Sentenza n. 337/1989

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso della Regione Sardegna notificato

l'11 novembre 1988, depositato in Cancelleria il 16 successivo ed

iscritto al n. 26 del registro ricorsi 1988, per conflitto di

attribuzione sorto a seguito della deliberazione del Comitato

Interministeriale per la Programmazione Economica (C.I.P.E.) 5 agosto

1988, n. 87, concernente l'approvazione del "Programma annuale 1988

di interventi urgenti per la salvaguardia ambientale", nella parte

concernente l'istituzione del Parco marino del Golfo di Orosei (punto

5, nonché sez. III dell'appendice "A" del programma).

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 24 gennaio 1989 il Giudice

relatore Antonio Baldassarre;

Udito l'Avvocato Sergio Panunzio per la Regione.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato l'11 novembre 1988 e depositato il 16

dello stesso mese, la Regione Sardegna ha sollevato conflitto di

attribuzione nei confronti dello Stato in relazione alla

deliberazione del C.I.P.E. 5 agosto 1988, n. 87, concernente

l'approvazione del "Programma annuale 1988 di interventi urgenti per

la salvaguardia ambientale". In particolare, secondo la ricorrente,

sarebbero lesivi delle "funzioni amministrative concernenti gli

interventi per la protezione della natura, le riserve ed i parchi

naturali", trasferite alla Regione dall'art. 58 del d.P.R. 19 giugno

1978, n. 348 (che ha parzialmente riprodotto l'art. 83 del d.P.R. 24

luglio 1977, n. 616, estendendolo alla Sardegna), in attuazione degli

artt. 3 e 6 dello Statuto (legge cost. 26 febbraio 1948, n. 3), le

seguenti disposizioni: a) il punto 5.2 della suindicata

deliberazione, che ha attribuito al Ministro dell'ambiente il potere

di provvedere, fra l'altro, all'istituzione del Parco di Orosei,

d'intesa con la Regione Sardegna; b) la Sezione III dell'Appendice

"A" della deliberazione impugnata, che, nel disciplinare la procedura

per l'intesa con le regioni, ha previsto l'istituzione, da parte del

Ministro dell'ambiente, di apposite commissioni paritetiche, nonché

la possibilità, per lo stesso Ministro, di provvedere all'adozione

degli atti necessari all'istituzione dei parchi anche in assenza di

proposte da parte delle Commissioni paritetiche e, quindi, anche in

mancanza del consenso delle regioni interessate.

Mirando a prevenire una possibile eccezione di inammissibilità -

basata sul fatto che l'istituzione del Parco marino del Golfo di

Orosei era già stata prevista, ferma l'intesa con la Regione e nel

rispetto delle procedure indicate all'art. 5 della legge 8 luglio

1986, n. 349 (Istituzione del Ministero dell'ambiente), dall'art. 18,

primo comma, lett. c, della legge 11 marzo 1988, n. 67 -, la

ricorrente precisa che risale soltanto alla delibera impugnata

l'attribuzione al Ministro dell'ambiente del potere di provvedere

all'istituzione di quel parco e di disciplinare le relative procedure

d'intesa.

A sostegno delle proprie richieste, la Regione Sardegna sottolinea

che la ripartizione delle competenze fra Stato e regioni in ordine

all'istituzione dei parchi naturali è fissata dall'art. 58 del

d.P.R. n. 348 del 1979, il quale, nel riprodurre il trasferimento di

competenze già operato a favore delle regioni a statuto ordinario

dall'art. 83 del d.P.R. n. 616 del 1977, di quest'ultimo ha

significativamente riprodotto soltanto il primo comma, attributivo

alle regioni delle funzioni amministrative concernenti la protezione

della natura e le riserve o i parchi naturali, mentre ha omesso di

riprodurre i commi successivi, che limitano quelle funzioni in

relazione ai parchi già esistenti e all'individuazione dei territori

sui quali istituire i parchi e le riserve di carattere

interregionale. Secondo la ricorrente, questa ripartizione di

competenze non è stata alterata dalla legge istitutiva del Ministero

dell'ambiente (come ha riconosciuto la stessa Corte con la sent. n.

