Sentenza n. 335/1995

ha pronunciato la seguente SENTENZA Nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 10 della

legge della Regione siciliana 25 ottobre 1975, n. 70 (Modifiche ed

integrazioni alla legge regionale 30 luglio 1973, n. 28, recante

provvidenze per la vitivinicoltura), promosso con ordinanza emessa il

26 ottobre 1994 dalla Corte dei conti, Sezione di controllo per la

Regione siciliana, negli atti relativi al decreto n. 3146 del 20

dicembre 1993 dell'Assessore regionale all'agricoltura e foreste,

iscritta al n. 72 del registro ordinanze 1995 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 7, prima serie speciale,

dell'anno 1995;

Visto l'atto di costituzione della Regione siciliana;

Udito nell'udienza pubblica del 27 giugno 1995 il Giudice relatore

Enzo Cheli;

Uditi gli avvocati Francesco Castaldi e Giovanni Lo Bue per la

Regione siciliana;

Ritenuto in fatto

1. - La Corte dei conti, Sezione di controllo per la Regione

siciliana, con ordinanza emessa il 26 ottobre 1994, in sede di

controllo sulla gestione in relazione al decreto n. 3146 del 20

dicembre 1993 dell'Assessore regionale all'agricoltura e foreste, ha

sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 10 della

legge regionale siciliana 25 ottobre 1975, n. 70 (Modifiche ed

integrazioni alla legge regionale 30 luglio 1973, n. 28, recante

provvidenze per la vitivinicoltura), in riferimento all'art. 23 dello

Statuto regionale ed all'art. 4, secondo comma, del decreto

legislativo 6 maggio 1948, n. 654 (Norme per l'esercizio nella

Regione siciliana delle funzioni spettanti al Consiglio di Stato).

L'ordinanza di rimessione espone che con foglio di osservazioni n.

188 del 22 marzo 1994 l'Ufficio di controllo della Corte dei conti,

avendo rilevato, tra l'altro, la mancata acquisizione del parere del

Consiglio di giustizia amministrativa, restituiva all'Assessorato

regionale all'agricoltura e foreste il decreto n. 3146 del 1993 con

il quale era stata approvata una convenzione con l'Istituto

sperimentale zootecnico per la Sicilia ai fini della realizzazione di

un centro genetico per la valorizzazione e la conservazione di razze

bovine autoctone.

Nelle successive controdeduzioni, l'Amministrazione regionale

replicava che in base all'art. 10 della legge regionale n. 70 del

1975 alle convenzioni - quale quella in oggetto - previste dall'art.

16 della legge regionale 3 giugno 1975, n. 24, doveva applicarsi il

disposto dell'art. 2, secondo comma, della legge regionale 31 marzo

1972, n. 19, modificato dall'art. 2 della legge regionale 26 maggio

1973, n. 21, che esclude l'obbligo di richiedere il parere del

Consiglio di giustizia amministrativa sui progetti di contratto

d'appalto di opere pubbliche di importo inferiore ad un miliardo di

lire, cifra poi elevata a sei miliardi dall'art. 14 della legge

regionale 29 aprile 1985, n. 21.

Poiché la spesa prevista per la convenzione in argomento

ammontava a lire 2.979.000.000, l'Amministrazione riteneva, quindi,

di non dover acquisire il parere del Consiglio di giustizia

amministrativa.

Non considerando risolto il contrasto con l'Amministrazione

regionale, il consigliere delegato al controllo degli atti

dell'Assessorato agricoltura e foreste investiva della questione la

Sezione di controllo.

Nell'adunanza del 26 ottobre 1994 la Sezione di controllo, pur

constatando il superamento del termine posto dall'art. 3, secondo

comma, della legge 14 gennaio 1994, n. 20, per l'esercizio del

controllo preventivo di legittimità, riteneva tuttavia, ai sensi del

quarto comma dello stesso art. 3, di esaminare gli atti in questione

in virtù del generale potere di controllo successivo sulla gestione

e della facoltà di pronunciarsi, in questa sede, anche sulla

legittimità dei singoli atti. A tal fine, la Sezione richiamava il

potere di integrare, ai sensi del dodicesimo comma dello stesso

articolo, il programma di controllo sulla gestione definito

annualmente, integrazione prevista in relazione a situazioni e

provvedimenti che richiedano - come ritenuto nella fattispecie -

tempestivi accertamenti e verifiche.

Nel corso del procedimento di controllo sulla gestione così

instaurato, la Sezione di controllo sollevava, quindi, la questione

di legittimità costituzionale di cui è causa.

