Sentenza n. 327/1990

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso della Regione Emilia-Romagna

notificato il 16 febbraio 1990, depositato in Cancelleria il 21

successivo ed iscritto al n. 6 del registro ricorsi 1990, per

conflitto di attribuzione sorto a seguito della deliberazione della

Commissione di Controllo sull'Amministrazione della Regione

Emilia-Romagna del 15 dicembre 1989, prot. 9105 rg. 6901;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 22 maggio 1990 il Giudice relatore

Enzo Cheli;

Uditi gli avvocati Valerio Onida ed Alberto Predieri per la

Regione Emilia-Romagna e l'Avvocato dello Stato Franco Favara per il

Presidente del Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso in data 8 febbraio 1990 la Regione Emilia-Romagna

ha sollevato conflitto di attribuzioni avverso la decisione della

Commissione di controllo sull'amministrazione della Regione

Emilia-Romagna 15 dicembre 1989, prot. 9105 reg. 6901, che ha

annullato le deliberazioni del Consiglio regionale n. 2620 del 29

giugno 1989 e n. 2897 del 30 novembre 1989, recanti l'adozione del

Piano paesistico regionale.

La Regione chiede che questa Corte dichiari che non spetta allo

Stato, e per esso alla Commissione di controllo sull'amministrazione

della Regione Emilia-Romagna, annullare le delibere di adozione del

Piano paesistico regionale per i motivi enunciati nel provvedimento

impugnato e, pertanto, annulli la suddetta decisione della

Commissione in quanto lesiva delle competenze regionali, per

violazione degli artt. 117, 118 e 125 Cost.

Nel ricorso si espone che con deliberazione n. 2620 del 29 giugno

1989 il Consiglio regionale, su proposta della Giunta, stabiliva di

adottare il Piano paesistico regionale di cui all'art. 1- bis della

legge 8 agosto 1985, n. 431, che ha convertito in legge il decreto

legge 27 giugno 1985 n. 312, recante disposizioni urgenti per la

tutela delle zone di particolare interesse ambientale.

La Commissione di controllo, dopo una richiesta di chiarimenti,

annullava la suddetta deliberazione regionale, unitamente alla

deliberazione di controdeduzioni n. 2897 del 30 novembre 1989,

deducendo due ordini di censure. In primo luogo veniva contestato che

il Piano paesistico adottato fosse stato esteso all'intero territorio

regionale anziché alle sole zone di cui all'art. 1- bis della legge

n. 431 del 1985: così operando la Regione avrebbe violato il

principio di legalità dell'azione amministrativa, per il fatto di

avere ampliato, mediante un piano urbanistico-territoriale, i beni e

le aree individuate dalla legge n. 431, senza aver preventivamente

individuato i beni stessi mediante specifici elenchi adottati ai

sensi dell'art. 5 della legge 29 giugno 1939 n. 1497. In secondo

luogo veniva censurato che il Piano in questione, pur disponendo solo

dell'efficacia di un atto regolamentare, in talune sue norme (a

titolo di esempio si richiamavano gli artt. 6, secondo e terzo comma,

13, secondo comma, 23, quarto e quinto comma, 26, primo comma, 37,

quinto comma) sarebbe venuto a innovare e mutare precetti posti dalla

legislazione nazionale e regionale.

La Regione deduce che la competenza da essa esercitata con l'atto

annullato non rientra nell'ambito delle funzioni di tutela del

paesaggio, delegate ai sensi dell'art. 82 del d.P.R. n. 616 del 1977,

ma è, invece, espressione delle attribuzioni in materia urbanistica

già trasferite alla Regione con l'art. 1 del d.P.R. n. 8 del 1972 e

disciplinate dalla legge regionale 7 dicembre 1978, n. 47 e

successive modificazioni. Tali attribuzioni concernono l'intero

territorio regionale e ricomprendono anche la tutela dei valori

paesistici, come risulta in particolare dal trasferimento delle

funzioni in tema di piani paesistici, di cui all'art. 1, comma

quarto, del d.P.R. n. 8 del 1972 ed all'art. 80 del d.P.R. n. 616

del 1977.

