Sentenza n. 34/1959

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale del decreto del

Presidente della Repubblica 18 dicembre 1952, n. 3549, promosso con

ordinanza emessa il 27 novembre 1957 dalla Corte di appello di Roma nel

procedimento civile vertente tra Silenzi Maria Antonietta, l'Ente

Maremma e il Ministero dell'agricoltura e delle foreste, iscritta al n.

13 del Registro ordinanze del 1958 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 66 del 15 marzo 1958.

Vista la dichiarazione di intervento del Presidente del Consiglio

dei Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 4 marzo 1959 la relazione del

Giudice Antonio Manca;

uditi l'avv. Rosario Nicolò per la Silenzi, l'avv. Guido Astuti

per l'Ente Maremma e il sostituto avvocato generale dello Stato Emilio

Sivieri per il Ministero dell'agricoltura e delle foreste e per il

Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

Con decreto del Presidente della Repubblica 18 dicembre 1952, n.

3549, (pubblicato nel supplemento ordinario n. 4 della Gazzetta

Ufficiale n. 14 del 19 gennaio 1952), furono approvati i piani

particolareggiati e, in conseguenza, fu disposta l'espropriazione a

favore dell'Ente per la colonizzazione della Maremma tosco-laziale di

terreni di proprietà di Silenzi Maria Antonietta, situati nel comune

di Sutri, per una superficie complessiva di ha 306, 61, 64 con un

reddito dominicale di L. 35.946,99. Poiché davanti al Tribunale di

Roma già pendeva il giudizio promosso dalla stessa Silenzi ed altri

consorti in lite, per impugnare i piani particolareggiati predisposti

dall'Ente Maremma nei confronti di detto Ente e del Ministero

dell'agricoltura e delle foreste, l'azione fu estesa anche al decreto

anzidetto. Del quale la Silenzi chiedeva la dichiarazione di

illegittimità per eccesso di delega rispetto alla legge 21 ottobre

1950, n. 841 (così detta legge stralcio), deducendo che, ai fini

dell'applicazione della legge anzidetta, il compendio fondiario di sua

proprietà si sarebbe dovuto valutare prescindendo dai terreni, dei

quali era proprietaria in Sicilia. Pertanto la consistenza del reddito

dominicale complessivo e di quello medio per ettaro si sarebbe dovuta

determinare con riferimento esclusivo ai beni immobili di cui la stessa

Silenzi era proprietaria nel territorio dei comuni di Sutri e Nepi.

Il Tribunale, con sentenza del 14 settembre 1953, respinse tutte le

domande.

Appellò la Silenzi e la Corte d'appello di Roma, mentre con

sentenza non definitiva dichiarava proponibile la domanda nei confronti

dell'Ente Maremma e del predetto Ministero, in ordine alla questione

relativa alla legittimità costituzionale del decreto di scorporo,

pronunziava ordinanza in data 27 novembre 1957, con la quale sospendeva

il giudizio e ordinava la trasmissione degli atti a questa Corte,

ritenendo la soluzione della questione medesima rilevante per la

decisione del merito.

In sede di appello, come si desume dall'ordinanza anzidetta, la

Silenzi riproponeva la tesi già esposta davanti al Tribunale. Assumeva

che, essendosi compresi illegittimamente nell'accettamento del

compendio immobiliare, da parte dell'Ente Maremma, anche i beni situati

nel territorio della Regione siciliana, dei quali una parte era stata

pure espropriata, in base alla legge regionale di riforma agraria del

27 dicembre 1950, n. 104, relativamente agli stessi beni era stata

disposta, in applicazione della legge statale e di quella regionale,

una duplice espropriazione: una prima col decreto 13 settembre 1951

dell'autorità regionale, in forza del quale erano stati imposti anche

gravosi oneri, e una seconda, dopo che era stata già effettuata

l'espropriazione in Sicilia, per effetto dell'inclusione dei terreni

residuati nella Regione, nel calcolo del compendio terriero ai fini

dell'attuazione della legge stralcio. In riferimento a questa eccezione

la Corte d'appello ha prospettato il dubbio che il decreto di scorporo

fosse incostituzionale, in relazione all'art. 76 della Costituzione,

per eccesso dai limiti della delega concessa al Governo per

l'attuazione della legge stralcio.

