Sentenza n. 34/1961

ha pronunciato la Seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge approvata

dall'Assemblea della Regione siciliana nella seduta del 27 luglio 1960,

recante: "Miglioramento dell'assistenza e concessione di indennità

integrativa in caso di malattia ai salariati e braccianti agricoli ed

ai loro familiari", promosso con ricorso del Commissario dello Stato

per la Regione siciliana, notificato il 3 agosto 1960, depositato nella

cancelleria della Corte costituzionale il 10 successivo ed iscritto al

n. 18 del Registro ricorsi 1960,

Vista la costituzione in giudizio del Presidente della Regione

siciliana;

udita nell'udienza pubblica del 27 aprile 1961 la relazione del

Giudice Giuseppe Chiarelli;

uditi il sostituto avvocato generale dello Stato Giuseppe

Guglielmi, per il ricorrente, e l'avv. Nino Gaetano Gaeta, per il

Presidente della Regione siciliana.

Ritenuto in fatto :

1. - Con legge approvata dall'Assemblea regionale siciliana il 27

luglio 1960 veniva autorizzato l'Assessore al lavoro, cooperazione e

previdenza a stipulare con l'Istituto nazionale assicurazioni malattie

(I.N.A.M.) una convenzione per il miglioramento dell'assistenza

malattie ai lavoratori agricoli, residenti nei Comuni della Regione, e

ai loro familiari. Il previsto miglioramento consisteva

nell'assicurare, a tutti i lavoratori agricoli, una indennità di L.

500 per ogni giornata di malattia, a integrazione dell'indennità di

cui alla tab. A annessa al D. Leg. Lgt. 9 aprile 1946, n. 212, e

nell'istituire alcune forme di assistenza sanitaria, a integrazione di

quelle previste dalla medesima tabella, per le varie categorie dei

detti lavoratori e per i loro familiari.

Per le indicate finalità, con l'art. 3, lett. a, della legge si

stabiliva una addizionale del 20 per cento sulle imposte dirette

erariali, a carico delle imprese private produttrici e distributrici di

energia elettrica non inferiore a 100 milioni di kwt annui, delle

imprese concessionarie di giacimenti petroliferi e delle imprese

produttrici di fertilizzanti. Veniva, inoltre, prevista (lett. b) una

addizionale di 5 centesimi, da aggiungersi, salvo alcune esclusioni,

all'addizionale istituita dal D. L. 30 novembre 1937, n. 2145.

L'art. 4 stabiliva che la legge avrebbe avuto vigore fino

all'emanazione di una analoga legge dello Stato e disponeva

l'inclusione delle spese che avrebbe importato tra le spese

obbligatorie del bilancio della Regione.

2. - Con atto notificato il 3 agosto 1960 e depositato il 10

successivo, il Commissario dello Stato ha impugnato la detta legge.

Dopo aver rilevato che la formulazione dell'art. 4, per quanto

riguarda la durata della legge stessa, suscita qualche perplessità, il

Commissario dello Stato, richiamandosi a precedenti decisioni di questa

Corte, ricorda che la potestà normativa tributaria della Regione

siciliana è compresa nella potestà legislativa concorrente e

sussidiaria della potestà dello Stato, ed incontra i limiti derivanti,

oltre che dalle leggi costituzionali, dai principi e interessi a cui si

informano le leggi dello Stato, ai quali la legislazione regionale deve

uniformarsi per ogni singolo tributo. Inoltre, finché è in vigore la

disciplina provvisoria dei rapporti finanziari tra Stato e Regione

(D.P.R. 12 aprile 1948, n. 507), non può riguardare tributi erariali

non di spettanza regionale.

Alla stregua di questi principi, il ricorso ravvisa nel

finanziamento previsto dall'art. 3 della legge impugnata un contrasto

con i detti principi e interessi generali, in quanto l'addizionale del

20 per cento, di cui alla lett. a, non corrisponde ad alcun tipo di

tributo statale; comporta, col colpire solo tre tipi di attività

produttive, una discriminazione che non si riscontra nel sistema

tributario dello Stato; non è conforme agli orientamenti della

legislazione statale, intesa a creare, specie nelle zone depresse,

condizioni adatte all'impianto e allo sviluppo delle attività

industriali, né è conforme ai principi dello Statuto siciliano. La

imposizione di essa esorbita anche dai confini della potestà

tributaria regionale, perché tra le imposte su cui graverebbe

verrebbero ad essere comprese imposte non di spettanza della Regione.

