Sentenza n. 331/1992

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della tabella di cui

all'allegato 2 (Equiparazione delle qualifiche e dei livelli

funzionali del personale da inquadrare nei ruoli nominativi

regionali) al d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761 (Stato giuridico del

personale delle unità sanitarie locali), promosso con ordinanza

emessa il 13 dicembre 1991 dal Tribunale amministrativo regionale per

la Lombardia - sez. distaccata di Brescia - sul ricorso proposto da

Manca di Mores Ettore ed altro contro la Regione Lombardia ed altra,

iscritta al n. 124 del registro ordinanze 1992 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 11, prima serie speciale,

dell'anno 1992;

Visto l'atto di costituzione di Manca di Mores Ettore;

Udito nell'udienza pubblica del 16 giugno 1992 il Giudice relatore

Ugo Spagnoli;

Udito l'avv. Filippo Lubrano per Manca di Mores Ettore;

Ritenuto in fatto

1. - Ettore Manca di Mores, già dipendente dell'E.N.P.I. con

qualifica di collaboratore tecnico-coordinatore, ha adito il

Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia - sez. distaccata

di Brescia - per l'annullamento della delibera con cui la Giunta

regionale lombarda lo aveva inquadrato nel ruolo nominativo regionale

del personale addetto al Servizio sanitario della Regione Lombardia

attribuendogli la qualifica di psicologo collaboratore in luogo di

quella di psicologo coadiutore da lui pretesa.

Il Tribunale adi'to, con ordinanza del 13 dicembre 1991, ha

ritenuto che l'inquadramento così disposto fosse conforme a quanto

previsto - ai sensi e per gli effetti di cui all'art. 64 del d.P.R.

20 dicembre 1979, n. 761, - dalla tabella riportata nell'allegato 2

al medesimo d.P.R. - quadro "biologi - chimici - fisici - psicologi"

- ma che tale tabella, per la parte applicabile alla fattispecie in

esame, appariva in contrasto con gli artt. 3 e 97 della Costituzione.

Ciò perché ai fini dell'inquadramento nella posizione funzionale di

"psicologo-coadiutore" erano richiesti, per il personale proveniente

dal parastato, requisiti professionali e di carriera (l'inquadramento

nella 1ª qualifica professionale o nel ruolo tecnico con almeno 10

anni di servizio e con funzioni di direzione, da almeno un anno, di

strutture organizzative non complesse, ovvero l'inquadramento nella

1ª qualifica professionale o nel ruolo tecnico nonché il possesso,

nell'ordinamento delle carriere preesistenti alla legge n. 70 del

1975, di una qualifica corrispondente a direttore principale) più

elevati rispetto a quelli prescritti, al medesimo fine, per il

personale proveniente dalle regioni e dagli enti locali, per i quali

era sufficiente il precedente inquadramento nell'8° o nel 7° livello

mentre non era richiesta alcuna anzianità minima di servizio, né lo

svolgimento di funzioni di direzione.

Il giudice remittente ritiene che questa differenziazione sia

irragionevole e arbitraria e tale da contrastare, "oltre che con i

principi ispiratori della delega contenuta nella legge di riforma

sanitaria 23 dicembre 1978, n. 833 (artt. 47 e 67) e in quelli di cui

alla legge quadro sul pubblico impiego 29 marzo 1983, n. 93 (artt. 4

e 17 e segg.), principalmente, e soprattutto, con il principio di

eguaglianza .. di cui all'art. 3 Cost. e con il principio di

imparzialità e di buon andamento di cui all'art. 97 della stessa

Carta costituzionale, non sembrando che si sia fatto buon governo -

da parte del legislatore delegato - dei predetti precetti di rango

costituzionale, quando professionalità talvolta più severamente

selezionate e di più antica data vengono .. mortificate,

privilegiandosi, per contro, esperienze professionali più recenti e

per certo non più importanti, maturate presso gli Enti locali o

regionali, dove, notoriamente, più agevole era la progressione nei

livelli (non a ruolo chiuso, come nell'E.N.P.I.) ed i livelli non

erano di per se significativi".

