Sentenza n. 327/1998

ha pronunciato la seguente Sentenza nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 3, comma 2-ter,

del d.-l. 23 ottobre 1996, n. 543 (Disposizioni urgenti in materia di

ordinamento della Corte dei conti), convertito, con modificazioni,

nella legge 20 dicembre 1996, n. 639, promossi con ordinanze emesse:

1) il 16 gennaio 1997 dalla Corte dei conti, Sezione

giurisdizionale regionale per la Basilicata, di Potenza, nel giudizio

di responsabilità promosso dal Procuratore regionale della Corte dei

conti nei confronti di Signorella Maria ed altri, iscritta al n. 117

del registro ordinanze 1997 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 13, prima serie speciale, dell'anno 1997;

2) il 9 gennaio 1997 dalla Corte dei conti, Sezione giurisdizionale

per la Regione Molise, di Campobasso, nel giudizio di responsabilità

a carico di Meffe Domenicantonio ed altri, iscritta al n. 275 del

registro ordinanze 1997 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 22, prima serie speciale, dell'anno 1997.

Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nella camera di consiglio del 25 marzo 1998 il giudice

relatore Massimo Vari.

Ritenuto in fatto

1.1. - Con ordinanza emessa il 16 gennaio 1997 (r.o. n. 117 del

1997), la Sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la

Basilicata ha sollevato - in riferimento agli artt. 3, primo comma,

24, primo comma, 25, primo comma, 81, quarto comma, 97, primo comma,

103, secondo comma, 113, primo e secondo comma, e 128 della

Costituzione - questione di legittimità costituzionale dell'art. 3,

comma 2-ter, del d.-l. 23 ottobre 1996, n. 543 (Disposizioni urgenti

in materia di ordinamento della Corte dei conti), convertito, con

modificazioni, nella legge 20 dicembre 1996, n. 639, secondo il quale

l'azione di responsabilità per danno erariale non si esercita nei

confronti degli amministratori locali, per la mancata copertura

minima del costo dei servizi.

1.2. - L'ordinanza è stata emessa nel corso di un giudizio di

responsabilità promosso dal Procuratore regionale nei confronti di

tre componenti la giunta del comune di Miglionico, in carica per

l'anno 1989, quali presunti responsabili di danno all'erario per

l'importo di L. 7.797.730 (oltre la rivalutazione monetaria e gli

interessi legali), corrispondente al minore introito realizzato dal

comune, in conseguenza del mancato adeguamento delle tariffe del

servizio di smaltimento rifiuti solidi urbani, prescritto dalla

legislazione vigente, al fine di raggiungere la copertura minima del

50 per cento dei costi di gestione.

Intervenuta nel corso del giudizio la disposizione censurata, il

rimettente ritiene che essa sia da considerare norma di carattere

processuale e quindi, come tale, di immediata applicazione, donde la

rilevanza della sollevata questione.

L'ordinanza ritiene, anzitutto, che la norma denunciata, in

contrasto con il principio di buon andamento di cui all'art. 97,

primo comma, della Costituzione, comporti "un'alterazione della

funzionalità" degli enti locali, dal punto di vista del reperimento

dei necessari mezzi finanziari, inducendo, da un lato, gli

amministratori locali a non sentirsi vincolati a disporre un

impopolare adeguamento delle tariffe, e, dall'altro, impedendo, il

risarcimento dei danni da costoro provocati alle amministrazioni

locali gestite.

Nell'assumere violato, altresì, il criterio dell'imparzialità,

che "si risolve essenzialmente nel rispetto della giustizia

sostanziale", il rimettente rileva, inoltre, la contraddizione della

disposizione con i principi generali posti dalla legge 8 giugno 1990,

n. 142, e dal decreto legislativo 25 febbraio 1995, n. 77,

sull'equilibrio finanziario delle gestioni locali, tale da dar luogo

di fatto ad una "sanatoria per le future violazioni di una importante

legge che si lascia senza alcuna sanzione effettiva".