Inoltre, la detta addizionale è in contrasto con l'art. 23 Cost.,

mancando la precisa indicazione dei tributi a cui si riferisce mentre

l'altra addizionale, di cui alla lett. b, recherebbe turbamento nel

sistema fiscale, in relazione al restante territorio dello Stato, in

quanto le imprese siciliane sarebbero gravate da aliquota superiore

alle altre.

Ugualmente illegittima, prosegue il ricorso, la legge appare ove si

consideri come esplicazione della potestà normativa regionale in

materia di previdenza e assistenza. Premesso che tale potestà è

soggetta ai limiti di cui all'art. 17 dello Statuto siciliano, si

osserva che il problema dei lavoratori rurali è di carattere nazionale

e le condizioni dei braccianti e salariati agricoli della Sicilia non

sono peggiori di quelle di altre zone non depresse, onde sorge il

dubbio che la legge, anche sotto questo profilo, ecceda i limiti dei

principi e interessi generali cui si informa la legislazione dello

Stato.

Infine, la legge non è esente da censura in relazione all'art. 81,

ultimo comma, Cost., non risultando assicurata la copertura degli oneri

finanziari che comporterebbe l'attuazione di essa. Infatti, tanto la

spesa da sostenere quanto l'eventuale gettito delle addizionali sono

indeterminati, mentre, secondo gli elementi di fatto raccolti, l'onere

sarebbe di gran lunga superiore al presumibile gettito dei nuovi

cespiti. Né la insufficienza degli stanziamenti può essere superata

con l'inclusione della spesa tra le obbligatorie del bilancio

regionale.

Il ricorso conclude chiedendo che sia dichiarata l'illegittimità

costituzionale della legge.

3. - Resiste al ricorso la Regione, costituitasi con deduzioni

depositate il 30 agosto 1960.

In esse di osserva preliminarmente che, essendo irrilevante

l'accenno alla perplessità cui darebbe luogo il primo comma dell'art.

4, il ricorso si deve intendere circoscritto all'impugnazione dell'art.

3, per violazione dell'art. 36 Statuto siciliano e, limitatamente alla

disposizione sub a (istituzione dell'addizionale del 20 per cento), per

violazione dell'art. 23 della Costituzione. Esulano dall'ambito del

giudizio di legittimità costituzionale le considerazioni circa

l'asserita insufficienza degli stanziamenti e il corretto uso del

potere legislativo, dal punto di vista della politica economica.

Inoltre, la difesa della Regione eccepisce l'inammissibilità

dell'impugnazione, perché l'illegittimità dell'intera legge viene

prospettata, nella seconda parte del ricorso, in via subordinata,

rispetto all'impugnazione particolare dell'art. 3, e in modo

problematico.

Scendendo all'esame delle questioni proposte e invertendone

l'ordine, la Regione nega che i miglioramenti previsti dalla legge

impugnata siano in contrasto con i principi e gli interessi generali a

cui si informa la legislazione dello Stato. Il carattere nazionale del

problema dell'assistenza ai lavoratori agricoli - essa osserva non

assorbe le particolarità delle esigenze regionali siciliane, né lo

stato dei lavoratori rurali in altre zone depresse è di ostacolo a

misure dirette ad alleviarne gli inconvenienti nell'ambito della

Regione. D'altra parte, l'interesse a cui si ispira la legge regionale

è identico a quello a cui è informata la legislazione previdenziale

dello Stato, che si svolge secondo una linea di crescente estensione

della protezione sociale.