830 del 1988), per il fatto che quest'ultima si limita a trasferire a

tale ministero le competenze già spettanti al Ministro

dell'agricoltura in ordine all'individuazione delle zone di

importanza naturalistica nazionale e internazionale e alla promozione

della costituzione di parchi e di riserve naturali (art. 5, secondo

comma), oltreché a confermare la competenza del Governo di

individuare, su proposta del Ministro dell'ambiente, i territori sui

quali istituire parchi o riserve naturali di carattere interregionale

(art. 5, primo comma). Pertanto, poiché né l'art. 18 della legge n.

67 del 1988, né l'art. 5 della legge n. 349 del 1986 attribuiscono

al Ministro dell'ambiente il potere di istituire parchi naturali o

quello di individuare le aree sulle quali istituire parchi

interregionali (potere spettante, invece, al Governo), si dovrebbe

dedurre la palese illegittimità del punto 5.2 della delibera

C.I.P.E., oggetto di impugnazione, che attribuisce al Ministro

dell'ambiente l'istituzione del Parco marino del Golfo di Orosei.

Del resto, a conferma di tale conclusione, la Regione sottolinea

che, come questa Corte ha affermato con la sentenza prima citata, il

potere di istituire parchi non può ritenersi coincidente con quello

di individuare le zone da adibire a parco, né con quello di

predisporre le necessarie misure di salvaguardia e neppure con quello

di promuoverne la costituzione. Ma anche se così non fosse, continua

la ricorrente, non si potrebbe fare a meno di ricordare che l'art. 5

della legge istitutiva del Ministero dell'ambiente, il quale è

espressamente posto dalla delibera impugnata a proprio fondamento, si

riferisce, per quanto qui interessa, all'individuazione delle zone di

importanza naturalistica nazionale (comma secondo), zone che non

potrebbero non coincidere con i territori sui quali, ai sensi del

primo comma dello stesso articolo, debbono istituirsi riserve o

parchi interregionali. Se così è, secondo la ricorrente, l'art. 5

pone norme che non avrebbero effetto nei confronti della Sardegna,

per il fatto che, essendo questa un'isola, non si potrebbero

istituire nel suo territorio riserve o parchi di carattere

interregionale. E, in ogni caso, lo stesso art. 5, quando si

riferisce a parchi d'importanza nazionale o a parchi di carattere

interregionale, non intenderebbe dire, secondo la ricorrente, che gli

uni o gli altri debbano esser considerati parchi statali, poiché la

qualificazione e il conseguente regime giuridico dell'area protetta

sarebbero conseguenti all'individuazione dell'ente cui è attribuito

il relativo potere di istituzione, ente che, per le cose già dette,

non potrebbe essere lo Stato.