Nella motivazione dell'ordinanza la Corte d'appello ricorda che,

con l'articolo unico della legge 16 agosto 1952, n. 1206 (così detta

legge Salomone), la frase "intera proprietà" contenuta nell'art. 4

della legge n. 841 del 1950 è stata interpretata nel senso di

"proprietà di tutti i beni terrieri situati in qualunque parte del

territorio della Repubblica"; legge che, con la sentenza n. 62 del

1957, questa Corte ha riconosciuto legittima. Osserva peraltro che

l'attuale controversia è diversa da quella decisa dalla Corte

costituzionale, in quanto la citata sentenza non risolse la questione,

in particolare ora sollevata dalla Silenzi, se cioè, pur ammettendosi

che per applicare la legge stralcio fosse necessario tener conto anche

dei beni situati in Sicilia, di questi beni tuttavia si doveva tener

conto ugualmente quando essi fossero assoggettati (o assoggettabili) ad

espropriazione secondo la legge regionale. Rileva inoltre l'ordinanza

che in questo giudizio "sono in discussione i rapporti tra due distinti

poteri legislativi, miranti, con disposizioni analoghe, a perseguire lo

stesso unico fine, e i rapporti di sovrapposizione e di coesistenza

delle disposizioni medesime".

L'ordinanza della Corte d'appello di Roma è stata regolarmente

pubblicata e della medesima sono state eseguite le prescritte

notificazioni e comunicazioni.

Si sono costituiti tempestivamente la Silenzi, rappresentata

dall'avv. Rosario Nicolò, l'Ente Maremma, in persona del Presidente

debitamente autorizzato, rappresentato dagli avvocati Guido Astuti e

Luigi De Villa, il Ministero dell'agricoltura e foreste, ed il

Presidente del Consiglio dei Ministri (quest'ultimo intervenuto nel

giudizio avanti a questa Corte), rappresentati dall'Avvocatura generale

dello Stato.

Anche in questa sede la difesa della Silenzi deduce

l'illegittimità costituzionale del decreto di scorporo 18 dicembre

1952, sotto il profilo dell'eccesso di delega rispetto alla legge n.

841 del 1950, negli stessi termini già prospettati avanti alla Corte

di appello. Insiste nel rilevare che per risolvere l'accennata

questione non sarebbe sufficiente richiamare la legge 16 agosto 1952,

n. 1206, (così detta legge Salomone), dato che questa, chiarendo, con

efficacia d'interpretazione autentica, la portata della disposizione

dell'articolo 4 della legge stralcio in ordine al modo di computare la

consistenza della proprietà terriera privata, lascerebbe aperto il

problema circa il modo di procedere al computo dei terreni, quando

nella Regione siciliana abbia avuto applicazione la legge di riforma.

Ed al riguardo pone in risalto l'asserito contrasto fra la legge

statale e quella regionale, in quanto dirette a colpire gli stessi

beni, con l'effetto in ispecie che la legge dello Stato verrebbe in

concreto ad interferire nella materia regolata dalla legge regionale,

nell'ambito delle attribuzioni legislative della Regione siciliana di

cui all'art. 14 dello Statuto speciale. Aggiunge inoltre che nel caso

in esame, la situazione si presenterebbe più grave, dati gli oneri di

miglioramento imposti alla Silenzi, col decreto 13 settembre 1951, n.

2, del Presidente della Regione siciliana, riguardo ai fondi residuati

dall'espropriazione.

La difesa dell'Ente Maremma, alle argomentazioni sopra accennate,

oppone che sarebbe da escludere, nella specie, un conflitto fra la

legge dello Stato e quella regionale, dato che nessuna limitazione ai

poteri del Governo di estendere la riforma fondiaria al territorio

della Sicilia, si potrebbe desumere né dalla legge di delegazione, né

dall'art. 14 dello Statuto speciale, come ha ritenuto anche l'Alta

Corte siciliana; conflitto che comunque non potrebbe in concreto

delinearsi, posto che il Governo non si è avvalso della delega per

quanto riguarda la Sicilia. Donde in particolare la conseguenza che

nessuna norma di carattere costituzionale vietava al Governo di tener

conto, per l'applicazione della legge stralcio, della proprietà

terriera dovunque situata in tutto il territorio nazionale, compresa

anche quella ubicata in Sicilia.