Quanto all'asserita violazione dell'art. 81, ultimo comma, Cost.,

la Regione osserva che la censura si concentra in un controllo di

merito sulla spesa e sul gettito della prevista addizionale, a mezzo di

calcoli che esulano dai limiti del giudizio. L'art. 81 non richiede che

nelle leggi vi sia la dimostrazione dettagliata dell'entità del nuovo

onere e del nuovo gettito tributario. Comunque, si riportano dei dati a

confutazione di quanto affermato nel ricorso circa lo squilibrio, tra

spesa e entrata, che si verificherebbe con l'applicazione della legge.

Si contesta, infine, che sia illegittima l'istituzione delle due

addizionali. A parte il richiamo fuori luogo all'art. 23 Cost., la

imposizione mediante addizionali non è estranea al nostro sistema

tributario, né è ignota ad esso la discriminazione tra attività

produttrici. Quanto alla politica delle agevolazioni fiscali a favore

dell'industria, essa non impedisce le agevolazioni a favore della

agricoltura. L'osservazione, poi, che le previste addizionali

turberebbero il sistema fiscale, deriva da una confusione tra

addizionale e tributo principale, mentre è proprio della finanza

locale il divario, in materia di sovrimposte, da Comune a Comune. Si

conclude per la dichiarazione di inammissibilità del ricorso e,

subordinatamente, per il rigetto.

4. - Hanno presentato memoria, nei termini, l'Avvocatura dello

Stato e la difesa della Regione.

Nella memoria dell'Avvocatura si premette, in fatto, che,

successivamente al ricorso del Commissario dello Stato, l'Assemblea

regionale, il 3 ottobre 1960, ha approvato altra legge, con la quale,

in deroga all'art. 3 della legge impugnata, si dispone che all'onere

per l'esercizio in corso, previsto in un miliardo di lire, si faccia

fronte con un mutuo di pari importo.

La memoria passa, quindi, ad illustrare i motivi del ricorso,

precisando che con essi si deduce, in primo luogo, l'inosservanza del

doppio limite imposto dall'art. 17 Statuto siciliano. La violazione dei

principi e interessi cui si informa la legislazione dello Stato è

evidente nel fatto che la legge impugnata concede un'assistenza il cui

importo complessivo può superare l'ammontare del salario, mentre la

legislazione dello Stato è improntata al principio opposto. Né

sussistono particolari condizioni regionali da soddisfare, ponendosi il

problema identicamente per tutti i lavoratori agricoli delle zone

depresse.

Vi è, inoltre, violazione dell'art. 81, il quale richiede che

l'indicazione dei mezzi finanziari dev'essere seria, precisa e

circostanziata, con una indicazione, almeno approssimativa, del gettito

delle nuove entrate: ciò che è mancato nella specie, come dimostra la

successiva legge n. 44.

La violazione dell'art. 36 Statuto siciliano investe, poi, l'art. 3

e indirettamente l'intera legge. Poiché le addizionali si risolvono in

una maggiorazione dei tributi principali, la Regione poteva imporle

solo ai tributi di sua spettanza, mentre la legge impugnata non ha

distinto tra le imposte che gravava di addizionale.

Nell'illustrare, quindi, gli assenti contrasti delle dette

addizionali con i principi generali della legislazione fiscale, si

rileva che l'addizionale del 20 per cento colpirebbe soltanto tre

individuate società private, in violazione dell'art. 53 Cost., che

esclude discriminazioni soggettive e imposizioni ad personam.

In via subordinata, si osserva che, ove, per ipotesi, l'addizionale

potesse considerarsi come un tributo a sé stante, la legge sarebbe

ugualmente illegittima, quanto meno in relazione all'art. 3, lett. a,

non corrispondendo, l'imposta ivi prevista, ad alcun tipo di

addizionale.

La memoria conclude col chiedere che la Corte voglia dichiarare

illegittima la legge n. 43, impugnata col ricorso, e conseguenzialmente

voglia annullare anche la legge regionale 21 ottobre 1960, n. 44, che

modifica in parte, senza sanarne i vizi, la legge impugnata.

5. - Nelle sue note difensive la Regione ricorda anch'essa

preliminarmente l'emanazione della legge n. 44, osservando come questa

si riferisca a un solo esercizio, e non potrà essere travolta

dall'eventuale dichiarazione di illegittimità dell'art. 3 della

precedente legge n. 43.