2. - Per l'eventualità in cui l'istituzione da parte dello Stato

del Parco marino del Golfo di Orosei non venga ritenuta lesiva delle

competenze regionali, la ricorrente prospetta, in via subordinata, un

ulteriore motivo di illegittimità della delibera impugnata,

consistente nella violazione dell'art. 18, primo comma, lett. c,

della legge n. 67 del 1988, il quale prevede l'istituzione del Parco

marino del Golfo di Orosei "d'intesa con la regione Sardegna". Tale

violazione si realizzerebbe in conseguenza del fatto che la Sezione

III dell'Appendice "A" della delibera C.I.P.E. oggetto di

impugnazione, anziché un'intesa vera e propria, prevede un potere di

proposta di un'apposita commissione paritetica, costituita con

decreto del Ministro dell'Ambiente e composta da rappresentanti dello

Stato e della regione Sardegna, nonché, facoltativamente, da

rappresentanti degli enti locali e da esperti delle associazioni di

protezione ambientale riconosciute. In altre parole, secondo la

ricorrente, un atto, come l'intesa, che è una forma di coordinamento

paritario fra enti, che si realizza mediante un accordo fra i

medesimi e che deve necessariamente precedere la decisione cui si

riferisce, non potrebbe essere surrogata dalla forma di coordinamento

prevista dall'atto impugnato, che suppone tra gli enti interessati un

rapporto mediato, come la partecipazione ad un'istanza collegiale

esterna all'organizzazione statale e a quella regionale, nella quale

la regione, in palese contraddizione con il carattere paritetico

della commissione, è messa sullo stesso piano di altri soggetti

(enti locali, associazioni ambientalistiche), che non vantano le

specifiche attribuzioni costituzionalmente riconosciute in materia

alla regione stessa.

Inoltre, poiché la delibera impugnata prevede che, in assenza di

proposte unitarie della Commissione paritetica, il Ministro possa

procedere da solo alla realizzazione delle varie fasi necessarie

all'istituzione del parco e poiché in linea di fatto, a causa della

complessa composizione della Commissione stessa, appare estremamente

problematico il raggiungimento in quella sede di un accordo unitario,

si istituirebbe una procedura di coordinamento che, ad avviso della

ricorrente, permetterebbe al Ministro di decidere senza tenere in

alcun conto le regioni e gli interessi regionali. Per tal via,

conclude la ricorrente, il coordinamento instaurato rischierebbe

seriamente di stemperarsi in una semplice consultazione della

regione, vale a dire in una forma di coordinamento che la stessa

Corte ha definito come la più tenue (sent. n. 517 del 1988) e che,

perciò, non potrebbe costituire un legittimo surrogato della

richiesta intesa.

3. - Da ultimo, la ricorrente contesta che la deliberazione

impugnata rientri fra gli atti attribuiti al C.I.P.E., non potendo

rintracciarsi il fondamento della competenza con essa esercitata in

nessuna delle leggi citate nel preambolo della delibera stessa, né,

a quanto pare, in altre leggi.

4. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato il

proprio atto di costituzione il 6 dicembre 1988 e, pertanto, fuori

termine.

5. - In prossimità dell'udienza, la regione Sardegna ha

presentato una memoria, con la quale, oltre a ribadire argomenti

svolti nel precedente scritto difensivo e ad allegare ulteriori

pronunzie della Corte costituzionale che dimostrerebbero la bontà

delle proprie tesi, sottolinea che il potere dello Stato di istituire

riserve o parchi non potrebbe farsi rientrare nella funzione di

indirizzo e di coordinamento a salvaguardia della unitarietà di

struttura e di funzionamento dei parchi d'interesse nazionale e delle

riserve statali e, comunque, non dovrebbe esser riconosciuto in

materie, come quella della protezione della natura, nelle quali la

Sardegna possiede competenze di tipo esclusivo (tanto più di fronte

al chiaro disposto dell'art. 66 del d.P.R. n. 616 del 1977, che

ricomprende l'istituzione di parchi o di riserve naturali nella

materia della protezione della natura, trasferita alle regioni).

È ben vero, continua la ricorrente, che di recente questa Corte

ha ammesso che, quando ricorra un interesse nazionale, è possibile

riconoscere un potere statale di istituzione del parco o della

riserva naturale. Ma la stessa Corte ha precisato che, nel verificare

la sussistenza dell'interesse nazionale, occorre accertare che

quest'ultimo sia definito da uno specifico atto legislativo (v. ord.

n. 12 del 1988) e che abbia fondamento nella disciplina

costituzionale dei rapporti tra Stato e regioni, non essendo

sufficiente un'autogiustificazione (v. sent. n. 217 del 1988). Ad

avviso della ricorrente, l'uno e l'altro requisito sarebbero carenti

nel caso di specie. Innanzitutto, perché la valutazione

dell'interesse nazionale, anziché esser compiuta con una legge, è

operata da un atto ministeriale, quale la delibera C.I.P.E. oggetto

di impugnazione. In secondo luogo, perché l'istituzione del Parco

marino del Golfo di Orosei, riguardando una zona infraregionale, non

potrebbe esser considerata di rilievo nazionale (v. sentt. nn. 830 e

956 del 1988), né potrebbe rispondere alle esigenze di

infrazionabilità e di "imperatività" dell'interesse tutelato, né,

conseguentemente, a quelle di proporzionalità dell'intervento

previsto rispetto all'interesse reale da soddisfare (v. sent. n. 177

del 1988).