Il provvedimento impugnato incorrerebbe, quindi, ad avviso della

ricorrente, in un fondamentale equivoco: di trattare cioè l'atto

soggetto a controllo come se esso fosse interamente ed esclusivamente

soggetto alla normativa propria dei piani paesistici in senso stretto

(quelli di cui all'art. 5 della legge n. 1497 del 1939) e non fosse

invece espressione della più ampia potestà regionale in materia di

pianificazione territoriale.

La Regione ricorda che la legge n. 431 del 1985 ha previsto per le

Regioni, ai fini della tutela delle zone di particolare interesse

ambientale, la possibilità di scegliere tra "piani paesistici" e

"piani urbanistico-territoriali con specifica considerazione dei

vincoli paesistici ed ambientali": questa scelta attribuita alla

Regione è un punto qualificante della legge n. 431 del 1985, che

venne introdotto espressamente in sede di conversione del decreto

legge n. 312 del 1985, dove si faceva riferimento ai soli piani

paesistici di cui alla legge 1497 del 1939. Ma i "piani urbanistico-territoriali con particolare considerazione dei valori paesistici e

ambientali" non costituiscono uno strumento nuovo, la cui formazione

da parte della Regione sia stata prevista per la prima volta dalla

legge 431 del 1985. Essi sono uno strumento già rientrante nelle

competenze regionali urbanistiche, vincolato nel fine dalla legge

statale in ordine alla necessaria tutela dei valori paesistici.

Con le deliberazioni annullate dalla Commissione di controllo, la

Regione - si afferma - ha adottato un Piano paesistico come piano

urbanistico territoriale ai sensi dell'art. 1- bis della legge n. 431

del 1985 e del titolo II della legge regionale n. 47 del 1985. La

ricorrente richiama a questo riguardo la sentenza di questa Corte

costituzionale n. 153 del 1986, che ha riconosciuto che i piani di

cui all'art. 1- bis della legge n. 431 del 1985 sono strumenti

urbanistici in funzione di tutela paesistica; nonché la sentenza n.

151 del 1986 nella quale questa stessa Corte ha affermato che l'art.

1-bis regola l'esercizio qualificato e teleologicamente orientato in

senso estetico-culturale di competenze regionali in tema di

urbanistica.

La ricorrente sottolinea, inoltre, che una copiosa dottrina

giuridica è concorde nel ritenere che il piano

territoriale-urbanistico è espressione di competenze in materia

urbanistica. Esso configura, quindi, un intervento a carattere

generale, che può investire l'intero territorio e che attua,

mediante peculiari precetti, il valore primario di tutela del

paesaggio. A fronte di tale piano generale, ed in alternativa ad

esso, sta il piano paesistico, quale intervento speciale, limitato

alle sole aree vincolate.

L'erronea valutazione di questi due diversi strumenti compiuta

dalla Commissione di controllo si rifletterebbe, ad avviso della

Regione, anche nelle censure specifiche mosse dalla Commissione, a

titolo esemplificativo, nei confronti di norme di dettaglio del Piano

regionale.

In particolare, si ricorda che la Commissione ha ritenuto

illegittimo l'art. 13, secondo comma, del Piano paesistico, relativo

ai piani zonali di sviluppo agricolo, in quanto tali piani hanno una

compiuta disciplina legislativa nella legge regionale n. 34 del 1983,

che non potrebbe essere modificata con atto amministrativo: invece, -

ad avviso della Regione - il piano paesistico è strumento

pregiudiziale rispetto ai piani zonali, con funzione di

pianificazione sopraordinata, volta ad indirizzare i singoli

strumenti territoriali per il perseguimento coordinato del valore

primario paesistico.

Inoltre la Commissione ha ritenuto che il provvedimento annullato,

nello stabilire prescrizioni e vincoli che prevalgono su quelli degli

strumenti urbanistici, abbia leso le competenze delle amministrazioni

comunali nonché gli interessi e le aspettative dei privati: in

realtà - osserva la Regione - i piani urbanistico-territoriali con

considerazione dei valori paesistici si sovrappongono legittimamente

agli strumenti urbanistici, sia perché sono piani territoriali

riconducibili al modello dell'art. 5 della legge urbanistica statale

sia perché sono piani attraverso cui si realizzano valori primari.

Infine la Commissione ha affermato che il Piano paesistico non

può dettare norme per le aree archeologiche, perché la legge n.