La difesa dell'Ente rileva d'altra parte, in linea di fatto, che,

come non sarebbe contestato, col decreto regionale 13 settembre 1951,

n. 2, alla Silenzi era stato imposto il conferimento di ha 345.00,35,

corrispondenti al reddito dominicale di L. 19.971,76; mentre per il

restante reddito di L. 21.132,88, che la detta Silenzi avrebbe dovuto

conferire in relazione alla complessiva consistenza terriera in Sicilia

di ha 1154,32,71, corrispondente al reddito dominicale di L. 67.654,

le erano stati imposti vari oneri previsti dalla legge regionale 27

dicembre 1950, n. 104; che l'Ente Maremma, in base al computo integrale

della proprietà terriera della Silenzi (comprendendo cioè anche i

beni situati in Sicilia) aveva accertato, ai fini dell'applicazione

della legge stralcio, un reddito complessivo di L. 81.459,44; che

tuttavia, tenendo conto dell'espropriazione disposta dall'autorità

regionale, aveva effettuato in concreto lo scorporo soltanto per ha

306,61,74, per un reddito dominicale di L. 35.946,99. Con la

conseguenza quindi che, sommando le due percentuali di scorporo, non si

raggiunge il reddito complessivo di L. 81.459,44, in base al quale

sarebbe stata consentita l'espropriazione ai sensi della legge

stralcio. La difesa dell'Ente conclude pertanto perché si dichiari

infondata la questione sollevata con l'ordinanza in esame.

Conclusioni identiche propone anche l'Avvocatura generale dello

Stato. La quale premette che, nell'attuale giudizio, non è proposta la

questione sulla costituzionalità dell'art. 4 della legge 21 ottobre

1950, n. 841, né dell'articolo unico della legge interpretativa 16

agosto 1952, n. 1206; costituzionalità già affermata del resto dalla

sentenza di questa Corte n. 62 del 1957.

La difesa dello Stato quindi sostiene che la questione, così come

precisata nell'ordinanza della Corte d'appello di Roma, dovrebbe essere

contenuta nell'ambito dell'interpretazione della legge 21 ottobre 1950,

n. 841, e della successiva legge 16 agosto 1952, n. 1206.

Osserva che, in base alle predette disposizioni, non sarebbe dubbio

che la frase "intera proprietà terriera" si riferisca a tutti i beni

in qualunque regione situati, anche a quelli cioè esistenti in

Sicilia. Ed esclude che si verificherebbe un'illegittima interferenza

della legislazione statale con quella della Regione, in quanto le leggi

dello Stato e quelle regionali coesisterebbero, con efficacia ciascuna

nei limiti territoriali assegnati.

Un'indebita interferenza si profilerebbe - prosegue l'Avvocatura -

qualora con il provvedimento emanato dal Capo dello Stato si volessero

espropriare fondi situati in Sicilia. Ma poiché questi ultimi beni

sono stati presi in considerazione, nella specie, unicamente ai fini

della determinazione della quota espropriabile, ogni interferenza e

sovrapposizione delle leggi statali con la legge regionale sarebbe da

escludere, e sarebbe altresì da escludere l'invasione da parte dello

Stato della sfera di competenza della Regione. Non si potrebbe d'altra

parte ritenere che l'esercizio dell'autonomia regionale nella materia

della riforma fondiaria possa limitare l'esercizio del potere dello

Stato sull'intero territorio nazionale.

Né infine, secondo l'Avvocatura, sussisterebbe quella duplicazione

di espropri lamentata dalla Silenzi, poiché, dato il meccanismo delle

leggi di riforma fondiaria, non sarebbe anomalo il caso in cui, una

volta determinato il reddito dominicale ed in base ad esso calcolata la

quota di scorporo, in concreto il procedimento espropriativo colpisse

terreni compresi in diversi comprensori di riforma fondiaria,

apportando un sacrificio unico a carico del proprietario. Situazione

analoga si verificherebbe pure allorché al proprietario appartengano

terreni situati in Sicilia, espropriati in applicazione della legge

regionale n. 104 del 1950, e terreni situati fuori del territorio

regionale, suscettibili di scorporo, ai sensi delle leggi statali. In

questo caso il proprietario sarebbe tenuto a sopportare

l'espropriazione dell'intera quota. Il che, d'altronde, non si sarebbe

verificato nella specie data la situazione di fatto prospettata

dall'Ente Maremma.