Da ultimo, la ricorrente nega che il potere contestato possa

legittimamente rientrare fra le misure urgenti di salvaguardia delle

zone da adibire ad aree protette, mancando nel caso di specie tutti i

requisiti richiesti da codesta Corte (v. sent. n. 617 del 1987), e

cioè che la specifica autorizzazione legislativa sia adottata in

caso di inerzia regionale, "quando non si possa altrimenti

provvedere", e "indichi il presupposto, la materia, le finalità

dell'intervento e l'autorità legittimata". Considerato in diritto

1. - La Regione Sardegna ha sollevato conflitto di attribuzione

nei confronti dello Stato in relazione alla deliberazione del

Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica (C.I.P.E.)

5 agosto 1988, n. 87, concernente l'approvazione del "Programma

annuale 1988 di interventi urgenti per la salvaguardia ambientale",

in quanto, attribuendo, al punto 5.2, al Ministro dell'ambiente il

potere di provvedere, d'intesa con la Regione Sardegna,

all'istituzione del Parco marino del Golfo di Orosei, lederebbe le

competenze costituzionalmente riconosciute alla ricorrente in ordine

all'istituzione di parchi infraregionali, quali risultano dagli artt.

3 e 6 dello Statuto sardo (legge cost. 26 febbraio 1948, n. 3), come

attuati dall'art. 58 del d.P.R. 19 giugno 1978, n. 348 (Norme di

attuazione dello Statuto speciale per la Sardegna in riferimento alla

legge 22 luglio 1975, n. 382, e al d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616),

che ha trasferito alla regione "le funzioni amministrative

concernenti gli interventi per la protezione della natura, le riserve

e i parchi naturali".

In via subordinata, ove non le fosse riconosciuto il potere di

istituire il Parco marino del Golfo di Orosei, da essa rivendicato,

la Regione Sardegna prospetta la lesione delle proprie competenze in

materia di protezione della natura e di parchi o di riserve naturali

per effetto della Sezione III dell'Appendice "A" della predetta

delibera C.I.P.E., la quale, nel disciplinare le procedure

dell'intesa richiesta dall'art. 18, lett. c, della legge 11 marzo

1988, n. 67 (Legge finanziaria per il 1988), ha previsto un'apposita

Commissione paritetica con potere di proposta, nella quale possono

essere inseriti anche rappresentanti degli enti locali e delle

associazioni ambientalistiche riconosciute, nonché la possibilità,

per il Ministro dell'ambiente, di provvedere, in mancanza di proposte

unitarie della suindicata Commissione, nel termine di novanta giorni,

all'adozione degli atti necessari all'istituzione del parco.

2. - Occorre verificare preliminarmente se il ricorso presentato

dalla Regione Sardegna possa essere ritenuto ammissibile nella parte

in cui rivendica alla competenza regionale il potere di istituire il

Parco marino del Golfo di Orosei.

A sostegno dell'ammissibilità del ricorso, la ricorrente afferma

che la deliberazione del C.I.P.E. del 5 agosto 1988, n. 87, non

potrebbe essere considerata meramente attuativa dell'art. 18, lett.

c, della legge 11 marzo 1988, n. 67, dal momento che la concreta

attribuzione al Ministro dell'ambiente del potere contestato

risalirebbe soltanto alla suindicata deliberazione, non potendo

essere rinvenuta né nell'art. 18, lett. c, né nell'art. 5 della

legge 8 luglio 1986, n. 349, alle cui procedure il predetto art. 18

fa rinvio per l'istituzione dei parchi naturali da esso previsti.