Ricordato che l'ampia discrezionalità del legislatore, nella

valutazione del rapporto di compatibilità tra azione amministrativa

(e finanziaria) e principio di buon andamento, trova un insuperabile

limite nel pubblico interesse, si osserva che, nel caso di specie, il

precetto non rinviene né giustificazioni di ordine generale, né

motivazioni in esigenze di natura economica o finanziaria. Anzi, la

perdita di ingenti fondi senza possibilità di recupero, sia pure

attraverso il risarcimento dei danni, comporterebbe la violazione

anche dell'art. 128 della Costituzione, essendo impedito il

perseguimento di finalità di interesse delle comunità locali.

Nel porsi come negazione di una razionale e coerente attività di

amministrazione e fonte di un regime di irresponsabilità, anche per

il futuro, "di amministratori infedeli", collocabile tra gli esempi

di "diseducazione civile", sui quali la giurisprudenza costituzionale

si è più volte pronunciata, la disposizione, ad avviso del giudice

a quo, contrasta, altresì, con l'art. 3 della Costituzione, per la

posizione di ingiustificato privilegio attribuita agli amministratori

locali (tra i quali i convenuti) nei confronti sia degli

amministratori di enti non locali, sia dei dipendenti della stessa

categoria di enti, come pure dei dipendenti dello stesso "comune di

appartenenza"; a sua volta si verificherebbe, in via speculare, una

situazione di disparità di trattamento fra gli enti locali e gli

enti non inquadrabili in tale categoria, mentre, per converso, l'ente

locale, cui appartengono gli amministratori destinatari della

disposizione in questione, verrebbe a trovarsi in posizione di

svantaggio altrettanto ingiustificata nei confronti degli

amministratori medesimi e di quelli futuri.

Dal quadro normativo in questione scaturirebbe anche la violazione

degli artt. 24, primo comma, e 113, primo e secondo comma, della

Costituzione, risultando il comune di Miglionico - come tutti gli

altri enti locali - privato della tutela innanzi al giudice

contabile, realizzata attraverso l'azione del competente Procuratore

della Corte dei conti, nonché innanzi a qualsiasi altro giudice.

La disposizione censurata sarebbe, inoltre, irrispettosa dell'art.

81, quarto comma, della Costituzione, non recando la legge n. 639 del

1996 una previsione di copertura finanziaria della minor entrata

derivante, agli enti locali, dal mancato recupero dei danni provocati

alla loro finanza.

Atteso il c.d. carattere derivato della finanza locale, al minore

introito realizzato dagli enti locali dovrebbe, infatti, sopperire il

bilancio statale, con ulteriori trasferimenti di fondi.

Risulterebbero violati, infine, gli artt. 103, secondo comma, e 25,

primo comma, della Costituzione, giacché l'intervento del

legislatore non potrebbe, ragionevolmente, giungere ad escludere

ipotesi di responsabilità rientranti nell'ambito della contabilità

pubblica, intesa secondo l'accezione tradizionale della nozione. Al

tempo stesso il principio del giudice naturale precostituito per

legge impedirebbe qualunque sottrazione di sfera giurisdizionale,

successivamente al verificarsi del fatto generatore di

responsabilità, sia nel senso di attribuzione ad altro organo

giudiziario che in quello di esclusione di ogni forma di

giurisdizione.

1.3. - È intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei

Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata infondata.

L'Avvocatura dello Stato esclude, anzitutto, che, con la legge in

questione, sia stata realizzata, in contrasto con l'art. 3 della

Costituzione, una limitazione generale ed ingiustificata della

responsabilità degli amministratori degli enti locali, avendo il

legislatore conformato la responsabilità degli stessi amministratori

alle mutate realtà. La disposizione censurata ha escluso che possa

essere esercitata l'azione di responsabilità nei confronti degli

amministratori locali, unicamente nel caso di mancata copertura

minima del costo dei servizi, in quanto esiste già una "sanzione

specifica", costituita dalla riduzione del trasferimento di fondi da

parte dello Stato, ferma restando la responsabilità politica degli

amministratori locali, nei confronti della collettività locale come

corpo elettorale.

Rilevato che la previsione di statuti differenziati in tema di

responsabilità non dà luogo, di per sé, ad un ingiustificato

trattamento di favore, l'Avvocatura reputa, inoltre, insussistente la

violazione degli artt. 24 e 113 della Costituzione, in quanto il

comune potrebbe sempre avvalersi degli strumenti ordinari di tutela,

nei confronti degli amministratori infedeli, per il danno erariale,

rappresentato, in questo caso, dalla riduzione del trasferimento di

fondi statali.