1089 del 1939 attribuisce allo Stato, e non alle Regioni, la

competenza in materia archeologica: al contrario - obietta la Regione

- l'art. 1 della legge 431 del 1985 individua le zone archeologiche

come aree da disciplinare con i piani paesistici o

urbanistico-territoriali.

2. - Si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato dall'Avvocatura generale dello Stato, per chiedere che

il ricorso sia dichiarato inammissibile o respinto.

Nell'atto di costituzione si espone che la Regione considera il

provvedimento della Commissione di controllo invasivo della propria

competenza in quanto affetto da un vizio nei motivi enunciati.

Siffatta prospettazione sarebbe peraltro da ritenersi inammissibile,

in quanto sposterebbe dal giudice amministrativo alla Corte

costituzionale tutte le controversie sulla legittimità degli atti

statali di controllo.

Nel merito, l'Avvocatura rileva che piano paesistico e piano

urbanistico-territoriale restano tra di loro strumenti distinti per

contenuto, finalità ed effetti giuridici. In particolare, il piano

paesistico concerne solo la salvaguardia di taluni valori

culturali-ambientali, con funzione di conservazione e protezione,

mentre il piano urbanistico-territoriale persegue obiettivi di

generale coordinamento di interessi e valori tra loro inevitabilmente

divergenti, con funzioni plurime "di salvaguardia e di

trasformazione" (art. 80 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616).

La competenza regionale per la redazione ed approvazione dei piani

paesistici costituirebbe pertanto - secondo l'Avvocatura - una

anomala deroga alla separatezza delle due diverse discipline ed un

"ritaglio" di attribuzione "trasferita" in un ambito solo "delegato".

Ciò può indurre le Regioni a preferire lo strumento del piano

territoriale rispetto a quello del piano paesistico o a configurare

figure intermedie di piano territoriale "stralcio" o "monotematico".

Questa possibile commistione di competenze paesistiche ed

urbanistiche all'interno di uno stesso documento, emanato da uno

stesso soggetto, può ingenerare ambiguità e difficoltà

interpretative. Resta comunque fermo che, per la imposizione dei

vincoli paesistici deve essere rispettata la riserva di legge

statale, stabilita dalle leggi n. 1497 del 1939 e n. 431 del 1985.

Né può reputarsi - afferma ancora l'Avvocatura - che la "specifica

considerazione dei valori paesistici ed ambientali", di cui all'art.

1- bis della legge n. 431 qualifichi il piano urbanistico-paesistico

come un tertium genus dotato di maggiore forza rispetto ad altri

strumenti urbanistici, o che, comunque, il piano paesistico debba

ritenersi praticamente "assorbito" dal piano territoriale e quindi

implicitamente superato.

Il Piano approvato dalla Regione Emilia-Romagna, ed annullato

dalla Commissione di controllo rappresenterebbe, invece, una sorta di

"mix" tra un piano paesistico ed un piano territoriale stralcio (c.d.

monotematico), al quale la Regione intenderebbe però attribuire gli

effetti tipici del piano paesistico.

La Commissione ha, pertanto, giustamente - conclude l'Avvocatura -

annullato tale atto, in quanto un piano paesistico potrebbe

riguardare soltanto le categorie di beni previste dalla legge n. 431

del 1985, nonché i beni e le località vincolati specificamente con

atto amministrativo ai sensi della legge n. 1497 del 1939; mentre,

d'altro canto, non potrebbe essere consentito alla Regione di

realizzare un livello di pianificazione territoriale produttivo di

prescrizioni sovrastante il livello di pianificazione locale e lesivo

delle potestà urbanistiche dei Comuni.

3. - In prossimità dell'udienza, la Regione Emilia-Romagna ha

depositato memoria, dove si replica alla eccezione di

inammissibilità sollevata dall'Avvocatura dello Stato e si insiste

sui motivi posti a base del conflitto. Considerato in diritto

1. - Forma oggetto del conflitto in esame la decisione della

Commissione di controllo sull'amministrazione della Regione

Emilia-Romagna del 15 dicembre 1989 (prot. 9105, reg. 6901), mediante

la quale sono state annullate le deliberazioni del Consiglio

regionale dell'Emilia-Romagna n. 2620 del 29 giugno 1989 e n. 2897

del 30 novembre 1989, recanti l'adozione del Piano paesistico

regionale di cui all'art. 1- bis della legge 8 agosto 1985 n. 431

(c.d. "legge Galasso").