2. - La Sezione remittente ritiene la questione non manifestamente

infondata in quanto, a suo giudizio, il progetto di convenzione

avrebbe dovuto essere sottoposto al parere del Consiglio di giustizia

amministrativa ai sensi dell'art. 6 del regio decreto 18 novembre

1923, n. 2440, che prevede detto parere per tutti i contratti di

importo superiore ai 18 milioni. La Regione ha, invece, ritenuto di

applicare l'art. 10 della legge regionale 25 ottobre 1975, n. 70,

che, eliminando l'obbligo della richiesta di parere del Consiglio di

giustizia amministrativa per le convenzioni comportanti una spesa

inferiore a 6 miliardi, violerebbe il principio di cui all'art. 23

dello Statuto regionale ed all'art. 4, secondo comma, del decreto

legislativo n. 654 del 1948, secondo cui il legislatore regionale non

potrebbe escludere dalla richiesta di parere del Consiglio di

giustizia amministrativa i provvedimenti per i quali analoga

richiesta risulta prevista, con riferimento al Consiglio di Stato, da

leggi statali.

A sostegno di tali argomentazioni, la Sezione di controllo

richiama la sentenza di questa Corte n. 991 del 1988, che ha

dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 13 della legge

regionale n. 1 del 1980 nella parte in cui prevedeva che le

convenzioni stipulate dall'Assessore regionale per la cooperazione

dovessero essere assistite da un parere preventivo della competente

commissione dell'Assemblea regionale siciliana, prescindendo dal

parere del Consiglio di giustizia amministrativa.

La sollevata questione di legittimità costituzionale è ritenuta

dalla stessa Sezione rilevante, in quanto il suo accoglimento

verrebbe a viziare il procedimento di formazione dell'atto regionale

sottoposto a controllo, comportando la sua dichiarazione di non

conformità a legge.

In punto di ammissibilità la Corte remittente richiama, infine,

la sentenza di questa Corte n. 226 del 1976, che ha riconosciuto alla

Sezione di controllo della Corte dei conti, in sede di controllo

preventivo di legittimità, la legittimazione a proporre in via

incidentale questioni di costituzionalità.

3. - Si è costituita nel giudizio la Regione siciliana, per

chiedere che la questione sia dichiarata inammissibile o, comunque,

infondata.

Secondo la resistente la questione sollevata sarebbe

pregiudizialmente inammissibile per difetto di legittimazione della

Sezione di controllo della Corte dei conti a proporre questioni di

legittimità costituzionale in sede di controllo successivo sulla

gestione, ai sensi dell'art. 3, quarto comma, della legge 14 gennaio

1994, n. 20.

Nel controllo sulla gestione, infatti, non sarebbero riscontrabili

i requisiti necessari per l'individuazione di un "giudice" e di un

"giudizio" ai fini della promozione di un incidente di legittimità

costituzionale, requisiti posti in luce nella sentenza n. 226 del

1976, proprio in relazione alla riconosciuta legittimazione della

Corte dei conti a sollevare questioni di costituzionalità in sede di

controllo preventivo di legittimità.

A questo riguardo la Regione richiama ampiamente anche la sentenza

n. 29 del 1995 per sottolineare la differenza sostanziale tra i

controlli di legittimità e contabilità ed il controllo sulla

gestione nel quale la Corte dei conti accerta la rispondenza dei

risultati dell'attività amministrativa agli obiettivi stabiliti

dalla legge, valutando comparativamente costi, modi e tempi dello

svolgimento di tale azione e confrontando ex-post la situazione

effettivamente realizzata con la situazione ipotizzata dal

legislatore come obiettivo da realizzare.

La resistente ricorda, in particolare, l'affermazione contenuta

nella citata sentenza secondo cui l'art. 3, quarto comma, della legge

n. 20 del 1994, laddove ammette che la Corte dei conti possa

incidentalmente esprimersi sulla legittimità di singoli atti, non ha

inteso confondere due forme di controllo che restano diverse o

stabilire surrettiziamente un potere generale di vigilanza e di

controllo diretto a sovrapporsi a quelli disciplinati da altre norme

di legge.

A giudizio della Regione, la questione sarebbe altresì

inammissibile per irrilevanza, in quanto l'impugnato art. 10,

correttamente interpretato, operando un rinvio recettizio (e non

formale) alla legge regionale n. 21 del 1973, limiterebbe l'esonero

dall'obbligo del parere del Consiglio di giustizia amministrativa

alle sole convenzioni relative a programmi di ricerca di importo

inferiore ad un miliardo di lire, non applicandosi a tali fattispecie

l'elevazione del limite a sei miliardi disposta per i controlli di

appalto di opere pubbliche da una norma successiva, non recepita dal

rinvio. La convenzione in esame avrebbe dovuto, pertanto, essere

rinviata dalla Corte dei conti, in sede di controllo preventivo di

legittimità, per l'acquisizione del parere del Consiglio di

giustizia amministrativa, proprio in attuazione dell'art. 10 della

legge regionale n. 70 del 1975.