2. - Il Presidente del Consiglio dei ministri non è intervenuto.

3. - Si è invece costituito Ettore Manca di Mores aderendo alle

argomentazioni svolte nell'ordinanza di rimessione e richiamando, in

particolare, i principi affermati da questa Corte nelle sentenze nn.

123 del 1991 e 827 del 1988, rese in relazione a questioni analoghe a

quella qui in esame.

Con specifico riferimento a quest'ultima, la parte privata ha

aggiunto che l'ingiustificata discriminazione normativa rilevata dal

Tribunale amministrativo regionale appariva ancor più grave ed

evidente nei suoi confronti, dato che egli aveva rivestito, nell'ente

di provenienza la qualifica di "collaboratore tecnico coordinatore"

il quale, ai sensi del d.P.R. 16 ottobre 1979, n. 509, "svolge

funzioni tecniche di collaborazione direttiva implicante alta

specializzazione ed elevata preparazione professionale ..

caratterizzata da ampia autonomia e iniziativa e diretta assunzione

di responsabilità nell'attività svolta .. Sostituisce il dirigente

in caso di assenza o di impedimento ..".

L'ampia discrezionalità di cui gode il legislatore nel determinare

le modalità di passaggio da un regime di pubblico impiego ad un

altro - conclude la difesa della parte privata - incontra un limite

nel principio di eguaglianza, che non può essere violato creando

vantaggi e svantaggi privi di una intrinseca ratio (Corte

costituzionale, sentenze nn. 504 e 269 del 1988). Anche l'art. 97

Cost. sarebbe, infine, da ritenersi violato, in quanto il sistema

contenuto nell'allegato 2 citato non garantisce che la posizione di

psicologo coadiutore sia ricoperta da coloro che possono garantire

maggiore preparazione ed altresì sotto il profilo che il buon

andamento dell'amministrazione viene pregiudicato da un sistema di

inquadramento caratterizzato da ingiustificate limitazioni a carico

di alcuni soggetti ed altrettanto ingiustificati vantaggi a favore di

altri. Considerato in diritto

1. - L'art. 47, terzo comma, della legge 23 dicembre 1978, n. 833,

istitutiva del servizio sanitario nazionale, delegò il Governo ad

emanare uno o più decreti legislativi per disciplinare lo stato

giuridico del personale delle unità sanitarie locali, con il

compito, tra l'altro, di assicurare un unico ordinamento del

personale in tutto il territorio nazionale e di definire le tabelle

di equiparazione per il personale proveniente dagli enti e dalle

amministrazioni le cui funzioni venivano trasferite alle nuove

strutture. In attuazione di tale delega venne emanato il d.P.R. 20

dicembre 1979, n. 761 sullo stato giuridico del personale delle

unità sanitarie locali, il quale previde (art. 1) l'inquadramento di

detto personale in ruoli nominativi regionali, distinti in ruolo

sanitario, ruolo professionale, ruolo tecnico e ruolo amministrativo.

Nel ruolo sanitario, a norma dell'art. 2, venivano iscritti, in

distinte tabelle, per i rispettivi profili, i medici, i farmacisti, i

veterinari, i biologi, i chimici, i fisici, gli psicologi nonché gli

operatori in possesso dello specifico titolo di abilitazione

professionale per l'esercizio di funzioni didattico organizzative,

infermieristiche, tecnico-sanitarie, di vigilanza ed ispezione e di

riabilitazione. Per il personale laureato del ruolo sanitario era

inoltre prevista la classificazione in tre posizioni funzionali (art.