Tale annullamento è stato disposto nei confronti dell'intero Piano

regionale con riferimento a due profili principali, concernenti

rispettivamente: a) il fatto che tale Piano avrebbe indebitamente

esteso la propria efficacia a tutto il territorio regionale, anziché

limitarsi soltanto ai beni ed alle aree elencate nel quinto comma

dell'art. 82 del d.P.R. n. 616 del 1977 (come modificato dall'art. 1

della legge n. 431 del 1985) ovvero alle aree già sottoposte ad uno

specifico vincolo paesistico, secondo la procedura prevista dalla

legge n. 1497 del 1939; b) il fatto che lo stesso Piano avrebbe

introdotto, con norme di natura regolamentare, vincoli nei confronti

delle amministrazioni locali e dei privati non previsti e non

consentiti dalla legislazione statale e regionale.

Ad avviso della ricorrente l'atto di controllo così come motivato

risulterebbe invasivo della competenza spettante alla Regione ai

sensi degli artt. 117 e 118 Cost., in relazione all'art. 1- bis della

legge 431 del 1985, venendo altresì a violare i limiti del potere di

controllo sugli atti regionali consentito allo Stato dall'art. 125

Cost.: dal che la richiesta diretta ad ottenere la dichiarazione di

non spettanza allo Stato del potere di annullare le delibere di

adozione del Piano paesistico regionale "per i motivi enunciati nel

provvedimento impugnato", con la conseguente domanda di annullamento

della decisione della Commissione di controllo.

2. - Va in primo luogo esaminata l'eccezione di inammissibilità

del ricorso prospettata dalla Presidenza del Consiglio. Tale

eccezione viene fondata sul fatto che la Regione ricorrente non

contesta il potere di controllo dello Stato, ma i "motivi enunciati"

nell'atto di controllo: con tale prospettazione, ad avviso della

resistente, si verrebbe peraltro a spostare dalla giurisdizione

amministrativa (già adita della Regione parallelamente al ricorso

per conflitto) alla giurisdizione costituzionale tutte le

controversie relative alla legittimità degli atti statali di

controllo, con una indebita sovrapposizione tra le due giurisdizioni.

In proposito va soltanto ricordato che una consolidata

giurisprudenza di questa Corte ha da tempo affermato l'ammissibilità

dei conflitti sollevati nei confronti degli atti emanati dall'organo

di controllo sull'amministrazione regionale per il cattivo esercizio

della funzione, quando la motivazione di tali atti risulti fondata

sull'asserito difetto di competenza della Regione ai sensi della

normativa costituzionale sulla competenza (cfr. sent. n. 178 del

1973; n. 130 del 1976; nn. 740 e 1013 del 1988).

In questi casi, la giurisdizione in tema di conflitti opera,

com'è noto, su di un piano diverso, per presupposti e finalità, da

quello proprio della giurisdizione amministrativa, dal momento che

nella prima, a differenza che nella seconda, viene in gioco soltanto

il profilo del disconoscimento o della menomazione di una competenza

costituzionale dell'ente controllato conseguente all'illegittimo

esercizio della funzione di controllo, mentre il giudizio risulta

orientato, prima che in direzione dell'annullamento dell'atto, a

definire nei loro aspetti relazionali le sfere di attribuzioni

rispettivamente garantite dalla disciplina costituzionale al

controllato ed al controllante.

Con riferimento al caso di specie risulta d'altro canto chiaro,

sia dal contenuto del ricorso che dalle conclusioni formulate, che la

Regione lamenta la lesione della sfera delle proprie attribuzioni

costituzionali in materia urbanistica, dal momento che l'organo di

controllo, attraverso l'annullamento operato, ha contestato in radice

il potere della stessa Regione ad adottare, ai sensi dell'art. 1- bis

della legge n. 431 del 1985, un piano territoriale paesistico esteso

a tutto il territorio regionale, caratterizzato da determinati

contenuti e da una determinata efficacia.

L'eccezione si presenta, pertanto, insussistente e va respinta.

3. - Nel merito il ricorso è fondato.