Neppure pertinente alla fattispecie sarebbe il richiamo al

principio del giudice naturale, di cui all'art. 25, primo comma,

della Costituzione, il quale non impedisce al legislatore di

"escludere che un determinato atto sia suscettibile di danno erariale

dopo che l'atto sia stato posto in essere". Né può dirsi violata la

disposizione di cui all'art. 103, secondo comma, della Costituzione,

che riserva alla Corte dei conti la giurisdizione in materia di

contabilità pubblica, e che va letta in collegamento con l'art. 97

della Costituzione, atteso che, in tema di responsabilità nei

confronti dei pubblici amministratori, non può affermarsi

l'esistenza di un principio di inderogabilità delle comuni regole di

responsabilità. Si tratta, quindi, di materia rimessa alla

discrezionalità del legislatore, sindacabile unicamente in caso di

arbitrarietà e manifesta irragionevolezza delle scelte.

In realtà, la disposizione censurata andrebbe inquadrata nel

contesto del mutato assetto dell'organizzazione della pubblica

amministrazione scaturente dal decreto legislativo 3 febbraio 1993,

n. 29, che collega la valutazione del personale ai risultati

conseguiti; richiedendo che la responsabilità venga vagliata in

concreto, sulla base dei canoni di prevedibilità e prevenibilità, e

prendendo in considerazione non solo la produzione di un "danno

patrimoniale conseguente ad una condotta gravemente colposa", ma

anche "l'utilità conseguita dall'amministrazione o dalla comunità".

Né la norma censurata presenterebbe una valenza diretta ad

introdurre un onere per il bilancio dello Stato, in contrasto con

l'obbligo di copertura sancito dall'art. 81 della Costituzione, in

quanto si limita ad escludere l'azione di responsabilità, ma non

nega l'esistenza del principio della copertura minima dei costi dei

servizi pubblici.

D'altra parte - prosegue l'Avvocatura erariale - lo stesso

procedimento di risarcimento del danno erariale non assicurerebbe "in

modo indefettibile" l'integrale recupero, da parte dell'ente

pubblico, della somma corrispondente alla mancata entrata, poiché

sulla quantificazione del danno viene ad incidere sia l'elemento

psicologico, sia l'eventuale esercizio del potere riduttivo da parte

della Corte dei conti.

2.1. - Con ordinanza emessa il 9 gennaio 1997, anche la Sezione

giurisdizionale della Corte dei conti per il Molise ha sollevato

questione di legittimità costituzionale del predetto art. 3, comma

2-ter, del d.-l. 23 ottobre 1996, n. 543 (Disposizioni urgenti in

materia di ordinamento della Corte dei conti), convertito, con

modificazioni, nella legge 20 dicembre 1996, n. 639, denunciandone il

contrasto con gli artt. 24, primo comma, 25, primo comma, 81, quarto

comma, 103, secondo comma, 97, nonché con l'art. 3, primo comma,

della Costituzione, con riferimento all'art. 1 della legge 14 gennaio

1994, n. 20 (Disposizioni in materia di giurisdizione e controllo

della Corte dei conti), all'art. 58 della legge 8 giugno 1990, n. 142

(Ordinamento delle autonomie locali), ed alla normazione in materia

di copertura dei costi dei servizi comunali.

2.2. - L'ordinanza è stata emessa nel corso di un giudizio di

responsabilità promosso dal Procuratore regionale nei confronti

dell'ex sindaco nonché di quattro assessori del comune di Torella

del Sannio, in carica nel periodo tra il settembre-dicembre 1987 ed

il 1988, quali presunti responsabili del danno, quantificato in L.

4.600.000 circa (oltre rivalutazione monetaria, interessi legali e

spese di lite), per l'asserita violazione delle disposizioni che, per

l'anno 1988, prescrivevano la copertura obbligatoria dei costi

complessivi del servizio comunale di nettezza urbana, nella quota

percentuale minima del 60 per cento.