1, ultimo comma), di cui l'allegato 1 al decreto specificava le

qualifiche. In particolare, per quanto riguardava gli psicologi

(tabella G), la posizione funzionale iniziale era riferita alla

qualifica di psicologo collaboratore; quella intermedia alla

qualifica di psicologo coadiutore; quella apicale alla qualifica di

psicologo dirigente. L'art. 64 stabiliva, infine, che l'inquadramento

in tale classificazione del personale proveniente dagli enti e dalle

amministrazioni le cui funzioni erano state trasferite alle unità

sanitarie locali sarebbe avvenuto in base alle tabelle di

equiparazione di cui all'allegato 2 del medesimo decreto. Tali

tabelle, per ciascun ruolo e per ciascun profilo, individuano le

molteplici qualifiche presenti negli ordinamenti di provenienza - e

precisamente negli ordinamenti del personale ospedaliero, del

personale degli enti locali, del personale regionale, del personale

parastatale e del personale statale - e, ordinandole secondo un

criterio di reciproca equivalenza, le assegnano conseguentemente ad

una delle posizioni funzionali previste dall'allegato 1. Secondo il

citato art. 64, infine, per il personale che rivestiva qualifiche non

espressamente indicate nelle tabelle, l'inquadramento doveva avvenire

con riferimento a quanto previsto per le qualifiche "equipollenti".

In particolare, la tabella del ruolo sanitario, riguardante i

biologi, chimici, fisici e psicologi (tutti muniti di laurea),

inquadrava nella posizione funzionale intermedia, tra l'altro, il

personale parastatale che, nell'ente di provenienza, era inquadrato

nel ruolo tecnico, con almeno dieci anni di anzianità di servizio e

con funzioni di direzione, da almeno un anno, di strutture

organizzative non complesse ovvero che, nell'ordinamento delle

carriere preesistente all'entrata in vigore della legge n. 70 del

1975, rivestiva una qualifica corrispondente a direttore centrale o

superiore. Il restante personale del ruolo tecnico appartenente alle

categorie dei biologi, chimici, fisici e psicologi veniva invece

inquadrato nella posizione funzionale iniziale.

2. - Nel caso all'esame del giudice a quo, il ricorrente proveniva

dall'E.N.P.I. - Ente Nazionale per la Prevenzione degli Infortuni, ed

ivi aveva conseguito la qualifica di "collaboratore tecnico

coordinatore", ruolo tecnico, espressamente e per la prima volta

prevista come qualifica distinta dalla "declaratoria delle mansioni"

riportata nell'allegato 1 del d.P.R. 16 ottobre 1979, n. 509, recante

approvazione della disciplina del rapporto di lavoro del personale

degli enti pubblici non economici. Egli doveva essere quindi

inquadrato nella posizione iniziale di psicologo collaboratore - pur

avendo un'anzianità di servizio di oltre vent'anni - in quanto non

esercitava funzioni di direzione di una unità organizzativa.

3. - Il giudice remittente rileva che, per gli psicologi

provenienti dagli enti locali, era sufficiente, ai fini

dell'inquadramento nella posizione intermedia di psicologo

coadiutore, che essi fossero inquadrati nell'ottavo o anche nel

settimo livello - e quindi anche in posizioni di prima nomina - senza

che per essi fosse richiesta alcuna anzianità minima di servizio,

né l'esercizio delle funzioni di direzione.

Da questa differenza di trattamento, collegata esclusivamente alla

diversità del settore di provenienza e quindi non giustificata,

deriva, secondo il giudice a quo, la violazione degli artt. 3 e 97

Cost.

4. - Nel sistema delineato dall'art. 64 del d.P.R. n. 761 del

1979, il personale proveniente dagli enti e dalle amministrazioni le

cui funzioni sono state trasferite alle UU.SS.LL. deve essere

inquadrato nei ruoli regionali con esclusivo riferimento alle

qualifiche formali rivestite, alla data del 20 dicembre 1979,

nell'ente o amministrazione di provenienza, senza alcun rilievo per

le funzioni di fatto esplicate, anche a seguito di incarico formale,

o per il livello retributivo riconosciuto.