Nel merito, vengono riportate notizie statistiche circa l'entità

dei previsti miglioramenti, nell'intento di confutare le affermazioni

del ricorso.

Quanto alla legittimità dell'imposizione tributaria in

discussione, si osserva che il principio della legalità dei tributi,

affermato dall'art. 23 Cost., è soddisfatto, in quanto l'imposizione

per addizionale si determina avvalendosi degli elementi già definiti

delle altre imposte. Nella specie, l'imposizione corrisponde a un

interesse proprio della Regione e alle esigenze delle popolazioni

rurali siciliane, ed è conforme al carattere locale della imposizione

regionale. Quanto alla discriminazione fra le attività produttive

tassabili, il principio della capacità contributiva, di cui all'art.

53 Cost., consente distinzioni tra i destinatari dell'imposizione, come

si verifica nella legislazione statale.

Infine, perché nella turbativa del sistema tributario statale

possa riscontrarsi una illegittimità costituzionale, occorre che essa

sia pregiudizievole, diretta e rilevante: condizioni che non ricorrono

nella legge impugnata. Insiste per l'inammissibilità e il rigetto del

ricorso.

6. - Nella discussione orale, le parti hanno ribadito e illustrato

le tesi rispettive. Considerato in diritto :

1. - L'eccezione di inammissibilità del ricorso, con la quale si

è sostenuto essere stata dedotta in via subordinata e in forma

dubitativa una questione che era, invece, pregiudiziale, non è

fondata.

Il Commissario dello Stato ha impugnato la legge regionale sotto un

duplice aspetto: sotto l'aspetto della potestà normativa tributaria

della Regione siciliana, i cui limiti sarebbero stati violati dal

sistema di finanziamento della legge stessa, previsto nell'art. 3, e

sotto l'aspetto della potestà normativa in materia di assistenza e

previdenza, in quanto la legge avrebbe ecceduto i limiti dei principi

ed interessi generali cui si informa la legislazione dello Stato,

violando così l'art. 17 dello Statuto speciale per la Regione

siciliana. È stata, inoltre, dedotta la violazione dell'art. 81,

ultimo comma, della Costituzione.

La censura riguardante i limiti della potestà normativa in materia

di previdenza e assistenza non è stata proposta né in forma

perplessa, né in subordine alla censura riguardante la potestà

tributaria regionale, essendo, invece, nel ricorso, chiaramente

manifesta la volontà di impugnare la legge da entrambi gli indicati

punti di vista, considerandola come ugualmente illegittima, sotto l'uno

e l'altro riflesso.

Né il fatto che la violazione dei limiti della potestà tributaria

viene dedotta in relazione all'art. 3, mentre la violazione dei limiti

della potestà normativa in materia previdenziale investe la intera

legge, implica che quest'ultimo motivo sia pregiudiziale rispetto al

primo. A parte che, per il ricorrente, la asserita illegittimità

costituzionale dell'art. 3 travolgerebbe l'intera legge, è da

osservare che nei dedotti motivi non è dato ravvisare un rapporto di

pregiudizialità, data la loro indipendenza logica, Da essi, e

dall'altro dell'asserita violazione dell'art. 81, ultimo comma, Cost.,

resta, pertanto, determinato l'ambito della controversia.

Nel loro esame è, tuttavia, opportuno invertire l'ordine col quale

erano stati originariamente enunciati, secondo un criterio che, del

resto, è stato seguito dalla difesa delle parti nella trattazione

della causa.

2. - La denunciata violazione dell'art. 17 dello Statuto speciale

della Regione siciliana, a giudizio di questa Corte, non sussiste.

Nei miglioramenti dell'assistenza malattia per i braccianti e

salariati agricoli, disposta con la legge in esame, non può

riscontrarsi una violazione del doppio limite che, ai sensi del citato

art. 17, incontra la potestà normativa regionale nei principi e

interessi generali, cui si informa la legislazione dello Stato, e nella

esigenza di corrispondere alle condizioni particolari e agli interessi

propri della Regione.