L'interpretazione addotta dalla Regione Sardegna non può essere

accolta, poiché, ove siano correttamente analizzate nel loro

significato letterale e sistematico, le disposizioni citate portano

alla conclusione opposta, vale a dire a rinvenire nell'art. 18, lett.

c, della legge n. 67 del 1988 l'attribuzione allo Stato del potere di

istituire il Parco marino del Golfo di Orosei.

2.1. - Va osservato, innanzitutto, che, contrariamente a quanto

suppone la ricorrente, il rinvio alle "procedure di cui all'art. 5

della legge 8 luglio 1986, n. 349", operato dall'art. 18, lett. c,

della legge n. 67 del 1988, non può riferirsi all'istituzione del

Parco marino del Golfo di Orosei. Sicché cade la possibilità

prospettata dalla Regione Sardegna, per la quale il ricordato art.

18, lett. c, in conseguenza di quel rinvio, non intenderebbe

attribuire allo Stato il potere di istituire parchi naturali, né

riferirsi ad aree infraregionali, come quella interessante il Golfo

di Orosei.

Pur se l'affrettata e poco felice formulazione dell'art. 18, lett.

c, lascia qualche margine d'incertezza, l'interpretazione accolta è

indubbiamente la più vicina alla lettera della disposizione

esaminata, la quale prevede "l'istituzione, con le procedure di cui

all'art. 5 della legge 8 luglio 1986, n. 349, dei parchi nazionali

del Pollino, delle Dolomiti bellunesi, dei Monti Sibillini e,

d'intesa con la Regione Sardegna, del Parco marino del Golfo di

Orosei". Il testo dell'art. 18, infatti, lascia intendere che il

rinvio alle procedure previste dall'art. 5 della legge istitutiva del

Ministero dell'ambiente valga soltanto per i parchi nazionali

elencati per primi, e non per il Parco marino del Golfo di Orosei,

per il quale l'unica condizione posta dalla disposizione considerata

è quella dell'intesa con la Regione Sardegna.

Questa interpretazione riceve una decisiva conferma da

considerazioni di ordine sistematico. Le procedure previste dall'art.

5 della legge n. 349 del 1986 riguardano, infatti, parchi e riserve

naturali attinenti alla tutela dell'ambiente terrestre, di cui

regolano fasi propedeutiche all'istituzione, come l'individuazione

dei territori da adibire a riserve o a parchi di carattere

interregionale e la promozione della costituzione degli stessi, sulla

base della ripartizione di competenze stabilita per le regioni a

statuto ordinario (che sono le regioni interessate a quei parchi) dal

d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 (art. 83). Tali procedure, tuttavia,

non possono avere applicazione ai parchi marini, come quello del

Golfo di Orosei, poiché per questi la legge 31 dicembre 1982, n. 979

(Disposizioni per la difesa del mare), prevede una disciplina

diversa, una disciplina che, in modo del tutto simile a quella

adottata nel caso in contestazione, si articola, al livello

amministrativo, in un programma di interventi a tutela dell'ambiente

marino approvato dal C.I.P.E. (art. 1) e in un procedimento di

istituzione del parco, concluso da un decreto del Ministro

dell'ambiente da adottare in conformità con il predetto piano e con

gli indirizzi della politica nazionale di protezione dell'ambiente

(art. 26).

2.2. - Eliminato il dubbio interpretativo conseguente all'indebito

collegamento con le procedure previste dall'art. 5 della legge n. 349

del 1986, diventa chiaro che il riconoscimento del potere contestato

come competenza statale risale all'art. 18, lett. c, della legge n.