Sopravvenuta, nel corso del giudizio, la disposizione censurata, il

giudice a quo, muovendo, così come l'altro rimettente, dalla

premessa che si tratti di norma processuale, immediatamente

applicabile ai giudizi in corso, reputa la norma stessa in contrasto,

anzitutto, con l'art. 24, primo comma, della Costituzione, avendo

l'effetto di impedire alla collettività locale di adire qualsiasi

sede giurisdizionale, per ottenere il ristoro del danno subito a

causa del comportamento antigiuridico dei suoi amministratori.

La disposizione risulterebbe contraria anche all'art. 25, primo

comma, della Costituzione, in quanto, intervenendo a posteriori su

specifiche situazioni e controversie analiticamente individuate, le

sottrarrebbe arbitrariamente al giudice legislativamente

precostituito, nel caso di specie, dall'art. 58 della legge 8 giugno

1990, n. 142 e dalle altre norme più generali da esso richiamate.

Il rimettente ritiene, altresì, violato l'art. 103, secondo comma,

della Costituzione, in correlazione con i principi di razionalità e

ragionevolezza desumibili dall'art. 3, in quanto la disposta

esclusione dell'azione di responsabilità amministrativa, per la

mancata copertura dei costi dei servizi comunali, verrebbe ad

incidere sulla stessa sfera delle attribuzioni riservate alla Corte

dei conti dal predetto articolo della Costituzione, al quale il

legislatore ordinario ha dato attuazione, con le leggi n. 142 del

1990 (art. 58), n. 19 e 20 del 1994 e - da ultimo - con la stessa

legge n. 639 del 1996, riservando alla giurisdizione contabile la

cognizione delle ipotesi di responsabilità derivanti da fatti

illeciti commessi dagli amministratori locali. La deroga in questione

si presenterebbe incoerente con il sistema delineato attraverso le

norme di carattere generale sopraindicate, nonché arbitraria perché

influente su singoli giudizi già incardinati, senza che si possa

individuare alcun interesse pubblico, tale da giustificare l'elisione

della garanzia giurisdizionale prevista dal legislatore; nei sensi

sopraesposti la nuova disposizione, nel quadro di una più radicale

violazione della garanzia fondamentale di tutela offerta dall'art. 24

della Costituzione, risulterebbe, quindi, collidere con l'art. 103,

secondo comma, della Costituzione. Né la disposta deroga alla

generale regola della perseguibilità degli illeciti commessi dagli

amministratori dell'ente locale, si può giustificare con l'esercizio

della discrezionalità riservata al legislatore ordinario: invero,

quest'ultima non può consentire l'introduzione di una limitazione o

preclusione meramente processuale, in contrasto immotivato con i

principi generali individuati, dallo stesso legislatore, in tema di

responsabilità amministrativa. Secondo il giudice a quo la

disposizione si pone, perciò, in contrasto con il principio di

ragionevolezza desumibile dall'art. 3 della Costituzione, per il

diverso trattamento riservato ad una fattispecie non dissimile da

quelle che danno luogo alla responsabilità amministrativa. Si

osserva, altresì, che, specularmente, in violazione del principio di

uguaglianza e della certezza del diritto (art. 3, primo comma, della

Costituzione), risultano previsti trattamenti analoghi sia per gli

amministratori che hanno rispettato l'obbligo di provvedere alla

copertura minima dei costi dei servizi, sia per quelli che, invece,

l'hanno disatteso. La mancata perseguibilità degli amministratori

locali, disposta dalla norma censurata, risulterebbe contraria,

altresì, al principio di cui all'art. 81, quarto comma, della

Costituzione, nel cui ambito di applicazione rientrano anche gli

interventi legislativi che addossino oneri finanziari agli enti

ricompresi nella cosiddetta "finanza pubblica allargata", secondo

quanto enunciato dalla giurisprudenza costituzionale, atteso che, a

causa dell'imperseguibilità dei responsabili del danno, l'onere

finanziario corrispondente al costo minimo dei servizi verrebbe a

gravare, inevitabilmente, sui bilanci degli enti locali - mancando

l'indicazione della relativa copertura - con il conseguente

aggravamento delle situazioni di squilibrio tra entrate e spese.