Se, infatti, nel campo della legislazione statale sussiste un

interesse all'unitarietà del sistema di assistenza e previdenza

sociale, quest'interesse non esclude le necessità di adattamento degli

istituti previdenziali alle varietà delle condizioni e dei bisogni

locali sopra tutto nelle Regioni meno sviluppate, ed è ben noto che

l'esigenza di adeguare gli istituti giuridici alle condizioni locali è

una ragione fondamentale della particolare autonomia delle Regioni a

ordinamento speciale.

Inoltre, come ha rilevato la difesa della Regione, nell'ordinamento

giuridico dello Stato vi è la tendenza ad allargare il campo

dell'assistenza sociale contro le malattie, sia nel senso di estenderlo

a nuove categorie, sia nel senso di dare incremento alle diverse forme

e ai vari generi di prestazioni; ed in questa direzione era destinata

ad agire la legge impugnata.

Infine, la portata nazionale del problema dei lavoratori rurali e

dei braccianti nelle zone depresse non può impedire alle Regioni ad

ordinamento speciale di avvalersi della loro autonomia per affrontare

la situazione nel proprio ambito. Nella specie, i previsti

miglioramenti sono stati giustificati con la considerazione delle

particolari condizioni dei lavoratori della Regione; vale a dire, con

la specifica considerazione di interessi regionali, alla cui

valutazione non si può scendere in questa sede.

Né può essere qui presa in esame l'affermazione che il

trattamento previsto dalla legge supererebbe, in alcuni casi, la misura

dei salari, perché - a parte la questione se esista nella legislazione

statale un principio secondo cui la misura del salario costituirebbe un

limite delle prestazioni assicurative non è stato provato che, nella

specie, si fosse superato tale limite.

3. - Fondato è il motivo riguardante la potestà normativa

tributaria.

Questa Corte ha già avuto ripetutamente occasione di indicare i

limiti della potestà tributaria della Regione siciliana, derivanti,

oltre che dalle leggi costituzionali, dai principi e dagli interessi

generali cui si informa la legislazione dello Stato e dal dovere di

uniformarsi, per ogni singolo tributo, all'indirizzo e ai principi di

quella legislazione (sent. nn. 9, 11, 13, 14, 19, 42 del 1957; 5 e 60

del 1958 e altre successive).

Nella specie, si pone il quesito se sia conforme agli indicati

criteri la previsione di una addizionale del 20 per cento sulle imposte

erariali, destinata a uno scopo di assistenza sociale a favore dei

lavoratori agricoli, e posta a carico di tre categorie di imprese

industriali: categorie di imprese che, a prescindere da ogni

considerazione di fatto estranea al presente giudizio, non possono

essere che estremamente ristrette, per i caratteri individuatori di

esse posti dalla legge.

La Corte ritiene che al quesito debba darsi risposta negativa.

La considerazione che il sistema delle addizionali è conosciuto

dalla legislazione statale, ed è sopra tutto utilizzato per gli enti

locali, non è conferente. Si tratta, infatti, di vedere se

l'addizionale, o il tributo in forma di addizionale, prevista dalla

singola legge regionale, corrisponda a un tipo di addizionale o di

tributo previsti dall'ordinamento statale ed ai principi a cui questo

si ispira: sarebbe altrimenti facile eludere i limiti della potestà

normativa regionale, creando, sotto la forma di addizionale, tributi

sostanzialmente nuovi.

Ciò precisato, e portando l'analisi sui caratteri dell'imposta in

esame, va osservato che essa prevede una discriminazione tra i soggetti

passivi delle imposte erariali, la quale produrrebbe una disparità,

tra i soggetti a un medesimo tributo, e, incidendo sulla capacità

contributiva delle imprese colpite, si ripercuoterebbe direttamente sul

sistema delle imposte erariali. Inoltre, anche per la sua particolare

destinazione e per la sua misura, di gran lunga superiore a quella in

cui sono normalmente contenute le imposte addizionali, altererebbe la

configurazione di ciascuna imposta, col risultato, per tutte le

indicate ragioni, di turbare l'unitarietà dell'ordinamento tributario

generale.