Ai fini della soluzione del conflitto occorre innanzitutto

precisare quale sia l'esatta natura del Piano adottato dalla Regione

Emilia-Romagna, che ha formato oggetto dell'annullamento di cui è

causa: a tale natura viene, infatti, a collegarsi la qualità e la

misura del potere che, attraverso gli atti annullati, la Regione ha

inteso esercitare.

L'art. 1- bis della legge n. 431 del 1985 impone alle Regioni

l'obbligo di sottoporre a specifica normativa di uso e di

valorizzazione ambientale i territori di particolare interesse

paesistico elencati nel quinto comma dell'art. 82 del d.P.R. n. 616

del 1977: per la formulazione di tale normativa le stesse Regioni

hanno la possibilità di scegliere tra due strumenti, che vengono

dalla legge indicati nei "piani paesistici" e nei "piani

urbanistico-territoriali con specifica considerazione dei valori

paesistici ed ambientali". Questi strumenti presentano natura

diversa, dal momento che i "piani paesistici" trovano la loro prima

base normativa nella disciplina relativa alla protezione delle

bellezze naturali (art. 5 legge 29 giugno 1939 n. 1497 e art. 23

regio decreto 3 giugno 1940 n. 1357), mentre i piani

urbanistico-territoriali, variamente regolati nella legislazione

regionale, si vengono a inquadrare nella materia urbanistica e

trovano il loro nucleo iniziale di disciplina nei "piani territoriali

di coordinamento" previsti dall'art. 5 della legge 17 agosto 1942 n.

1150. Ma al di là di tale inquadramento resta comunque fermo che le

competenze amministrative relative sia ai piani territoriali

paesistici che ai piani territoriali di coordinamento spettano oggi

alle Regioni ordinarie come competenze proprie, in quanto trasferite

dal d.P.R. 12 gennaio 1972, n. 8 (cfr. art. 1, quarto comma e secondo

comma, lett. a).

Ora, con le delibere nn. 2620 e 2897 del 1989 la Regione

Emilia-Romagna ha adottato un atto formalmente qualificato ora come

"Piano paesistico regionale" ora come "Piano territoriale paesistico

regionale": potrebbe, pertanto, risultare incerto - come rileva

l'Avvocatura dello Stato - se la Regione, attraverso il richiamo

all'art. 1- bis della legge n. 431, abbia inteso adottare un piano

paesistico ovvero un piano territoriale-urbanistico ovvero un atto di

natura mista destinato a combinare le caratteristiche di ambedue i

piani. Il dubbio può essere, peraltro, superato attraverso l'esame

delle norme della legislazione regionale che nella specie sono state

applicate e che vengono richiamate sia nelle premesse che nel

contenuto del Piano.

Questo esame consente di rilevare come il Piano in questione sia

stato formato "secondo il combinato disposto dell'art.15 della legge

regionale 5 settembre 1988, n. 36 e del punto 2 del primo comma

dell'art. 4 della legge regionale 7 dicembre 1978, n. 47 " (art. 1,

primo comma, del Piano). L'art. 4, primo comma, n. 2 della legge

regionale n. 47 del 1978 - collocato nel titolo II, dedicato alla

"pianificazione territoriale regionale" - si riferisce ai "piani

territoriali stralcio relativi all'intero territorio regionale o a

parti di esso", mentre l'art. 15 della legge regionale n. 36 del 1988

- in relazione all'abrogazione disposta da questa legge nei confronti

del ricordato titolo II della legge n. 47 - fa salve le procedure e

gli effetti del progetto di piano paesistico deliberato dalla Giunta

regionale con atto n. 6522 del 29 dicembre 1986, da cui ha tratto

origine il procedimento che ha condotto al piano in esame. Da tale

intreccio normativo si può, di conseguenza, desumere, senza

possibilità di dubbio, che il Piano paesistico adottato dalla

Regione Emilia-Romagna deve essere ricondotto alla categoria dei

"piani urbanistici territoriali con specifica considerazione dei

valori paesistici e ambientali" (di cui all'art. 1- bis della legge

n. 431 del 1985) e specificamente inquadrato nei "piani territoriali

stralcio relativi all'intero territorio regionale" (di cui all'art.