67 del 1988, il quale dispone il finanziamento, a favore del Ministro

dell'ambiente, di un programma annuale di interventi urgenti, che

comprende, fra l'altro, "l'istituzione (...), d'intesa con la regione

Sardegna, del parco marino del Golfo di Orosei". Da tale inequivoca e

incontestabile manifestazione di volontà del legislatore nazionale

derivano l'attribuzione allo Stato del potere contestato e, quindi,

l'effetto ipoteticamente invasivo delle competenze che la Regione

Sardegna possiede in materia di protezione della natura, di riserve e

di parchi naturali.

Contro tale conclusione non possono valere gli argomenti addotti

dalla Regione Sardegna, in base ai quali l'effetto presuntivamente

invasivo discenderebbe dalla concreta ripartizione di competenze

stabilita dalla deliberazione del C.I.P.E. n. 87 del 1988. Anche se

è indubbiamente vero che è quest'ultima delibera ad articolare le

varie fasi procedurali relative all'istituzione del parco e a

distribuire fra diversi organi statali le distinte competenze

attinenti a quel medesimo procedimento ed anche se è egualmente vero

che di fronte a tale complessa disciplina stabilita con l'atto

impugnato sta l'asciutta disposizione di legge precedentemente

ricordata, ciò che è determinante ai fini della decisione

sull'ammissibilità del conflitto è verificare quale sia l'atto

attraverso cui è stato inequivocabilmente e concretamente

manifestata la volontà dello Stato di esercitare lo specifico potere

la cui titolarità è rivendicata dalla Regione Sardegna. E poiché

non si può dubitare che la chiara volontà di riconoscere allo Stato

il potere di istituire il Parco marino del Golfo di Orosei è

originariamente espressa dall'art. 18, lett. c, della legge n. 67 del

1988, tanto basta per dichiarare l'inammissibilità del conflitto

promosso dalla Regione Sardegna nella parte in cui contesta,

attraverso l'impugnazione della deliberazione del C.I.P.E. n. 87 del

1988, il potere dello Stato di istituire il suddetto parco.

3. - È invece fondato l'ulteriore profilo, prospettato in via

subordinata dalla Regione Sardegna, in base al quale le competenze in

materia di protezione della natura, di riserve e di parchi naturali,

che l'art. 58 del d.P.R. 19 giugno 1978, n. 348, in attuazione degli

artt. 3 e 6 dello Statuto sardo, assicura alla ricorrente, risultano

lese dalla Sezione III dell'Appendice "A" della ricordata delibera

C.I.P.E., la quale, in contrasto con quanto stabilito dal già citato

art. 18, lett. c, della legge n. 67 del 1988, prevede come eventuale

l'intesa con la Regione Sardegna in relazione all'istituzione del

Parco marino del Golfo di Orosei (punto 6).

3.1. - Nel dare attuazione alla decisione del legislatore

nazionale (art. 18, lett. c, della legge n. 67 del 1988) di

istituire, d'intesa con la Regione Sardegna, il Parco marino del

Golfo di Orosei, la delibera C.I.P.E. 5 agosto 1988, n. 87, ha

adottato, nell'ambito di un programma annuale di interventi urgenti

per la salvaguardia ambientale valido per il 1988, un'articolata

procedura di attuazione, che ha il suo perno centrale nei poteri

decisionali del Ministro dell'ambiente. Tuttavia, in considerazione

della complessità degli interessi pubblici coinvolti e della

molteplicità delle competenze richieste, la stessa delibera ha

disposto che il Ministro dell'ambiente, nell'esercizio dei vari

poteri previsti, fosse assistito, per ciascuna area da adibire a

parco, da apposite Commissioni paritetiche, formate da rappresentanti

ministeriali e regionali, alle quali sono attribuiti poteri referenti

e di proposta.