Infine, il giudice a quo rileva che la disposizione censurata, in

contrasto con l'art. 97 della Costituzione, prevede una "sorta di

immunità personale sopravvenuta in capo agli amministratori locali

colpevolmente inadempienti", che priva le norme, che impongono la

copertura minima del costo dei servizi, della loro forza persuasiva

ed incide "negativamente sul raggiungimento di quelle espresse

finalità di buona amministrazione che lo stesso legislatore aveva

inteso perseguire".

2.3. - Intervenendo anche in questo giudizio, il Presidente del

Consiglio dei Ministri ha chiesto che la questione sia dichiarata

infondata, svolgendo argomentazioni sostanzialmente analoghe a quelle

contenute nell'atto depositato nel giudizio di cui al r.o. n. 117 del

1997. Considerato in diritto

1. - Entrambe le ordinanze in epigrafe - emesse, rispettivamente,

dalla Sezione giurisdizionale regionale della Corte dei conti per la

Basilicata (r.o. n. 117 del 1997) e da quella per il Molise (r.o. n.

275 del 1997) - dubitano, evocando parametri in gran parte

coincidenti, della legittimità costituzionale dell'art. 3, comma

2-ter, del d.-l. 23 ottobre 1996, n. 543 (Disposizioni urgenti in

materia di ordinamento della Corte dei conti), convertito, con

modificazioni, nella legge 20 dicembre 1996, n. 639, il quale dispone

che "l'azione di responsabilità per danno erariale non si esercita

nei confronti degli amministratori locali per la mancata copertura

minima del costo dei servizi comunali".

Le censure sollevate dai giudici rimettenti attengono agli effetti

che la contestata disposizione comporta, in contrasto con vari canoni

costituzionali, da un canto, sugli equilibri di gestione degli enti

locali e sulle connesse responsabilità e, dall'altro, sui mezzi

riservati agli enti medesimi per la tutela in via giurisdizionale dei

loro interessi.

2. - Sotto il primo aspetto, assume rilievo, fra i vari articoli

della Costituzione evocati dai giudici rimettenti, anzitutto, l'art.

3 della Costituzione, che, secondo la prima ordinanza (r.o. n. 117

del 1997), risulterebbe inciso per l'inammissibilità del privilegio

cui dà luogo una condizione di "perpetua" irresponsabilità, anche

futura, per atti dannosi; ne discenderebbe, altresì, una diffusa

disparità di trattamento fra soggetti che versano nella medesima

situazione giuridica, e cioè fra gli amministratori degli enti

locali e quelli di enti non locali, come pure fra i primi e i

dipendenti dei medesimi enti locali che abbiano partecipato

all'illecito; ed, infine, fra il comune e gli altri enti non

rientranti nella medesima categoria.

A sua volta, la seconda ordinanza (r.o. n. 275 del 1997),

nell'evidenziare il trattamento singolarmente derogatorio riservato,

in maniera irragionevole ed immotivata, ad una fattispecie

astrattamente inquadrabile nell'ipotesi generale di responsabilità

per danno, quale si desume dai principi recati, tra l'altro, dalla

legge n. 20 del 1994 e dall'art. 58 della legge n. 142 del 1990,

lamenta la violazione dello stesso art. 3, primo comma, sotto il

profilo del principio di eguaglianza e della certezza del diritto,

per aver riservato il medesimo trattamento agli amministratori che

hanno rispettato le norme in materia e a quelli che le hanno violate.

3. - Le ordinanze ritengono, poi, che la denunciata disposizione

contrasti con:

l'art. 97, primo comma, della Costituzione, per la lesione recata

al principio di buon andamento, dal momento che essa, da un canto,

induce gli amministratori a non sentirsi vincolati a disporre un

impopolare adeguamento delle tariffe e, dall'altro, impedisce il

risarcimento dei danni, così violando anche il principio di

imparzialità (r.o. n. 117 del 1997);

il medesimo art. 97, giacché viene a mancare, per le norme sulla

copertura minima del costo dei servizi, "una parte della loro forza

persuasiva", con riflessi negativi sul raggiungimento delle finalità

di buona amministrazione che lo stesso legislatore aveva inteso

perseguire (r.o. n. 275 del 1997);

l'art. 81, quarto comma, della Costituzione, per la mancata

indicazione dei mezzi di copertura della minore entrata, derivante

dal mancato recupero delle somme andate perdute dalle finanze locali.