4, primo comma, n. 2 della legge regionale n. 47 del 1978): piani,

questi ultimi, altrimenti qualificati come "tematici", in quanto

destinati a disciplinare - ove risultino estesi, come quello in

esame, all'intero territorio regionale - non il complessivo assetto

urbanistico della Regione, ma determinati settori funzionali.

La natura di strumento urbanistico (ancorché prevalentemente

orientato verso la protezione di valori paesistici e ambientali) del

Piano adottato dalla Regione Emilia Romagna trova, d'altro canto,

piena conferma anche nei contenuti dallo stesso espressi. Questo

Piano, infatti, non ricalca la struttura del piano paesistico di cui

all'art. 5 della legge n. 1497 del 1939, dal momento che non si

collega alla protezione di determinate bellezze naturali

specificamente individuate in elenchi disposti dall'autorità

amministrativa né è orientato a disciplinare l'operatività del

vincolo paesistico di cui alla stessa legge n. 1497, determinando un

regime di autorizzazione caso per caso: esso si propone, invece, con

riferimento alle finalità indicate nell'art. 1 ed ai sistemi di aree

elencati nell'art. 2 - di formulare per l'intero territorio

regionale, "indirizzi, direttive e prescrizioni" (art. 4), cioè

criteri di orientamento per la successiva attività di pianificazione

ovvero vincoli per l'attività di utilizzazione e trasformazione del

suolo.

In ogni caso, il Piano viene ad operare con le tecniche e gli

effetti propri degli strumenti di pianificazione urbanistica,

ancorché teleologicamente orientato verso l'obbiettivo preminente

della protezione di valori estetico-culturali (cfr. sent. n. 151 e

153 del 1986).

4. - L'inquadramento del Piano paesistico adottato dalla Regione

Emilia-Romagna nell'ambito degli strumenti di pianificazione

urbanistica (e, in particolare, nella categoria dei "piani

urbanistici territoriali" di cui all'art. 1- bis della legge n. 431

del 1985 e dei "piani territoriali stralcio" di cui all'art. 4, primo

comma, n. 2 della legge regionale n. 47 del 1978) conduce ad

affermare l'infondatezza della tesi fatta valere dall'organo statale

di controllo in sede di annullamento, secondo cui il piano regionale,

al fine di non violare il principio di legalità dell'azione

amministrativa, si sarebbe dovuto in ogni caso limitare alla

disciplina delle sole zone elencate nel quinto comma dell'art. 82 del

d.P.R. n. 616 del 1977 o delle altre specificamente vincolate ai

sensi della legge n. 1497 del 1939.

Tale limitazione, se appare connaturata alla disciplina specifica

del vincolo paesaggistico, espressa nella legge n. 1497 del 1939 e

nella legge n. 431 del 1985, risulta, invece, estranea agli strumenti

di pianificazione urbanistica, la cui efficacia è normalmente

orientata verso l'assetto dell'intero territorio di spettanza

dell'ente investito del potere di pianificazione (cfr. per i piani

regolatori comunali l'art. 7, primo comma, della legge n. 1150 del

1942), mentre la stessa legislazione regionale che nella specie è

stata applicata prevede espressamente per il tipo di piano in

concreto adottato l'estensione "all'intero territorio regionale"

(art. 4, primo comma, n. 2 legge regionale n. 47 del 1978).

Se è vero, pertanto, che l'art. 1- bis della legge n. 431

riferisce il piano urbanistico territoriale con specifica

considerazione dei valori paesistici ed ambientali - al pari del

piano paesistico - "ai beni ed alle aree elencati nel quinto comma

dell'art. 82 del d.P.R. 24 luglio 1977 n. 616", è anche vero che

tale riferimento non può essere correttamente inteso come limitativo

delle ordinarie competenze regionali in materia urbanistica o

modificativo della naturale forza espansiva degli strumenti di

pianificazione urbanistica affidati alla Regione ai sensi della

legislazione statale e regionale. In realtà, la norma in esame si

limita soltanto a porre a carico della Regione l'obbligo di

procedere, entro il 31 dicembre 1986, alla redazione di uno strumento

programmatico (piano paesistico o piano urbanistico territoriale), in

grado di tutelare, attraverso una normativa d'uso e di valorizzazione

ambientale, determinate aree specificamente elencate: ma questo non

esclude che la stessa Regione, nell'esercizio delle sue competenze

urbanistiche, possa estendere l'efficacia dello strumento anche al di

là della sua sfera "necessaria", fino ad investire aree territoriali

non comprese nella disciplina della legge n. 431, una volta che

risultino rispettati i caratteri propri e naturali del tipo di atto

in concreto impiegato. E in proposito va ricordato che questa Corte

ha già avuto modo di sottolineare come la protezione preordinata

dalla legge n. 431 del 1985 sia pur sempre "minimale" e non escluda

né precluda "normative regionali di maggiore o pari efficienza"

(cfr. sent. n. 151 del 1985, par. 8).