Le parti hanno depositato il 19 febbraio memorie illustrative,

insistendo nelle conclusioni già prospettate.

Nella memoria della Silenzi si precisa, in particolare, in linea di

fatto, che, secondo le risultanze dei piani particolareggiati, la quota

di scorporo sarebbe determinata computando anche i beni situati nel

territorio siciliano, di cui la stessa risultava titolare alla data del

15 novembre 1949. Ed in relazione a tale circostanza è svolta

ulteriormente la tesi della illegittimità costituzionale del decreto

del Presidente della Repubblica del 18 dicembre 1952, n. 3549.

L'Ente Maremma non contesta che, in applicazione della circolare

del Ministero dell'agricoltura del 7 novembre 1951, n. 23, i piani di

espropriazione sono stati compilati con riguardo alla consistenza

dell'intera proprietà della Silenzi alla data del 15 novembre 1949,

comprendendovi sia i fondi situati nei comuni di Sutri e Nepi, sia

quelli compresi nel territorio della Regione siciliana.

Insiste peraltro nell'escludere, nella specie, una duplicazione

degli oneri inerenti allo scorporo, dati i limiti in cui

l'espropriazione fu contenuta nella Penisola, come già accennato

nelle deduzioni.

Per quanto attiene poi alla legge stralcio e alla legge Salomone,

ricorda che l'Alta Corte siciliana, con sentenza del 23 aprile 1951,

aveva dichiarato inammissibile, per carenza di interesse, il ricorso

della Regione avverso la legge 21 ottobre 1950, n. 841, e che, con

successiva decisione del 29 aprile 1953, aveva del pari dichiarato

inammissibile il ricorso della Regione contro la legge 16 agosto 1952,

n. 1206, osservando, tra l'altro, che in base a queste leggi non si

potesse parlare di applicazione della legge stralcio in Sicilia, e

neppure di violazioni nella competenza territoriale della legislazione

regionale.

L'Avvocatura dello Stato, oltre a ribadire le argomentazioni già

esposte nelle deduzioni, precisa che, ai fini di calcolo del coacervo

dei beni di proprietà della Silenzi, si tenne conto di tutti i beni

esistenti in Sicilia, ancorché assoggettati ad espropriazione, e non

soltanto, come si legge nell'ordinanza della Corte d'appello di Roma,

dei beni "residuati da una precedente espropriazione effettuata secondo

la legge regionale". Considerato in diritto :

La questione sulla costituzionalità del decreto di scorporo,

nell'ordinanza della Corte d'appello di Roma, è prospettata nel

presupposto che il piano particolareggiato compilato dall'Ente Maremma,

ai fini della valutazione del reddito complessivo della proprietà

terriera della Silenzi, abbia tenuto conto dei beni residuati da una

precedente espropriazione, effettuata in base alla legge regionale

siciliana del 27 dicembre 1950, n. 104.

Le parti peraltro concordano sul punto che, per la determinazione

del reddito, l'Ente espropriante ha computato i beni nella loro

consistenza alla data del 15 novembre 1949, in base all'articolo 4

della legge stralcio, ed ha compreso perciò nel coacervo tutti i

terreni, anche quelli che, successivamente alla data predetta, con

decreto del 13 settembre 1951, n. 2, hanno formato oggetto del

procedimento di espropriazione da parte della Regione siciliana.

È opportuno premettere che tale spostamento circa il presupposto

di fatto, ad avviso di questa Corte, non influisce sul giudizio circa

la rilevanza della questione, demandato al giudice del merito. È da

osservare che già nella motivazione della stessa ordinanza, si fa

cenno, in relazione all'eccezione sollevata dalla Silenzi, ai beni non

soltanto assoggettati, ma anche a quelli assoggettabili

all'espropriazione, e che pertanto nella questione prospettata dalla

Corte d'appello, nei termini anzidetti, è logicamente compresa anche

l'ipotesi di fatto, realmente verificatasi secondo le concordi

ammissioni delle parti.