4. - Inoltre, in relazione ai mezzi di tutela giurisdizionale,

apprestati dall'ordinamento in favore dell'ente locale, la prima

ordinanza (r.o. n. 117 del 1997), ritiene incisi:

gli artt. 24, primo comma, e 113, primo e secondo comma, della

Costituzione, venendo meno la possibilità per il comune di far

valere i suoi diritti innanzi al giudice contabile o ad altro

giudice;

gli artt. 103, secondo comma, e 25, primo comma, della

Costituzione, per l'esclusione di ipotesi specifiche di

responsabilità, "tradizionalmente e genericamente", rientranti nella

materia della contabilità pubblica, nonché per la sottrazione al

giudice di una sfera di giurisdizione, successivamente al verificarsi

del fatto generatore della responsabilità, sia nel senso di

attribuzione ad altro organo giudiziario che in quello di esclusione

di ogni forma di giurisdizione.

In termini più o meno analoghi, la seconda ordinanza (r.o. n. 275

del 1997) denuncia violazione:

dell'art. 24, primo comma, della Costituzione, a causa

dell'esclusione della tutela giurisdizionale delle collettività

locali, in ordine al ristoro del danno ingiustamente cagionato dagli

amministratori;

dell'art. 25, primo comma, della Costituzione, in quanto la

norma, intervenendo a posteriori su specifiche controversie,

analiticamente individuate, le sottrae, arbitrariamente ed

irrazionalmente, al giudice precostituito per legge, senza che se ne

possa individuare alcun altro competente a giudicare;

dell'art. 103, secondo comma, della Costituzione, per l'incidenza

che la censurata disciplina ha sulla sfera di attribuzione riservata,

in via generale, alla Corte dei conti, appalesandosi la deroga ora

introdotta incoerente con il sistema preesistente, come pure

irragionevole ed arbitraria, perché interferisce su singoli giudizi

già incardinati, al di fuori di alcun interesse pubblico che tale

interferenza giustifichi.

5. - Infine, la sola prima ordinanza ritiene che la disposizione

collida anche con l'art. 128 della Costituzione, per l'ostacolo che

da essa deriverebbe al perseguimento di finalità di immediato

interesse per le comunità locali.

6. - I giudizi, avendo ad oggetto questioni analoghe ovvero

connesse, possono essere riuniti per essere decisi con un'unica

sentenza.

7. - Le questioni non sono fondate in riferimento ad alcuno dei

richiamati parametri.

8. - Onde delineare il quadro normativo nell'ambito del quale le

stesse si collocano, giova rammentare che la contestata disposizione

ha il suo presupposto sistematico nelle varie leggi in materia di

finanza locale, che hanno previsto, nel tempo, l'obbligo, per gli

enti locali, di adeguare le tariffe dei servizi pubblici erogati

(segnatamente, quelli c.d. a domanda individuale, quello di

smaltimento dei rifiuti solidi urbani nonché quello degli

acquedotti), al fine di raggiungere il livello minimo di copertura

del costo di erogazione fissato in misure legislativamente

predeterminate, contemplando, come sanzione, in caso di inosservanza,

la perdita di una quota del c.d. fondo perequativo. Tali leggi, per

quanto riguarda particolarmente lo smaltimento dei rifiuti solidi

urbani, hanno disposto - negli anni in contestazione innanzi ai

giudici rimettenti, e cioè gli anni 1988 e 1989 - una percentuale di

copertura ammontante, rispettivamente, al 60 per cento, secondo

quanto stabilito dall'art. 16 del d.-l. 31 agosto 1987, n. 359,

convertito, con modificazioni, nella legge 29 ottobre 1987, n. 440, e

del 50 per cento, in virtù dell'art. 9 del d.-l. 2 marzo 1989, n.

66, convertito, con modificazioni, nella legge 24 aprile 1989, n.

144; a sua volta seguito dall'art. 14 del d.-l. 28 dicembre 1989, n.

415, convertito, con modificazioni, nella legge 28 febbraio 1990, n.

38, che stabilì tale percentuale del 50 per cento, quale livello

minimo a regime.