È, poi, da tenere presente che, secondo la norma in esame,

l'addizionale sarebbe commisurata anche a tributi erariali che,

nell'attuale disciplina provvisoria dei rapporti finanziari tra lo

Stato e la Regione siciliana (D.P.R., 12 aprile 1948, n. 507), non sono

di spettanza della Regione, non corrispondendo a entrate indicate nel

bilancio 1947-8, come le imposte sulla produzione e quelle introdotte

dopo l'entrata in vigore dello Statuto speciale, e non possono formare

oggetto dell'attività normativa regionale.

Né l'addizionale in parola, considerata indipendentemente dai

tributi erariali posti a base del suo sistema di accertamento,

corrisponde a un tipo di tributo conosciuto dall'ordinamento generale.

Sotto questo riflesso, assume particolare rilevanza la destinazione

dell'imposta a uno specifico fine di assistenza sociale, per cui essa

rientrerebbe nella categoria delle cosiddette imposte di scopo.

Figure di imposte addizionali, destinate a fini assistenziali, si

rinvengono nell'ordinamento dello Stato: la difesa della Regione ha

ricordato l'addizionale per l'integrazione dei bilanci dell'E.C.A. Ma,

nel caso in esame, la specifica destinazione della addizionale va

considerata in relazione al sistema generale di finanziamento

dell'assicurazione sociale. È noto che nel sistema della previdenza e

assistenza sociale, e in particolare nell'assicurazione malattia, il

finanziamento è assicurato dai contributi dei soggetti del rapporto

assicurativo e, in alcuni casi, dal concorso dello Stato (es.,

assistenza ai coltivatori diretti); ma l'onere di tale concorso non è

coperto da una imposta ad hoc, a carico di determinate categorie di

contribuenti estranei al rapporto assicurativo. Nei casi di

partecipazione dello Stato agli oneri assicurativi, la legislazione si

ispira evidentemente al principio che è la collettività nazionale

che, attraverso i proventi del bilancio dello Stato, provvede alle

esigenze della protezione sociale.

Nella legge impugnata, invece, si prescinde del tutto dal rapporto

di assicurazione sociale (può rilevarsi, incidentalmente, che non era

così nell'originario disegno di legge) e, ponendosi l'onere dei

miglioramenti assistenziali a carico di determinate categorie di

imprese industriali, si attua un trasferimento di reddito a fini

sociali, in una forma sconosciuta all'ordinamento dello Stato.

4. - Poiché i proventi dell'addizionale prevista dalla norma di

cui al detto art. 3, primo comma, lett. a, costituivano in maniera

determinante i mezzi per far fronte agli oneri delle nuove forme di

assistenza, l'intera legge è da dichiarare costituzionalmente

illegittima, in riferimento all'art. 81, ultimo comma, della

Costituzione, anche se, per le ragioni già dette, la previsione di

miglioramenti nell'assistenza sanitaria ai lavoratori agricoli non

sarebbe stata per se stessa incostituzionale.

5. - Dopo che la legge regionale 27 luglio 1960, n. 43, era stata

impugnata e promulgata, è stata approvata e pubblicata la legge

regionale 21 ottobre 1960, n. 44, con la quale si è disposto che agli

oneri derivanti dalla legge n. 43 a carico dell'esercizio finanziario

in corso, si sarebbe provveduto, in deroga all'art. 3 della predetta

legge, mediante l'assunzione di un mutuo.

Trattasi, dunque, di una norma temporanea, adottata nel presupposto

della validità ed efficacia della legge 27 luglio 1960, n. 43, nel cui

sistema era destinata ad inserirsi la previsione del mutuo, per

coprire, solo per un anno, le spese che la legge n. 43 avrebbe

importato. Ma la dichiarazione di illegittimità costituzionale della

legge n. 43, facendo venir meno la premessa della successiva legge n.

44, porta a eguale dichiarazione per quest'ultima, ai sensi dell'art.

27 legge 11 marzo 1953, n. 87.