Ai fini dell'esame della questione di costituzionalità sollevata

dal Tribunale amministrativo regionale della Lombardia in riferimento

al principio di uguaglianza di cui all'art. 3 Cost., occorre, quindi,

effettuare una comparazione tra la declaratoria della qualifica di

collaboratore tecnico coordinatore attribuita allo psicologo operante

nel parastato - quale è riportata nell'allegato 1 del citato d.P.R.

n. 509 del 1979 - e la declaratoria del settimo livello di cui

all'allegato A del d.P.R. 1° giugno 1979, n. 191 (Disciplina del

rapporto di lavoro del personale degli enti locali), al fine di

accertare se i contenuti professionali o altri elementi oggettivi

enunciati da tali declaratorie giustifichino o meno che per gli

psicologi del parastato aventi la qualifica di collaboratore tecnico

coordinatore siano richiesti, per l'accesso alla posizione funzionale

intermedia di psicologo coadiutore, requisiti ulteriori e tanto più

severi (anzianità di servizio ultradecennale e, congiuntamente,

funzioni di direzione di una unità organizzativa) rispetto a quelli

previsti per gli psicologi degli enti locali, i quali, anche se

appena assunti e privi di funzioni direttive, vengono comunque

inquadrati nella posizione funzionale intermedia, non essendo stato

per essi previsto in alcuna ipotesi l'inquadramento in quella

iniziale. È chiaro, infatti, che la sola diversità dei settori di

provenienza non sarebbe idonea, di per sé stessa, a fornire una

giustificazione razionale a tale diversità di trattamento.

È peraltro da precisare che, dovendo la questione essere

esaminata nei limiti della sua rilevanza nel giudizio a quo, ciò che

qui occorre valutare è se sia ragionevolmente giustificata, per gli

psicologi laureati provenienti dal parastato ed inquadrati nel ruolo

tecnico come collaboratori tecnici coordinatori, la prescrizione del

requisito rappresentato dall'esercizio per oltre un anno della

direzione di una unità organizzativa, in aggiunta ad una anzianità

di servizio ultradecennale. Di quest'ultimo requisito, infatti, il

ricorrente era in possesso, sicché non assume alcun rilievo, nel

giudizio a quo, la legittimità o meno della previsione di esso.

Così delimitata la questione si palesa fondata.

Dalla declaratoria del settimo livello retributivo funzionale

previsto nell'allegato A del citato d.P.R. n. 191 del 1979 risulta

che in esso sono inserite, negli enti locali, non solo posizioni di

lavoro che implicano funzioni di organizzazione e direzione di unità

operative, ma anche posizioni di lavoro prive di tale contenuto e che

implicano "l'esercizio di compiti e prestazioni che richiedono

particolare preparazione tecnico-scientifica derivante da specifico

titolo professionale". Tra le esemplificazioni del livello compaiono

anche gli psicologi non ospedalieri.

La qualifica di collaboratore tecnico coordinatore del ruolo

tecnico, è stata introdotta con il citato d.P.R. n. 509 del 1979,

che ad essa significativamente assegna un parametro retributivo

notevolmente differenziato rispetto a quello del collaboratore

tecnico (parametro 312,5 in luogo di 262,5). A norma dell'art. 13,

ultimo comma, la qualifica in esame è attribuibile ad una quota

ristretta del personale e ad essa si accede secondo graduatorie elaborate sulla base dell'anzianità di servizio, dell'anzianità di

funzione e dell'effettivo esercizio di compiti di coordinamento (v.

allegato 5 al d.P.R. n. 509 del 1979).

Secondo la declaratoria contenuta nell'allegato 1, il

collaboratore tecnico coordinatore svolge funzioni tecniche di

collaborazione direttiva implicanti alta specializzazione ed elevata

preparazione professionale, caratterizzate da ampia autonomia e

iniziativa e diretta assunzione di responsabilità. Egli coadiuva il

dirigente esplicando attività di propulsione, coordinamento e

controllo e lo sostituisce in caso di assenza o impedimento,

assicurando la continuità dell'azione dell'unità organica. Tra le

indicazioni esemplificative di profili professionali propri di tale

qualifica, la norma contempla la figura del docente di psicologia o

di altre discipline universitarie.