Senonché, detti criteri, con gli elementi di rigidità che

comportavano nella gestione di enti dotati di autonomia

costituzionalmente garantita, sono stati in gran parte superati dalla

legislazione successiva che, a partire dal decreto legislativo 30

dicembre 1992, n. 504 (Riordino della finanza degli enti

territoriali, a norma dell'art. 4 della legge 23 dicembre 1992, n.

421), ha ristretto in linea di massima l'obbligo di copertura minima

ai servizi degli enti in situazione strutturalmente deficitaria (art.

45), di pari passo con il potenziamento della capacità impositiva

degli enti locali, a seguito della contestuale istituzione

dell'imposta comunale sugli immobili. Tenuto conto, poi, degli

ulteriori più recenti interventi, è dato, allo stato, rilevare che

detto obbligo, ormai, risulta di portata generale soltanto in ordine

al servizio comunale di smaltimento dei rifiuti solidi urbani

interni, secondo la disciplina dettata dal decreto legislativo 15

novembre 1993, n. 507, restando, viceversa, limitato, quanto agli

altri servizi, solo agli enti che denotano disfunzioni gestionali,

secondo le ipotesi legislativamente previste (per cui, vedi, tra

l'altro, l'art. 19 del decreto legislativo 13 settembre 1997, n.

342).

In via del tutto generale non va, inoltre, ignorato che,

correlativamente all'abbandono del menzionato sistema di vincoli

gestionali, in tempi più recenti è venuta, invece, emergendo la

tendenza verso regole volte più ad orientare, che a condizionare, le

scelte degli enti locali, in modo maggiormente rispettoso della loro

autonomia decisionale. In tal senso va considerata l'introduzione di

un sistema di indicatori delle linee di politica tariffaria e fiscale

dell'ente (il c.d. "sforzo tariffario" e il c.d. "sforzo fiscale"),

previsto dalla legge delega 23 dicembre 1996, n. 662, alla quale ha

dato attuazione il decreto legislativo 30 giugno 1997, n. 244, che,

fra gli strumenti di provvista finanziaria in favore degli enti

locali, ha annoverato (art. 1) il fondo per "la perequazione e gli

incentivi", destinato, tra l'altro, all'erogazione degli "incentivi

allo sforzo tariffario", che vengono commisurati al "maggiore tasso

di copertura dei costi, con introiti da tariffa, realizzato, nel

corso dell'ultimo biennio precedente". I singoli contributi sono

attribuiti "agli enti che hanno valori superiori a quelli medi

generali", nell'ambito degli "aggregati" in cui sono suddivisi i

comuni.

A fronte di un orientamento legislativo volto a salvaguardare

maggiormente la sfera dell'autonomia gestionale ed a rendere, nel

contempo, recessivo il criterio dei vincoli rigidi di copertura dei

costi dei servizi, non può ritenersi impedito al legislatore di

stabilire che il mancato rispetto dei parametri legislativamente

predeterminati, in tema di copertura del costo dei servizi, non

costituisca in sé fonte di responsabilità amministrativa,

riconducendo, in tal modo, le determinazioni che incidono sul grado

di copertura all'area della discrezionalità. E ciò avuto riguardo

anche ai nuovi principi introdotti in materia di responsabilità

proprio dall'articolo in cui è contenuta la contestata disposizione;

e cioè l'art. 3 del d.-l. 23 ottobre 1996, n. 543, convertito, con

modificazioni, nella legge 20 dicembre 1996, n. 639, il cui primo

comma espressamente contempla, con riferimento ai soggetti sottoposti

alla giurisdizione della Corte dei conti, "l'insindacabilità nel

merito delle scelte discrezionali".

9.- Innanzitutto, la norma impugnata non può considerarsi in

contrasto con l'art. 3 della Costituzione, invocato da entrambe le

ordinanze sotto il profilo della irragionevolezza del peculiare

trattamento riservato, in deroga alle regole generali della

responsabilità amministrativa, agli amministratori che non abbiano

osservato l'obbligo di copertura minima e, per converso, agli enti

locali danneggiati.

Invero, il parametro della eguaglianza contenuto nel predetto art.

