89 del citato d.P.R. prevede infatti la

distinzione tra bacini interregionali e bacini non interregionali, da

operarsi a cura del Governo (come è stato fatto con decreto del

Presidente del Consiglio dei ministri del 22 dicembre 1977), ed

attribuisce, al comma primo, tutte le opere idrauliche relative ai

bacini idrografici non interregionali alle regioni. Quanto ai bacini

interregionali, il comma secondo rinvia alla legge di riforma

dell'amministrazione dei lavori pubblici (mai emanata), prevedendo,

nell'attesa, una delega di funzioni alle regioni a far data dal primo

gennaio 1980 (mai attuata in quanto detto termine è stato differito

sino all'entrata in vigore della suindicata normativa), e, sino alla

predetta data (come sopra ormai differita), la predisposizione di

programmi di intervento a cura dei Ministri dei lavori pubblici e

dell'agricoltura d'intesa con le regioni interessate. Lo stesso comma

secondo stabilisce tuttavia che "restano ferme le competenze relative

ai bacini interregionali trasferite alle regioni con il d.P.R. n. 8

del 1972". Il terzo comma, infine, attribuisce, con decorrenza primo

gennaio 1978, le opere idrauliche di terza categoria alle regioni.

Dal suindicato complesso normativo, conclude la Regione Liguria,

emerge che anche nell'ambito dei bacini interregionali, qual è nella

specie quello del Magra, spetta alle regioni la competenza a

rilasciare l'autorizzazione a fini idraulici su corsi d'acqua in

tratti non classificati, o classificati in quarta e quinta categoria,

qual è il torrente Molinello.

2. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, costituitosi

mediante l'Avvocatura dello Stato, ha contestato la fondatezza del

ricorso, chiedendone il rigetto.

Deduce l'Avvocatura dello Stato che, non essendo intervenuta la

legge di riforma dell'amministrazione dei lavori pubblici, e non

avendo avuto attuazione la delega alle regioni, vige, in tema di

bacini interregionali, il principio, posto dall'art. 89, comma

secondo, terzo periodo, del d.P.R. n. 616 del 1977, della

subordinazione degli interventi ad intese tra Stato e regione. E ciò

rappresenta congrua misura di salvaguardia affinché non risulti

compromesso, in attesa del varo della disciplina definitiva,

l'obbiettivo del necessario contemperamento dei compresenti, e non

sempre collimanti, interessi dei diversi soggetti pubblici i cui

territori sono compresi nel bacino idrografico interregionale.

Ad avviso del resistente, quindi, anche l'esercizio delle

competenze trasferite alle regioni con il d.P.R. n. 8 del 1972 (in

tema di opere idrauliche di quarta e quinta categoria o non

classificate) ed estese ai bacini interregionali con l'art. 89, comma

secondo, quarto periodo, del d.P.R. n. 616 del 1977, deve svolgersi

nel rispetto del principio delle intese. Con la conseguenza che, ove

un'intesa su programmi di intervento faccia ancora difetto, debbono

essere gli organi dello Stato, come quelli capaci di apprezzare

unitariamente i diversi interessi in gioco, ad autorizzare anche le

opere idrauliche in questione. Considerato in diritto

1. - La Regione Liguria insorge mediante conflitto di attribuzione

contro la nota dell'Intendente di finanza di La Spezia del 30 aprile

1988, con la quale si afferma la competenza dello Stato

(Provveditorato alle opere pubbliche), anziché della Regione (Genio

civile), ad autorizzare l'esecuzione di un'opera idraulica -

(prolungamento di un tombino) sul torrente Molinello (con deviazione

provvisoria dello stesso) - compresa nel bacino idrografico

interregionale del fiume Magra.

Secondo la ricorrente, trattandosi di opera idraulica rientrante

fra quelle di quarta o di quinta categoria ai sensi del regio decreto

25 luglio 1904, n. 523, o addirittura non classificata dalla stessa

legge, l'atto impugnato sarebbe lesivo delle competenze spettanti

alle Regioni secondo gli artt. 117 e 118 della Costituzione ed

oggetto di trasferimento a loro favore ad opera dell'art. 2, lettera

e), del d.P.R. 15 gennaio 1972 n. 8, trasferimento confermato

dall'art. 89, secondo comma, del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616.