Può infine rilevarsi che, sia il settimo livello degli enti

locali, sia la qualifica di collaboratore tecnico coordinatore del

parastato, rappresentano inquadramenti di grado superiore nell'ambito

delle qualifiche per l'accesso alle quali è richiesta la laurea.

La considerazione complessiva degli elementi normativi sopra

riportati induce a ritenere che le due qualifiche poste a confronto

presentano connotati di professionalità sostanzialmente omogenei ed

equivalenti, sicché appare privo di ragionevole giustificazione che

per gli psicologi del parastato aventi la qualifica di collaboratore

tecnico coordinatore l'accesso alla posizione funzionale intermedia,

agli effetti dell'inquadramento nei ruoli nominativi regionali, sia

limitato a coloro che erano preposti alla direzione di una struttura

organizzativa, mentre tale requisito non è prescritto per gli

psicologi di settimo livello provenienti dagli enti locali.

Tale difetto di una giustificazione razionalmente accettabile pone

la tabella impugnata in contrasto con il principio di uguaglianza

previsto dall'art. 3 della Costituzione.

Questa Corte, giudicando su questioni sollevate sulla medesima

tabella ora impugnata (anche se su altro titolo) ha infatti ravvisato

la lesione del principio di uguaglianza allorché si dovesse

escludere l'esistenza di elementi idonei a giustificare - sulla base

della descrizione normativa delle qualifiche attribuite - una

diversità di funzioni negli enti di provenienza: apparendo così la

differenza di trattamento fondata solo sulla diversità dell'ente di

provenienza (sentenze nn. 827 del 1988 e 123 del 1991).

Ma l'art. 3 della Costituzione è stato giustamente invocato,

nella ordinanza di remissione, anche sotto il profilo della

irrazionalità della disposizione impugnata. Va rilevato a questo

proposito che per il già citato allegato 1 del d.P.R. 16 ottobre

1979, n. 509 la qualifica di collaboratore tecnico coordinatore

attribuisce allo psicologo dipendente di enti parastatali anche il

compito di coadiuvare il dirigente esplicando attività di

propulsione, coordinamento e controllo di settori di lavoro e di

sostituire il dirigente stesso in caso di assenza o impedimento

assicurando la continuità dell'azione nell'unità organica.

Questa Corte ha rilevato (sentenza n. 123 del 1991) che il

dipendente che coadiuva e sostituisce il dirigente svolge

sostanzialmente il ruolo di "coadiutore". E d'altra parte la

sostituzione del direttore è considerata dal d.P.R. 7 settembre

1984, n. 821 (che definisce le attribuzioni del personale non medico

addetto ai presidi, servizi ed uffici delle unità sanitarie locali)

come una caratteristica del profilo professionale dello psicologo

coadiutore (art. 17). È incongruo perciò che la classificazione di

chi nell'ente di provenienza era chiamato a svolgere funzioni di

coadiutore possa essere effettuata ad un livello inferiore a quello

di psicologo coadiutore, posizione che invece è stata attribuita a

chi, in un diverso ente di provenienza, tale funzione non era

chiamato a svolgere.

Deve pertanto dichiararsi la illegittimità costituzionale della

tabella in esame, nella parte in cui per l'inquadramento nella

posizione di psicologo coadiutore degli psicologi provenienti da enti

pubblici non economici con qualifica di collaboratore tecnico

coordinatore richiede l'esercizio da oltre un anno, alla data di

entrata in vigore del d.P.R. n. 761 del 1979, di funzioni di

direzione di strutture organizzative non complesse. Resta pertanto

assorbito il profilo concernente il parametro di cui all'art. 97

Cost.