3, come la Corte altra volta ha avuto occasione di rilevare (sentenza

n. 89 del 1996), non determina affatto l'obbligo di rendere

immutabilmente omologhi fra loro fatti e rapporti, ma individua la

relazione che deve funzionalmente correlare la positiva disciplina di

quei fatti o rapporti al paradigma dell'armonico trattamento che ai

destinatari di tale disciplina deve essere riservato. Lo stesso non

impedisce, dunque, al legislatore ordinario di emanare norme

differenziate quando la disparità di trattamento sia fondata su

presupposti logici obiettivi, i quali razionalmente ne giustifichino

l'adozione, purché si rinvenga una motivazione obiettivata nel

sistema, che consenta di riscontrare una "causa" o ragione della

disciplina introdotta, tale da renderla non irragionevole e per ciò

stesso non arbitraria.

Per le stesse ragioni, non appare fondata, nel quadro dei nuovi

indirizzi legislativi in tema di gestioni locali, nemmeno la censura

sollevata sotto il profilo della violazione dei principi dell'art.

97 della Costituzione.

10. - Quanto agli altri parametri evocati con riferimento

all'ambito dei rimedi giurisdizionali, è sufficiente rilevare che la

garanzia apprestata dall'art. 24 della Costituzione opera attribuendo

la tutela processuale delle situazioni giuridiche soggettive nei

termini in cui queste risultano riconosciute dal legislatore; di modo

che quella garanzia trova confini nel contenuto del diritto al quale

serve e si modella sui concreti lineamenti che il diritto riceve

dall'ordinamento (sentenza n. 118 del 1969). È evidente, perciò,

che tale tutela resta esclusa quando il legislatore, in modo non

irragionevole e non arbitrario, stabilisce - sia pure attraverso una

norma riguardante lo jus postulandi del Procuratore della Corte dei

conti - di far venir meno, come è dato ritenere dalla ricostruzione

del quadro normativo più sopra operata, proprio il riconoscimento

delle situazioni sottostanti. Nel contempo va negato anche il vulnus

all'art. 25 e all'art. 103 della Costituzione, dovendosi rilevare,

quanto alla prima disposizione, che la finalità della stessa è

quella di assicurare che il giudice venga individuato attraverso

criteri precostituiti per legge, e non in vista di singole

controversie, sì da garantirne l'assoluta imparzialità; e, quanto

alla seconda, che il suo obiettivo è quello di riservare alla Corte

dei conti la giurisdizione nelle materie di contabilità pubblica,

secondo ambiti la cui concreta determinazione è rimessa alla

discrezionalità del legislatore. Ma né l'uno né l'altro precetto

sono tali da impedire al legislatore stesso di escludere, in modo non

irragionevole e non arbitrario, dal novero dei casi fonte di danno

erariale, una fattispecie dopo che la stessa sia venuta in essere.

Ciò non induce, perciò, a considerare illegittima la norma,

essendo evidente che, come già altra volta rilevato, il legislatore

e il giudice agiscono su piani diversi: l'uno su quello suo proprio

introducendo nell'ordinamento un quid novi; l'altro applicando al

caso concreto la legge (sentenza n. 155 del 1990).

11. - Non maggiore appare il fondamento della censura prospettata

in riferimento all'art. 81, quarto comma, della Costituzione, il

quale contempla per il legislatore ordinario l'onere - a fronte della

previsione di nuove spese ovvero, come chiarito dalla giurisprudenza,

di minori entrate - di indicare i mezzi di copertura, secondo una

regola che questa Corte ha ritenuto valere anche per il caso in cui

detti oneri ricadano sugli enti rientranti nella finanza pubblica

allargata.

Infatti l'art. 81 esprime un principio che attiene ai limiti che il

legislatore ordinario è tenuto ad osservare nella sua politica

finanziaria, ma non può certo investire la scelta che il legislatore

compie nel ben diverso ambito della disciplina della responsabilità

amministrativa.

12. - Non pertinente appare, infine, l'evocazione sia del parametro

dell'art. 113, primo e secondo comma, della Costituzione, che

assicura la tutela giurisdizionale contro gli atti della pubblica

amministrazione, sia del parametro dell'art. 128, il quale stabilisce

che le province ed i comuni sono enti autonomi nell'ambito dei

principi fissati da leggi generali della Repubblica, che ne

determinano le funzioni; articoli, entrambi, che, invero, non

appaiono assumere specifico rilievo ai fini della problematica qui

affrontata.