2. - Provvedendo, nell'ambito della prima operazione devolutiva

alle Regioni a statuto ordinario delle funzioni amministrative

statali in materia di competenza regionale, al trasferimento delle

funzioni in materia di viabilità, acquedotti e lavori pubblici di

interesse regionale, il d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 8, all'art. 2,

lett. e), ha effettivamente operato tale trasferimento per le opere

idrauliche di quarta o quinta categoria e per quelle non classificate

(conservando, invece, con l'art. 8, lett. b, la competenza degli

organi statali per le opere di prima, seconda e terza categoria).

Tale intervento presuppone la definizione e disciplina delle opere

idrauliche desumibile dal Testo Unico approvato con regio decreto 25

luglio 1904, n. 523, che suddivide le opere stesse in varie categorie

a seconda della importanza decrescente (dalla prima categoria alle

ulteriori) delle opere, soprattutto in relazione alle esigenze di

difesa del territorio e pertanto alla rilevanza e all'ampiezza anche

territoriali degli interessi coinvolti. Stabilisce infatti la

richiamata legge: per le opere di prima categoria (dirette alla

conservazione dell'alveo dei fiumi di confine) l'esecuzione e

manutenzione a cura e a spese esclusivamente dello Stato; per quelle

della seconda (poste lungo fiumi arginati e loro confluenti pure

arginati, se qualificate dall'essere di grande interesse per una

provincia o dirette alla regolazione dei fiumi stessi) l'esecuzione e

manutenzione a cura dello Stato e a spese in parte del medesimo (e in

parte a cura degli enti territoriali e degli altri soggetti

interessati); per quelle della terza (non comprese fra le categorie

precedenti e dirette, oltre che alla sistemazione dei corsi d'acqua,

alla difesa di ferrovie, strade, beni demaniali, opere di grande

interesse pubblico, ovvero al miglioramento del regime di un corso

d'acqua avente opere classificate in prima o seconda categoria, o

ancora alla prevenzione di eventi naturali suscettivi di recare

rilevante danno al territorio o all'abitato di uno o più comuni, o

danno all'igiene o all'agricoltura) l'esecuzione a cura dello Stato e

a spese in parte dello Stato e in parte degli enti territoriali

suindicati e del consorzio degli altri interessati, e la manutenzione

a cura e a spese del consorzio degli interessati. Dispone ancora il

detto T.U.: per le opere di quarta categoria (non comprese fra le

precedenti e dirette alla sistemazione dei fiumi, torrenti, grandi

colatori e importanti corsi d'acqua) l'esecuzione e la manutenzione a

cura e a spese del consorzio degli interessati con eventuale concorso

dello Stato nelle spese di esecuzione; per quelle della quinta

(dirette alla difesa degli abitati contro le corrosioni di un corso

d'acqua e contro le frane) l'esecuzione e la manutenzione a cura del

Comune (con il concorso degli interessati).

3. - Intervenendo nuovamente in ordine al trasferimento delle

funzioni alle Regioni ordinarie in materia di viabilità, acquedotti

e lavori pubblici di interesse regionale, il d.P.R. n. 616 del 1977,

con l'art. 88, n. 2, ha trasferito alle Regioni le funzioni

concernenti le opere idrauliche di prima categoria, nonché quelle

concernenti le opere di seconda categoria fino all'esperimento delle

procedure di cui al successivo art. 89. Con tale ultima disposizione

ha previsto la delimitazione ad opera del Governo, sentite le

Regioni, di bacini idrografici interregionali stabilendo: a) che, in

esito a tale delimitazione, le opere relative ai bacini idrografici

non interregionali siano trasferite alle Regioni; b) che sulle opere

relative ai bacini idrografici sia provveduto in sede di legge di

riforma dell'amministrazione dei lavori pubblici;

c) che, fino all'emanazione della detta legge, l'espletamento delle

relative funzioni avvenga secondo un regime provvisorio - delega alle

Regioni, da esercitare sulla base di programmi fissati e coordinati

dai competenti organi statali; ed, essendo stata la delega differita

fino a un dato termine, poi prorogato, e successivamente a tempo

indeterminato (decreto-legge 12 agosto 1983, n. 372, convertito in

legge 11 ottobre 1983, n. 547), predisposizione, frattanto, dei

programmi di intervento dal Ministero dei lavori pubblici, di

concerto con il Ministero dell'agricoltura e di intesa con le Regioni

interessate - mentre "restano ferme le competenze relative ai bacini

interregionali trasferite alle Regioni con il d.P.R. 15 gennaio 1972,

n. 8".

