Sentenza n. 333/1998

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio promosso con ricorso della Regione Emilia-Romagna,

notificato il 4 marzo 1997, depositato in Cancelleria il 13

successivo per conflitto di attribuzione sorto a seguito del decreto

del Direttore generale dell'Ufficio centrale per i beni culturali

ambientali e paesaggistici del Ministero per i beni culturali e

ambientali, emesso il 18 dicembre 1996 recante "Decentramento dei

poteri di tutela ambientale e paesaggistica" ed iscritto al n. 10 del

registro conflitti 1997.

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 2 giugno 1998 il giudice relatore

Riccardo Chieppa;

Uditi gli avvocati Giandomenico Falcon e Fabio Dani per la Regione

Emilia-Romagna e l'Avvocato dello Stato Pier Giorgio Ferri per il

Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato in data 4 marzo 1997 e depositato in

data 13 marzo 1997, la Regione Emilia-Romagna ha sollevato conflitto

di attribuzione nei confronti dello Stato in ordine al decreto del

Direttore generale dell'Ufficio centrale per i beni ambientali e

paesaggistici del Ministero per i beni culturali e ambientali 18

dicembre 1996, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 4 gennaio 1997, n.

3, recante "Decentramento dei poteri di tutela ambientale e

paesaggistica" con il quale è stato delegato ai soprintendenti

territorialmente competenti, sia pure limitatamente agli interventi

interessanti il territorio di un unico comune, l'esercizio dei poteri

di autorizzazione in via surrogatoria e di annullamento delle

autorizzazioni rilasciate dalle Regioni, nell'ambito del rapporto di

delega dallo Stato, ai sensi dell'art. 7 della legge 29 giugno 1939,

n. 1497.

Preliminarmente, la ricorrente afferma la propria legittimazione a

sollevare il conflitto - a prescindere dal carattere, traslativo o

libero, della delega concessa alle Regioni nella materia di cui si

tratta - fondata sull'interesse ad esercitare le funzioni delegate

nel rispetto del quadro previsto dalla Costituzione per il rapporto

di delega, interesse il cui fondamento costituzionale non potrebbe

essere negato.

Nel merito, si lamenta nel ricorso che la delega ai soprintendenti

territorialmente competenti dell'esercizio dei poteri ministeriali di

autorizzazione in via surrogatoria e di annullamento delle

autorizzazioni rilasciate dalle Regioni assoggetterebbe l'azione di

queste ultime al controllo di organi di livello territoriale

addirittura inferiore a quello regionale, stravolgendo il principio

costituzionale, desumibile dalla Costituzione (artt. 118 e 121), alla

stregua del quale i poteri statali in ordine alle attività delegate

sarebbero necessariamente di competenza del Governo centrale, e non

potrebbero essere tramutati in funzioni di organi periferici locali.

Tale "statuto costituzionale" del rapporto di delega emergerebbe,

in particolare, dall'art. 121, ultimo comma, della Costituzione,

secondo il quale il Presidente della Giunta regionale dirige le

funzioni amministrative delegate dallo Stato alla Regione,

conformandosi alle istruzioni del "Governo centrale", trovando, poi,

conferma nella legislazione attuativa del dettato costituzionale.

Così, già l'art. 2 della legge n. 382 del 1975 prevedeva che, in

caso di persistente inattività delle Regioni nell'esercizio di

funzioni delegate, qualora si trattasse di atti da assumersi entro

termini necessari, il Consiglio dei Ministri, su proposta del

Ministro competente, disponesse il compimento degli atti relativi in

sostituzione della Regione. Parimenti, la legge n. 400 del 1988 (art.

2, comma 3, lettera e)), da una parte ribadisce la competenza

governativa per le direttive da impartire tramite il Commissario del

Governo per l'esercizio delle funzioni amministrative delegate alle

Regioni; dall'altra, dispone che lo stesso Commissario segnala al

Governo la mancata adozione, da parte delle Regioni, degli atti

delegati, e provvede al compimento dei relativi atti sostitutivi in

esecuzione delle deliberazioni del Consiglio dei Ministri.

In ossequio al predetto principio costituzionale, l'art. 82, nono

comma, del d.P.R. n. 616 del 1977 dispone che le Regioni diano

comunicazione delle autorizzazioni rilasciate al Ministro per i beni

culturali e ambientali, e che il Ministro possa annullare con

provvedimento motivato tali autorizzazioni, o provvedere in via

sostitutiva in caso di inerzia delle Regioni. In tal caso, le regole

sui rapporti generali inerenti alle deleghe sono adattate alla

situazione specifica, prevedendosi la competenza non del Governo

nella sua collegialità, ma del Ministro competente, ma resta salvo

il principio sopra enunciato, secondo il quale le relazioni tra Stato

delegante e Regioni delegate sono rapporti tra queste e il centro

governativo. Fra l'altro, nel caso in esame, la violazione di tale

principio non avverrebbe neppure ad opera del Ministro, ma

addirittura del direttore generale dell'Ufficio centrale per i beni

ambientali e paesaggistici, privo di un potere costituzionalmente

riconosciuto.