Tanto dall'ordinanza quanto dagli scritti difensivi delle parti

risulta chiaramente che, nell'attuale controversia, è fuori

discussione la legittimità costituzionale della legge 16 agosto 1952,

n. 1206 (così detta legge Salomone), con la quale la frase "intera

proprietà", contenuta nell'art. 4 della legge 21 ottobre 1950, n. 841

(così detta legge stralcio), è stata autenticamente interpretata nel

senso di "proprietà di tutti i beni terrieri situati in qualunque

parte del territorio della Repubblica italiana".

L'oggetto della controversia si concreta quindi nell'esaminare

quale sia la portata della ricordata legge interpretativa, pubblicata

nel 1952, quando cioè già esisteva ed era operante in Sicilia la

legge 27 dicembre 1950, n. 104, sulla riforma agraria, emanata in base

alla potestà normativa attribuita alla Regione dall'art. 14, lett. a,

dello Statuto speciale, la legittimità della quale non si discute.

La difesa della Silenzi premette che tanto la legge statale n. 841

del 1950 quanto quella regionale, testé ricordata, tendono ad attuare

riforme agrarie e fondiarie con parziale sacrificio dei patrimoni

terrieri più rilevanti. Sostiene quindi, come si è in precedenza

accennato, che dalla coesistenza o dalla reciproca autonomia delle due

leggi (quella statale e quella regionale), non può non derivare la

conseguenza che, allo stesso modo che in Sicilia non si può tener

conto, neppure ai fini del computo del reddito dei beni situati

altrove, così, per converso, nel continente non si possono prendere in

considerazione i terreni ubicati nell'isola. Ciò non soltanto allo

scopo della concreta delimitazione della quota di proprietà fondiaria

soggetta allo scorporo, ma anche per la valutazione del reddito

imponibile complessivo, a norma dell'art. 4 della legge stralcio. Donde

la conseguenza, secondo la difesa della Silenzi, - che la legge

interpretativa, emanata per eliminare i dubbi sorti nella pratica circa

la possibilità di tener conto, nella valutazione appunto del reddito,

anche dei beni situati fuori delle zone di riforma, non potrebbe essere

utilmente invocata nel caso attuale. Nel quale si tratta di decidere la

differente questione dell'applicabilità della legge stralcio rispetto

ai beni soggetti ad una diversa legge di riforma fondiaria,

legittimamente emanata ed operante in un territorio dotato di speciale

autonomia. E ciò per evitare la duplicità e l'aggravamento dei

sacrifici, che sarebbero derivati alla proprietaria, secondo quanto si

assume nella specie, dalla formazione da parte dell'Ente Maremma del

piano di espropriazione in quanto ha compreso anche i beni anzidetti.

La Corte peraltro ritiene che le argomentazioni addotte per

sostenere la violazione dell'art. 4 della legge stralcio, non possano

superare le difficoltà derivanti dal sistema accolto nell'accennata

norma, secondo l'interpretazione che ne ha data la legge del 1952.

È opportuno tenere presenti i criteri fondamentali del disegno di

legge sulla riforma fondiaria generale, presentato al Senato il 5

aprile 1950. L'art. 2 di detto disegno di legge, nel primo comma,

risulta così formulato: "La proprietà terriera privata, dovunque

situata nel territorio della Repubblica, è soggetta ad espropriazione

di una quota, determinata in base al reddito dominicale dell'intera

proprietà al 1 gennaio 1943, e allo stesso reddito medio per ettaro

risultante quale quoziente della divisione del reddito dominicale per

la sua superficie". Nell'art. 3 dello stesso disegno di legge, inoltre,

il territorio della Repubblica era diviso in tre zone, nella seconda

delle quali (zona B) veniva compreso anche il territorio della Regione

siciliana.

Ora, l'art. 4 della legge 21 ottobre 1950, n. 841 (legge stralcio),

mentre non contiene la prima parte del ricordato articolo 2, avendo

demandato al Governo di determinare, con decreti aventi valore di

legge, i terreni suscettibili di trasformazione fondiaria e agraria, ne

riproduce invece letteralmente la seconda parte, concernente il computo

del reddito. Stabilisce, infatti, che, "nei territori considerati dalla

legge, la proprietà terriera privata, nella sua consistenza al 15

novembre 1949, è soggetta ad espropriazione di una quota determinata

in base al reddito dominicale dell'intera proprietà". Che questa

frase, nell'ambito dell'art. 2 del disegno di legge generale, dovesse

intendersi con riferimento ai terreni situati in tutto il territorio

nazionale, compresa la Sicilia, non è dubitabile ed appare del resto

logico, in quanto lo stesso disegno di legge riguardava, come si è

veduto, tutto il territorio della Repubblica.