In particolare, si tratta di commissioni nominate dal Ministro

dell'ambiente, i cui membri sono designati, per metà, dallo stesso

Ministero dell'ambiente, dal Ministero dell'agricoltura e foreste e

dal Ministero della marina mercantile e, per l'altra metà, dalle

regioni interessate. Tra i componenti di tali commissioni possono

essere nominati anche rappresentanti degli enti locali interessati ed

esperti delle associazioni ambientaliste riconosciute ai sensi

dell'art. 13 della legge n. 349 del 1986, i quali, per rispetto della

pariteticità del collegio cui sono chiamati a partecipare, non

possono non entrare nelle quote ministeriali o in quelle regionali.

I poteri di proposta di tali commissioni si estendono sugli stessi

oggetti attribuiti alla competenza decisionale del Ministro

dell'ambiente. Essi, pertanto, riguardano innanzitutto la

predisposizione delle misure di primo intervento, volte a definire in

via provvisoria l'area da proteggere, i valori naturalistici e

ambientali che vi insistono, gli obiettivi da perseguire e

l'individuazione delle misure di salvaguardia da adottare in attesa

dell'approvazione del piano del parco (v. punto 3, Sez. III, App.

"A", della citata delibera C.I.P.E.). Si tratta, più precisamente,

di poteri che attengono a fasi propedeutiche a quella

dell'istituzione vera e propria e che sono caratterizzate da

un'esigenza intrinseca di urgenza, nei confronti delle quali, quando

il parco è d'interesse nazionale, sussiste indubbiamente, come

questa Corte ha già avuto modo di precisare (v. sentt. nn. 123 del

1980, 617 del 1987, 1029 e 1031 del 1988), una competenza esclusiva

del Governo, esercitata attualmente dal Ministro dell'ambiente, che

non tollera, per sua natura, limitazioni in nome di interessi di

altri enti pubblici o procedure che ne possano paralizzare o

rallentare irragionevolmente il compimento. Sotto tale profilo, è

del tutto giustificata la disposizione, contenuta nel punto 4 della

Sezione III dell'Appendice "A" della delibera impugnata (ma v. anche

il punto 5, ultimo comma), secondo la quale, in assenza di proposte

unitarie della Commissione paritetica nei termini previsti, il

Ministro dell'ambiente procede per suo conto all'adozione delle

misure di primo intervento precedentemente elencate.

3.2. - Oltreché in relazione alle competenze ora ricordate, la

Commissione paritetica prevista dalla delibera impugnata assiste il

Ministro dell'ambiente, con la formulazione di proposte, anche in

ordine ai principali aspetti attinenti all'istituzione del parco. Il

punto 5 della sezione della delibera appena citata dispone, infatti,

che la predetta Commissione predisponga una relazione e formuli

proposte concernenti lo schema di provvedimento per la costituzione

dell'ente di gestione del parco, i criteri (indagini, studi,

attività) per la redazione del piano di promozione e di sviluppo

socio-economico dell'area protetta e delle zone finitime, la stima

del fabbisogno finanziario per l'istituzione del parco (compresa

l'acquisizione di aree), per la realizzazione delle infrastrutture

necessarie e per la gestione ordinaria del parco stesso. Insieme alla

determinazione dei precisi confini dell'area protetta, le attività

ora menzionate costituiscono il nucleo essenziale dei poteri relativi

all'istituzione del parco, che, quando si tratti di un'area

d'interesse nazionale o internazionale, è attribuito allo Stato e

per esso, nell'ipotesi di parchi marini, al Ministro dell'ambiente

(ai sensi e nei termini dell'art. 26 della legge n. 979 del 1982), in

quanto diretta espressione della definizione dell'interesse nazionale

che giustifica la particolare disciplina di quell'area (v. sent. n.

1031 del 1988).