La questione sarebbe, comunque, infondata nel merito in quanto la

norma impugnata non interferirebbe con la disciplina delle

attribuzioni del Consiglio di giustizia amministrativa, limitandosi

ad introdurre una deroga all'acquisizione del parere dell'organo

consultivo per le convenzioni di minore importo, in armonia con il

principio di snellimento e di accelerazione delle procedure

amministrative affermato in più occasioni nella legislazione

nazionale. Considerato in diritto

1. - La Corte dei conti, Sezione di controllo per la Regione

siciliana, dubita della legittimità costituzionale dell'art. 10

della legge della Regione siciliana 25 ottobre 1975, n. 70 (Modifiche

ed integrazioni alla legge regionale 30 luglio 1973, n. 28, recante

provvidenze per la vitivinicoltura), che ha sottratto al parere del

Consiglio di giustizia amministrativa le convenzioni stipulate

dall'Assessore regionale all'agricoltura e foreste con vari istituti

di diritto pubblico (e, in particolare, con l'Istituto sperimentale

zootecnico per la Sicilia), ove tali convenzioni presentino un

importo inferiore ad un miliardo di lire (art. 2 della legge

regionale 26 maggio 1973, n. 21), importo successivamente elevato

(dall'art. 14 della legge regionale 29 aprile 1985, n. 21) a sei

miliardi.

Ad avviso dell'organo remittente la disposizione impugnata

verrebbe a contrastare con l'art. 23 dello Statuto della Regione

siciliana nonché con l'art. 4, secondo comma, delle norme di

attuazione per l'esercizio nella Regione siciliana delle funzioni

spettanti al Consiglio di Stato (decreto legislativo 6 maggio 1948,

n. 654), dove si stabilisce che "gli atti per i quali le leggi

vigenti richiedono il parere del Consiglio di Stato, qualora siano

emanati dall'Amministrazione regionale, sono sottoposti al parere del

Consiglio di giustizia amministrativa".

2. - Risulta pregiudiziale l'esame dell'eccezione di

inammissibilità prospettata dalla Regione siciliana, in relazione

all'asserito difetto di legittimazione dell'autorità remittente.

Tale eccezione viene fondata sul fatto che la Corte dei conti,

Sezione di controllo per la Regione siciliana, ha sollevato la

questione di cui è causa non in sede di controllo preventivo di

legittimità sul decreto dell'Assessore regionale all'agricoltura e

foreste n. 3146 del 1993, bensì in sede di controllo successivo

sulla gestione, esercitato ai sensi dell'art. 3, quarto comma, della

legge 14 gennaio 1994, n. 20.

L'eccezione merita di essere accolta.

3. - In proposito va innanzitutto ricordato che questa Corte, con

la sentenza n. 226 del 1976, ha riconosciuto alla Sezione di

controllo della Corte dei conti, nell'esercizio del controllo

preventivo di legittimità sugli atti del Governo, la legittimazione

a sollevare questioni di costituzionalità ai sensi dell'art. 1 della

legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, e dell'art. 23 della

legge 11 marzo 1953, n. 87, dovendosi riferire al controllo in

questione la natura di un "giudizio".

Tale riconoscimento, nella richiamata sentenza, veniva fondato sul

fatto che "anche se il procedimento svolgentesi davanti alla Sezione

di controllo non è un giudizio in senso tecnico - processuale, è

certo tuttavia che, ai limitati fini dell'art. 1 della legge

costituzionale n. 1 del 1948 e dell'art. 23 della legge n. 87 del

1953, la funzione in quella sede svolta dalla Corte dei conti è,

sotto molteplici aspetti, analoga alla funzione giurisdizionale,

piuttosto che assimilabile a quella amministrativa, risolvendosi nel

valutare la conformità degli atti che ne formano oggetto alle norme

del diritto oggettivo, ad esclusione di qualsiasi apprezzamento che

non sia di ordine strettamente giuridico". E questo tanto più ove si

consideri che nel procedimento relativo al controllo preventivo di

legittimità ricorrono "elementi, formali e sostanziali,

riconducibili alla figura del contraddittorio" (deferimento delle

pronunce alla Sezione di controllo da parte del consigliere delegato;

comunicazione tempestiva del deferimento alle amministrazioni

interessate, che possono presentare deduzioni e farsi rappresentare;

motivazione della decisione etc.) e, pertanto, assimilabili ai

caratteri propri del procedimento giurisdizionale.

4. - I profili così evidenziati con riferimento al controllo

preventivo di legittimità - e suscettibili di ricondurre lo stesso

ai termini di un "giudizio" - non si riscontrano nel controllo

successivo sulla gestione del bilancio e del patrimonio delle

amministrazioni pubbliche di cui all'art. 3, quarto comma, della

legge 14 gennaio 1994, n. 20.