Inoltre, la delega ai soprintendenti dell'esercizio dei poteri in

questione violerebbe il principio di buon andamento

dell'amministrazione, di cui all'art. 97 della Costituzione, in

quanto il passaggio dei poteri statali dall'organo centrale a quello

periferico comporterebbe il venire meno di quella funzione di

coordinamento e di unificazione dei comportamenti degli enti

delegati, che costituisce una delle fondamentali ragioni della

previsione del potere di cui si tratta.

Parimenti, risulterebbe violato il principio di equilibrata

concorrenza e di cooperazione delle competenze statali e di quelle

regionali in materia di tutela del paesaggio, sancito dalla Corte

costituzionale con la sentenza n. 302 del 1988, in quanto

l'attribuzione di un potere di sindacato nei confronti delle Regioni

ad un organo di livello territoriale inferiore comporterebbe un

effetto di delegittimazione delle stesse, contraddicendo

irrazionalmente la stessa delega di funzioni.

Infine, la ricorrente denuncia la violazione del principio di leale

collaborazione tra Stato e Regioni, essendo stato il decreto in

questione emanato in assenza di una previa valutazione delle

posizioni delle Regioni, titolari delle potestà delegate in materia.

2. - Nel giudizio si è costituito il Presidente del Consiglio dei

Ministri con il patrocinio dell'Avvocatura generale dello Stato, che

ha preliminarmente eccepito la inammissibilità del conflitto, alla

stregua del rilievo che il provvedimento impugnato attiene ad una

materia, in ordine alla quale la Regione è titolare di competenze

soltanto delegate, con permanenza in capo allo Stato di poteri di

intervento diretto a tutela del paesaggio.

Inoltre, rileva l'Avvocatura, il decreto di cui si tratta ha

finalità e contenuti meramente organizzatori dell'esercizio di

competenze statali, non presentando, quindi, alcuna diretta incidenza

nella sfera della Regione. Né varrebbe il rilievo della ricorrente

secondo il quale, ai sensi dell'art. 121, ultimo comma, della

Costituzione, sarebbe solo il Governo centrale a poter impartire

istruzioni al Presidente della Regione per l'esercizio delle funzioni

delegate. Secondo l'Avvocatura, infatti, il decreto impugnato non

riguarderebbe funzioni riconducibili al predetto disposto

costituzionale.

Nel merito, il conflitto sarebbe infondato, vertendosi in materia

di poteri decentrati, specificamente preordinati a realizzare la

garanzia estrema del valore estetico-culturale, sotto la

responsabilità ultima dello Stato, cui, pertanto, spetterebbe di

regolare ed organizzare l'esercizio nel rispetto delle norme che

disciplinano il funzionamento delle amministrazioni statali.

3. - Nell'imminenza della data fissata per l'udienza pubblica, la

Regione Emilia-Romagna ha depositato una memoria nella quale insiste

per l'accoglimento del ricorso, soffermandosi ancora, in particolare,

sulla tesi secondo la quale poteri di amministrazione attiva dello

Stato, che riguardino le questioni delegate alle Regioni, dovrebbero

essere esercitati a livello di governo centrale. Né, in contrario,

potrebbe valere, secondo la ricorrente, il richiamo all'art. 125

della Costituzione, ai sensi del quale il controllo di legittimità

sugli atti della Regione è esercitato dallo Stato in forma

decentrata, versandosi, nella fattispecie, in un caso diverso da

quello della funzione di controllo, cui si riferisce la predetta

norma costituzionale. Infatti, i poteri statali in questione non

obbediscono ad uno scopo di controllo, ma piuttosto ad una finalità

di amministrazione attiva a salvaguardia dell'interesse pubblico alla

tutela del paesaggio. Considerato in diritto

1. - Il conflitto di attribuzione sollevato dalla Regione

Emilia-Romagna nei confronti dello Stato in ordine al decreto del

Direttore generale dell'Ufficio centrale per i beni ambientali e

paesaggistici del Ministero per i beni culturali ed ambientali 18

dicembre 1996, recante "Decentramento dei poteri di tutela ambientale

e paesaggistica" con il quale è stato delegato ai soprintendenti

territorialmente competenti - sia pure limitatamente agli interventi

interessanti il territorio di un unico comune - l'esercizio dei

poteri di autorizzazione in via surrogatoria e di annullamento delle

autorizzazioni rilasciate, nell'ambito del rapporto di delega dallo

Stato alle Regioni, ai sensi dell'art. 7 della legge 29 giugno 1939,

n. 1497, denuncia la violazione degli artt. 118 e 121, ultimo comma,

della Costituzione anche in relazione all'art. 2 della legge n. 382

del 1975, all'art. 2, comma 3, lettera e), della legge n. 400 del

1988, e all'art. 82 del d.P.R. n. 616 del 1977, come modificato

dall'art. 1 del d.l. 27 giugno 1985, n. 312, convertito, con

modificazioni, nella legge 8 agosto 1985, n. 431; nonché dell'art.