Qualche dubbio invece, in ordine alla portata della norma

anzidetta, ai fini del rilevamento complessivo del reddito, poteva

sorgere, ed è sorto nella pratica, per il fatto che la legge del

1950, n. 841, non ha applicato la riforma a tutto il territorio

nazionale.

Senonché dai lavori preparatori concernenti il progetto, che poi

divenne la legge del 16 agosto 1952, n. 1206, si desume chiaramente

che l'art. 4 della legge stralcio è stato direttamente collegato con

l'art. 2 del disegno di legge sulla riforma generale, attribuendo alla

frase "intera proprietà", contenuta nelle due ricordate disposizioni,

significato e portata identici; e che in base a tali criteri direttivi

fu approvato il testo dell'articolo unico della legge interpretativa

del 16 agosto 1952. La cui formulazione pertanto, riferendosi, come si

è accennato, senza distinzione a tutti i beni terrieri situati in

qualunque parte del territorio della Repubblica, non consente alcuna

limitazione per quanto attiene al rilevamento complessivo del reddito.

Ciò spiega e giustifica come nella specie, circa l'accennato

rilevamento, ma esclusivamente per questo, nell'applicazione della

legge stralcio si è avuto riguardo anche ai terreni, di proprietà

della Silenzi, situati nel territorio della Regione siciliana, con le

conseguenze che l'ordinanza della Corte d'appello e la difesa della

Silenzi hanno prospettato. È palese peraltro che, in base ai rilievi

sopra esposti, si tratta di conseguenze strettamente inerenti al

sistema della legge parziale di riforma del 1950, nelle sue basi

fondamentali, così come è stata interpretata autenticamente dalla

successiva legge del 1952; leggi cioè la cui legittimità e fuori

contestazione e che, del resto, è stata riconosciuta con la sentenza

di questa Corte n. 73 del 1957. Sistema quindi che, limitatamente

all'accertamento del reddito, non può essere disapplicato, nonostante

la coesistenza di un'altra legge di espropriazione agraria e

fondiaria, pure legittimamente emanata, come espressione

dell'autonomia regionale. Ne deriva che il procedimento seguito

dall'Ente Maremma, che ha rilevato il reddito complessivo della

proprietà terriera della Silenzi nel modo già in precedenza

accennato, non può considerarsi illegittimo. Non è dubbio, d'altra

parte, che la determinazione del reddito afferente all'intera

proprietà, se da un lato condiziona in concreto l'espropriazione, in

quanto costituisce la base della quota espropriabile nei comprensori

di riforma, dall'altro costituisce indubbiamente il limite massimo cui

può giungere lo scorporo, anche se effettuato con pluralità di

decreti. Limite che, se superato, importerebbe violazione dell'art. 4

della legge del 1950.

Nella specie peraltro tale limite è stato osservato. Non si

contesta infatti che il reddito complessivo proveniente da tutti i

terreni di proprietà della Silenzi, in base al piano particolareggiato

dall'Ente Maremma, era di L. 81.459,44; e che, in applicazione della

legge regionale siciliana, l'intero importo che la Silenzi avrebbe

dovuto conferire era di L.41.506,44. È pacifico d'altra parte che, nel

continente, la Silenzi fu espropriata per una quota di L.35.946,99; con

la conseguenza che, sommando tutto l'importo del reddito conferibile in

Sicilia con la quota in concreto espropriata nel continente, non si è

raggiunto il limite massimo del reddito totale risultante dal

rilevamento effettuato in base all'art. 4 della legge stralcio.

Da ciò consegue che il decreto del Presidente della Repubblica del

18 dicembre 1952, n. 3549, non puo ritenersi viziato per eccesso di

delega in relazione alle disposizioni dell'art. 4 della legge stralcio

e dell'articolo unico della legge 16 agosto 1952, n. 1206.