L'estensione dell'efficacia del piano può, infatti, trovare

adeguata giustificazione nell'esigenza di far salva una visione

organica dell'intero territorio regionale e di provvedere alla tutela

dei valori paesistici nel quadro di una valutazione complessiva dei

valori sottesi alla disciplina dell'assetto urbanistico.

5. - Analoghi rilievi possono valere anche per quanto riguarda il

secondo ordine di censure formulate dall'organo di controllo,

mediante le quali, attraverso il richiamo all'asserita violazione di

leggi statali e regionali, viene, nella sostanza, contestata la

competenza della Regione a formulare, nel Piano, indirizzi e

prescrizioni suscettibili di vincolare le scelte dei soggetti

pubblici investiti di competenze pianificatorie ovvero direttamente

l'azione dei privati. Tale contestazione, nell'atto di annullamento,

risulta fondata sul disconoscimento della natura di piano

territoriale regionale proprio del Piano in esame. Ma una volta

affermata - sulla scorta delle osservazioni che precedono - tale

natura, e inquadrato lo strumento in esame nella categoria dei "piani

territoriali stralcio" di cui all'art. 4, primo comma, n. 2 della

legge regionale n. 47 del 1978, al Piano adottato dalla Regione

Emilia-Romagna non potranno non essere riconosciuti gli effetti

tipici previsti dalla legislazione regionale per questo tipo di

piani. Tali effetti (fatti salvi, per quanto concerne il Piano in

esame, dall'art. 15 della legge regionale n. 36 del 1988) risultano

regolati dall'art. 6, quinto comma, della legge regionale n. 47 del

1978, dove si statuisce che le previsioni e le prescrizioni contenute

nei piani territoriali stralcio, che comportano vincoli di carattere

generale o particolare, "sono rese immediatamente impositive nei

confronti di chiunque e prevalgono sulle diverse destinazioni d'uso

contenute negli strumenti urbanistici vigenti o adottati".

Tale formulazione impone, dunque, di riferire al Piano adottato

dalla Regione Emilia-Romagna non solo gli effetti propri di un piano

di direttive - destinato a orientare e condizionare l'azione dei

soggetti pubblici investiti di competenze urbanistiche (secondo lo

schema già adottato per i piani territoriali di coordinamento dagli

artt. 5 e 6 della legge n. 1150 del 1942) - ma anche quelli

connaturati ad un piano di prescrizioni, immediatamente vincolante

per i soggetti privati.

È vero, dunque - come afferma l'Avvocatura generale dello Stato

-, che il Piano paesistico di cui è causa, in quanto fonte di rango

regolamentare, non può considerarsi legittimato a esprimere norme in

grado di innovare o mutare la disciplina posta da fonti primarie; ma

è anche vero che allo stesso Piano non potrà essere riconosciuta

una efficacia (direttiva e prescrittiva) inferiore o più limitata

rispetto a quella normalmente conferita ai piani territoriali

regionali dalla legislazione statale e regionale.

6. - Le considerazioni esposte sono sufficienti al fine di

riconoscere che la Commissione di controllo, nel procedere

all'annullamento dell'intero Piano territoriale paesistico adottato

dalla Regione Emilia-Romagna - sulla scorta di motivi connessi sia

alla sua estensione territoriale che all'efficacia delle sue

prescrizioni - ha indebitamente leso la sfera delle competenze

spettanti alla Regione in materia urbanistica ai sensi degli artt.

117 e 118 Cost. e dell'art. 1- bis della legge n. 431 del 1985.

Resta, di conseguenza, assorbito l'esame dei profili formulati nel

ricorso con riferimento alle censure specificamente enunciate

dall'organo di controllo, a titolo esemplificativo, nei confronti di

particolari norme del Piano.