97 della Costituzione e del principio di leale collaborazione tra

Stato e Regioni.

2. - Preliminarmente deve essere esattamente inquadrato il

provvedimento impugnato nel sistema di organizzazione e di

ripartizione delle competenze nell'ambito dei principi relativi alle

amministrazioni pubbliche, quale introdotto dal decreto legislativo 3

febbraio 1993, n. 29 (Razionalizzazione dell'organizzazione delle

amministrazioni pubbliche e revisione della disciplina in materia di

pubblico impiego, a norma dell'art. 2 della legge 23 ottobre 1992, n.

421), che ha separato "i compiti di direzione politica e quelli di

direzione amministrativa", con "l'affidamento ai dirigenti -

nell'ambito delle scelte di programma degli obiettivi e delle

direttive fissate dal titolare dell'organo - di autonomi poteri di

direzione, di vigilanza e di controllo" (art. 2 della legge-delega n.

421 del 1992), di modo che "gli organi di governo" restano

affidatari, tra l'altro, delle funzioni di definire gli obiettivi e i

programmi da attuare e di verificare la rispondenza dei risultati

della gestione amministrativa (art. 3, comma 1, del d.lgs. n. 29 del

1993): la espressione "organi di governo" deve essere intesa non in

senso proprio giuridico-costituzionale, come limitata a Consiglio dei

ministri e ministri, ma come riferimento agli organi di direzione e

di guida (politico-amministrativa) in quanto riguardanti tutte le

amministrazioni dello Stato compresi gli istituti e scuole, le

aziende ed amministrazioni statali ad ordinamento autonomo, le

Regioni, le Province, i comuni e tutti gli altri enti pubblici ed

istituzioni indicati nell'art. 1 del d.lgs. n. 29 del 1993.

Di contro ai dirigenti spetta la gestione finanziaria, tecnica e

amministrativa, compresa l'adozione degli atti che impegnano

l'amministrazione verso l'esterno (art. 3, comma 2, del d.lgs.

citato). Con la conseguenza che - come del resto conferma la prassi -

"gli atti di gestione di competenza dell'organo di Governo prima

dell'entrata in vigore della riforma spettano ora ai dirigenti

preposti alle strutture di più elevato livello", di modo che sulla

base dell'indicato criterio si ritengono, ad esempio, demandati al

dirigente generale i provvedimenti di vincolo previsti dalla legge 1

giugno 1939, n. 1089, nonché quelli di annullamento ai sensi della

legge 8 agosto 1985, n. 431, e al Direttore generale gli atti di

annullamento e quelli surrogatori ai sensi della legge 8 agosto 1985,

n. 431 (d.m. dei beni culturali ed ambientali 24 maggio 1994, in

Gazzetta Ufficiale 3 giugno 1994, n. 128). I profili della

organizzazione e della conseguente ripartizione delle competenze

interne nell'ambito di ciascuna amministrazione sono affidati, come

esercizio di potere di organizzazione, alle stesse amministrazioni

pubbliche che "assumono ogni determinazione per l'organizzazione

degli uffici al fine di assicurare la economicità, speditezza e

rispondenza al pubblico interesse dell'azione amministrativa" (art.

4, comma 1, del d.lgs. n. 29 del 1993).

Tale sistema è stato sviluppato dai sopravvenuti interventi

legislativi di cui alla legge 15 marzo 1997, n. 59 - art. 11, comma 4

- e al d.lgs. 31 marzo 1998, n. 80, che ha ulteriormente chiarito e

precisato in particolare le fonti del potere di organizzazione delle

amministrazioni pubbliche, che "definiscono secondo principi generali

fissati da disposizione di legge e, sulla base dei medesimi, mediante

atti-organizzativi secondo i rispettivi ordinamenti, le linee

fondamentali dell'organizzazione degli uffici". Resta confermata la

spettanza ai dirigenti dell'adozione degli "atti e provvedimenti

amministrativi, compresi gli atti che impegnano l'amministrazione

verso l'esterno" con conseguente assunzione di responsabilità.