4. - Sulla base del regime provvisorio introdotto con l'art. 89

del d.P.R. n. 616 del 1977, e sulla premessa pacifica che, medio

tempore, è stato delimitato, con decreto del Presidente del

Consiglio dei ministri 22 dicembre 1977, il bacino idrografico

interregionale del fiume Magra e che in esso rientra l'opera di cui

si tratta, la resistente Presidenza del Consiglio dei ministri, pur

non contestando che questa, ai sensi del T.U. sulle opere idrauliche,

sia classificabile soltanto tra quelle di quarta o quinta categoria,

o addirittura sia non classificabile, nega la esclusiva competenza

regionale.

Ma la tesi non può essere condivisa.

È incontestabile che, con le disposizioni sopra richiamate, il

d.P.R. n. 616 del 1977 abbia dato rilievo alla nozione di bacino

idrografico in vista del coordinamento fra opere idrauliche relative

allo stesso corso d'acqua e al sistema idrografico in cui questo è

inserito, nonché alla distinzione fra bacini regionali e bacini

interregionali in vista della distribuzione di competenze fra Regione

e Stato (con l'affidamento delle opere relative ai primi interamente

alle Regioni e con una eventuale residua competenza statale quanto

alle opere relative ai bacini interregionali). Ma ciò non importa

che, per effetto delle previsioni del d.P.R. in argomento ed ai fini

da esso previsti, debba necessariamente ritenersi venuta meno la

rilevanza della classificazione delle opere idrauliche di cui al T.U.

approvato con r.d. n.523 del 1904, dianzi descritte, e tanto meno

importa la conseguenza, voluta dalla Presidenza del Consiglio, che il

trasferimento delle funzioni per le opere idrauliche di quarta o

quinta categoria e non classificate (trasferimento operato appunto

con l'art. 2 del d.P.R. n. 8 del 1972), debba ritenersi revocato o

limitato alle sole opere (delle dette categorie) relative ai bacini

regionali, e che per le opere (delle dette categorie) relative ai

bacini interregionali debba applicarsi il regime provvisorio finora

realizzato, e cioè quello dell'intesa fra Stato e Regione sui

programmi di intervento.

Una simile interpretazione, in primo luogo, è resistita dall'art.

89 del d.P.R. n. 616 del 1977, là dove conferma espressamente il

trasferimento alle Regioni delle funzioni concernenti le opere in

questione con la precisazione che si tratta di competenze relative ai

bacini interregionali e pone tale conferma come limite al regime

provvisorio con esso introdotto.

Che, poi, la soluzione adottata non adegui la distribuzione delle

competenze fra Stato e Regione all'esigenza di coordinamento fra le

opere idrauliche eseguite o da eseguire nello stesso bacino

idrografico al punto da escludere la competenza della sola Regione

per tutte le opere relative a un bacino idrografico interregionale

qualunque ne sia la classificabilità ai sensi del T.U., non è

incomprensibile. Si tratta, invero, di una soluzione di compromesso

fra l'esigenza sopraindicata e quella di dare la più ampia

attuazione alla qualificazione delle materie di competenza regionale

di cui al disposto dell'art. 118 in relazione all'art. 117 della

Costituzione (che annovera i lavori pubblici fra tali materie):

soluzione giustificata da ciò, che le opere classificabili fra

quelle di quarta o di quinta categoria, e ancor più quelle non

classificabili, ai sensi del T.U. sulle opere idrauliche, hanno un

rilievo più strettamente locale (confronta quanto sopra rilevato a

proposito della loro natura e della disciplina concernente l'onere

dell'esecuzione, della manutenzione e delle relative spese),

qualunque sia la dimensione (regionale o interregionale) del bacino

idrografico cui esse ineriscono.

Spetta quindi alla Regione, anche al di fuori dell'intesa con gli

organi statali, provvedere in ordine ad opere idrauliche

classificabili fra quelle di quarta o quinta categoria o non

classificabili ai sensi del T.U. sulle opere idrauliche, con

conseguente annullamento dell'impugnato provvedimento.