Se, come questa Corte ha già avuto modo di precisare (v. spec.

sentt. nn. 223 del 1984, 1029 e 1031 del 1988), il trasferimento alle

regioni delle funzioni in materia di protezione della natura, di

riserve e di parchi naturali non ha comportato l'eliminazione in capo

allo Stato del potere di istituzione di un parco d'interesse

nazionale, tuttavia è ormai giurisprudenza consolidata che

l'interferenza e l'intreccio di tali poteri statali con numerose

materie assegnate alle competenze regionali - le principali delle

quali (agricoltura e foreste, edilizia e urbanistica, caccia e pesca,

turismo e industria alberghiera), nel caso della Sardegna, sono

attribuite alla competenza esclusiva della regione - comportano che

l'esercizio di quei poteri statali si svolga nel rispetto di

procedure di cooperazione legalmente stabilite, che, in relazione ai

momenti di massima incidenza sulle competenze regionali, debbono

consistere in specifiche forme d'intesa (v. spec. sentt. nn. 203 del

1974, 175 del 1976, 223 del 1984, 183 e 191 del 1987, 1029 e 1031 del

1988). In conformità con tali esigenze costituzionali, l'art. 18,

lett. c, della legge n. 67 del 1988 ha correttamente stabilito che il

Ministro dell'ambiente provveda all'istituzione del Parco marino del

Golfo di Orosei "d'intesa con la regione Sardegna".

3.3. - Tuttavia, nel disciplinare le procedure d'intesa in

attuazione dell'anzidetta norma di legge, il punto 6 della Sezione

III dell'Appendice "A" contenuta nella delibera C.I.P.E. n. 87 del

1988 ha stabilito disposizioni che non possono essere considerate

rispettose delle esigenze costituzionali ora ricordate. In

particolare, tali disposizioni hanno condizionato l'esperimento delle

procedure d'intesa con la regione all'eventualità che la Commissione

paritetica indicata in precedenza non pervenga a proposte unitarie,

nei termini previsti, in relazione agli oggetti delineati nel punto 5

della stessa sezione (attività di istituzione del parco). Questa

previsione si basa, evidentemente, sul presupposto che la

formulazione di proposte unitarie da parte della Commissione

paritetica precedentemente indicata equivalga alla stipulazione

dell'intesa con la regione interessata, necessaria per procedere

all'istituzione del Parco marino del Golfo di Orosei. Ma, in realtà,

siffatta equiparazione non può in alcun modo esser giustificata.

La proposta unitaria della Commissione paritetica non può esser

ritenuta equivalente all'intesa fra lo Stato e la Regione Sardegna,

in quanto l'una e l'altra sono espressione di posizioni

qualitativamente diverse nei confronti della decisione da prendere.

Tanto in relazione all'istituzione del parco, quanto in relazione

all'adozione degli atti di primo intervento, la Commissione

paritetica prevista dalla delibera C.I.P.E. ha, secondo quanto

disposto dallo stesso atto impugnato, il potere di formulare

proposte, che, anche quando sono adottate all'unanimità, possono

essere modificate dal Ministro dell'ambiente in sede di deliberazione

della decisione finale. Ciò deriva dal fatto che il potere di

proposta è correlativo a una partecipazione al procedimento

decisionale che non implica un coordinamento paritario, ma presuppone

che il destinatario della proposta resti il dominus unico della

decisione. L'intesa, al contrario, è una tipica forma di

coordinamento paritario, in quanto comporta che i soggetti

partecipanti siano posti sullo stesso piano in relazione alla

decisione da adottare, nel senso che quest'ultima deve risultare come

il prodotto di un accordo e, quindi, di una negoziazione diretta tra

il soggetto cui la decisione è giuridicamente imputata e quello la

cui volontà deve concorrere alla decisione stessa.

Il punto 6 della delibera C.I.P.E. impugnata è, dunque,

illegittimo in quanto condiziona l'esperimento dell'intesa con la

Regione Sardegna alla mancata presentazione di una proposta unitaria

da parte della Commissione paritetica e in quanto suppone, pertanto,

un'equiparazione di tale proposta con l'intesa richiesta dall'art.

18, lett. c, della legge n. 67 del 1988. Poiché lo stesso punto 6

prevede, poi, nel caso di mancata intesa sull'istituzione del parco,

un potere sostitutivo privo di copertura legislativa, esso va

annullato anche per questa parte.