Infine, vengono chiariti espressamente sia il potere di

organizzazione dei dirigenti di uffici dirigenziali generali dello

Stato (il Capo II del d.lgs. n. 29 del 1993 è ora limitato

nell'applicazione alle sole amministrazioni dello Stato, anche ad

ordinamento autonomo), sia le funzioni degli altri dirigenti, i quali

"svolgono tutti gli altri compiti ad essi delegati dai dirigenti

degli uffici dirigenziali generali" (art. 17 del d.lgs n. 29 del

1993, nel testo sostituito dall'art. 12 del d.lgs. n. 80 del 1998),

secondo i principi previgenti in materia di delega amministrativa

interna nella amministrazione dello Stato.

Detta delega è in effetti una semplice esplicitazione della norma

di carattere generale già introdotta dall'art. 14 del d.P.R. 30

giugno 1972, n. 748, che prevedeva tra l'altro espressamente la

facoltà di delega di attribuzioni da organi centrali ad organi

periferici.

3. - Così inquadrato l'atto denunciato con il conflitto di

attribuzione, deve escludersi la idoneità dello stesso a ledere la

sfera di competenza costituzionalmente assegnata alla Regione (ed è

questo, nella specie, il profilo che in ipotesi potrebbe legittimare

la proposizione di un conflitto di attribuzione da parte della

Regione stessa).

Il provvedimento impugnato riguarda esclusivamente - per i profili

che qui interessano - una scelta organizzativa statale nell'esercizio

di una parte di funzioni rimaste allo Stato all'atto del conferimento

della delega da Stato a Regioni, ed in particolare la individuazione

della competenza, tra gli organi statali, per l'autorizzazione in via

surrogatoria e l'annullamento delle autorizzazioni rilasciate

nell'ambito del rapporto di delega Stato-Regioni, ai sensi dell'art.

7 della legge 29 giugno 1939, n. 1497, limitatamente agli interventi

interessanti il territorio di un unico comune.

La Regione contesta non già la titolarità da parte dello Stato

del suddetto potere di autorizzazione in via surrogatoria o di

annullamento, ma che questo venga esercitato, anziché da un organo

statuale di governo centrale, da un organo periferico o addirittura

di livello territoriale inferiore alle Regioni.

In sostanza, la controversia tra Regione e Stato riguarda

esclusivamente un elemento organizzatorio di un potere pacificamente

spettante allo Stato, nell'ambito della sfera di funzioni ad esso

riservate all'atto della disciplina del conferimento della delega

alle Regioni.

Poiché le anzidette funzioni statali riguardano l'esercizio di

attività tecnico-amministrativa - al di fuori di compiti e

responsabilità di direzione politica - in materia non riservata ad

organi costituzionalmente rilevanti in funzione di garanzia dei

rapporti tra Stato e Regioni (sentenza n. 270 del 1998) deve essere

esclusa l'ammissibilità del conflitto da parte della Regione in

relazione ad atto statale che abbia individuato l'organo

dell'amministrazione statale affidatario dell'esercizio delle

funzioni stesse, secondo una scelta non contrastante con i criteri,

fissati dalla legge, di economicità, speditezza e rispondenza al

pubblico interesse.

Non è possibile, infatti, ravvisare nell'anzidetto atto

organizzatorio del potere statale né invasione, né menomazione

della sfera regionale, difettando quell'interesse a ricorrere

qualificato dalla finalità di ripristinare l'integrità delle

competenze regionali (argomentando anche da sentenze n. 244 del 1997,

n. 25 del 1996, n. 29 del 1995, ancorché relative a questioni di

legittimità proposte in via principale), che è comune sia ai

giudizi di legittimità costituzionale proposti in via principale

dalle Regioni (art. 2 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n.

1), sia ai conflitti di attribuzione tra Regioni e Stato (art. 39

della legge 11 marzo 1953, n. 87).

Con ciò non si nega, in radice ed in via generale, che la Regione

possa avvalersi del conflitto di attribuzione in materia oggetto di

delega anche al di fuori delle ipotesi di delega propriamente

traslativa, quando si possa ravvisare una sorta di statuto della

delega costituzionalmente rilevante ai fini della sfera garantita

alla Regione, ma si esclude che, in relazione alla particolare

conformazione della delega cui si riferisce il presente conflitto,

sia configurabile una riserva di poteri statali in capo al Ministro,

quale organo responsabile politico a garanzia dei rapporti tra Stato

e Regione, dipendendo invece la titolarità dell'esercizio delle

funzioni tecnico-amministrative da una scelta organizzativa dello

Stato, modificata con un intervento del legislatore statale, che ha

innovato trasferendo in via generale la gestione amministrativa

dall'area ministeriale a quella dirigenziale.