Tale tipo di controllo ha formato di recente oggetto di esame da

parte di questa Corte con la sentenza n. 29 del 1995, che ha messo in

luce le radicali diversità che vengono a contrapporre il controllo

in questione a quello preventivo di legittimità, oggi disciplinato

dall'art. 3, commi 1 e 2, della legge n. 20 del 1994. In questa

sentenza è stato sottolineato come il controllo successivo sulla

gestione "debba essere eseguito, non già in rapporto a parametri di

stretta legalità, ma in riferimento ai risultati effettivamente

raggiunti collegati agli obbiettivi programmati nelle leggi e nel

bilancio, tenuto conto delle procedure e dei mezzi utilizzati per il

loro raggiungimento", dovendosi il fine ultimo di tale controllo

identificare in quello "di favorire una maggiore funzionalità nella

pubblica amministrazione attraverso la valutazione complessiva della

economicità/efficienza dell'azione amministrativa e dell'efficacia

dei servizi erogati" (par. 9.1).

Da qui la diversità del controllo successivo sulla gestione dai

controlli di legittimità e contabili, diversità che "non sta

soltanto nel fatto, pur rilevante . . secondo il quale, mentre i

controlli da ultimo menzionati concernono singoli atti, quello sulla

gestione riguarda invece l'attività considerata nell'insieme dei

suoi effetti operativi e sociali, ma risiede soprattutto nella

struttura stessa della funzione di controllo". Con il controllo sulla

gestione la Corte dei conti è tenuta, infatti, ad accertare, secondo

l'espressa previsione dell'art. 3, quarto comma, della legge n. 20

del 1994, "la rispondenza dei risultati dell'attività amministrativa

agli obbiettivi stabiliti dalla legge, valutando comparativamente

costi, modi e tempi dello svolgimento dell'azione amministrativa" e

ad operare ex post il confronto "tra la situazione effettivamente

realizzata con l'attività amministrativa e la situazione ipotizzata

dal legislatore come obbiettivo da realizzare, in modo da verificare,

ai fini della valutazione del conseguimento dei risultati, se le

procedure ed i mezzi utilizzati, esaminati in comparazione con quelli

apprestati in situazioni omogenee, siano stati frutto di scelte

ottimali dal punto di vista dei costi economici, della speditezza

dell'esecuzione e dell'efficienza organizzativa, nonché

dell'efficacia dal punto di vista dei risultati". E se è vero - come

precisa la stessa sentenza - che l'art. 3, quarto comma, consente

alla Corte dei conti, in sede di controllo sulla gestione, di

verificare "la legittimità e la regolarità delle gestioni" e di

pronunciarsi incidentalmente "sulla legittimità dei singoli atti

delle amministrazioni dello Stato", è anche vero che la norma in

questione non ha inteso "minimamente confondere due forme di

controllo radicalmente diverse o stabilire surrettiziamente un potere

generale di vigilanza o di controllo diretto a sovrapporsi a quelli

disciplinati da altre norme di legge", ma soltanto affermare che "la

rilevazione di eventuali illegittimità, di scorrettezze contabili o

di cattivo funzionamento dei controlli interni può essere assunta a

elemento o a indizio per la distinta valutazione complessiva connessa

all'esercizio del controllo di gestione" (par. 11.1).

Dal complesso di tali rilievi emerge, dunque, evidente la

conclusione che il controllo successivo sulla gestione, così come

risulta oggi positivamente configurato, non è tale da poter assumere

le connotazioni di un controllo assimilabile alla funzione

giurisdizionale, cioè preordinato alla tutela del diritto oggettivo

con "esclusione di qualsiasi apprezzamento che non sia di ordine

strettamente giuridico': e questo quand'anche il controllo stesso

venga, incidentalmente od occasionalmente, a comportare un giudizio

sulla legittimità di singoli atti. Il fatto è che il controllo

sulla gestione - per i suoi scopi, per i suoi effetti e per le sue

modalità di esercizio - viene a configurarsi essenzialmente come un

controllo di carattere empirico ispirato, più che a precisi

parametri normativi, a canoni di comune esperienza che trovano la

loro razionalizzazione nelle conoscenze tecnico-scientifiche proprie

delle varie discipline utilizzabili ai fini della valutazione dei

risultati dell'azione amministrativa (v. ancora sentenza n. 29 del

1995, par. 11.2).

La natura di tale controllo si presenta, pertanto, estranea ai

caratteri di un "giudizio" nel cui ambito risulti possibile sollevare

- alla luce delle precisazioni offerte dalla giurisprudenza di questa

Corte - questioni di costituzionalità.

Va, di conseguenza, esclusa la legittimazione della Corte dei

conti, Sezione di controllo per la Regione siciliana, a sollevare la

questione di cui è causa.