Sentenza n. 341/1992

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi promossi con ricorsi delle Province autonome di Trento e

di Bolzano notificati il 14 novembre 1991, depositati in Cancelleria

il 19 successivo, per conflitto di attribuzione sorto a seguito del

decreto del Ministro della sanità del 26 luglio 1991, n. 295

(Regolamento dei corsi di qualificazione per l'accesso al profilo

professionale di operatore tecnico addetto all'assistenza, in

applicazione dell'art. 40, terzo comma, del d.P.R. 28 novembre 1990,

n. 384), ed iscritti ai nn. 42 e 43 del registro conflitti 1991;

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 2 giugno 1992 il Giudice relatore

Enzo Cheli;

Uditi gli avvocati Sergio Panunzio per la Provincia di Trento,

Roland Riz e Sergio Panunzio per la Provincia di Bolzano e l'Avvocato

dello Stato Sergio Laporta per il Presidente del Consiglio dei

ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 14 novembre 1991 la Provincia

autonoma di Trento ha sollevato conflitto di attribuzione nei

confronti del Presidente del Consiglio dei ministri in relazione al

decreto del Ministro della sanità del 26 luglio 1991, n. 295

(Regolamento dei corsi di qualificazione per l'accesso al profilo

professionale di operatore tecnico addetto all'assistenza, in

applicazione dell'art. 40, comma terzo, del d.P.R. 28 novembre 1990,

n. 384), per violazione degli artt. 8, n. 29, 9, n. 10, e 16, primo

comma, dello Statuto regionale del Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31

agosto 1972, n. 670).

La Provincia rileva che - a seguito all'accordo concernente il

personale del Servizio sanitario nazionale siglato il 6 aprile 1990 e

recepito con d.P.R. 28 novembre 1990, n. 384 - il decreto impugnato

ha inteso disciplinare i corsi di qualificazione per l'accesso al

profilo professionale di "operatore tecnico addetto all'assistenza",

previsti dall'art. 40, terzo comma, del suddetto d.P.R. n. 384. A

giudizio della ricorrente, tale disciplina, in quanto destinata ad

applicarsi anche nel territorio della Provincia autonoma di Trento,

sarebbe, peraltro, lesiva delle competenze legislative ed

amministrative provinciali di tipo esclusivo in materia di

"addestramento e formazione professionale" di cui agli artt. 8, n.

29, e 16, primo comma, dello Statuto regionale del Trentino-Alto

Adige, nonché delle competenze provinciali di tipo concorrente in

materia di "igiene e sanità, ivi compresa l'assistenza sanitaria e

ospedaliera", di cui agli artt. 9, n. 10, e 16, primo comma, dello

stesso Statuto regionale.

Le censure della ricorrente investono innanzitutto (primo motivo

del ricorso) l'art. 1, secondo comma (ed il relativo allegato n. 3),

dove si disciplina in modo dettagliato il modello dell'attestato di

qualifica da rilasciarsi alla conclusione dei corsi e si prevede che

tale attestato sia sottoscritto, oltre che da un rappresentante della

Provincia, anche da un rappresentate del Ministro della sanità;

nonché l'art. 10, che stabilisce che nella commissione esaminatrice

debba essere presente anche un rappresentante dello stesso Ministro

della sanità.

Altra lesione, a giudizio della ricorrente (secondo motivo),

sarebbe poi determinata dagli artt. 5 e 6, che stabiliscono

l'istituzione nelle piante organiche delle UU.SS.LL. di posti di

"operatore tecnico addetto all'assistenza" nella misura massima del

35% dei posti di "ausiliario specializzato addetto ai servizi socio-assistenziali" già in organico e vincolano le Regioni e le Province

autonome a determinare annualmente il numero totale dei posti da

istituire presso le scuole di formazione professionale in relazione

alla proporzione di cui sopra, disponendo altresì che,

contestualmente all'inquadramento nella nuova qualifica, i posti di

ausiliario specializzato addetto ai servizi socio- assistenziali

siano trasformati in posti di operatore tecnico addetto

all'assistenza. Anche tali disposizioni, secondo la ricorrente,

sarebbero lesive delle norme statutarie già richiamate, che

attribuirebbero alla Provincia la competenza in materia di piante

organiche del personale sanitario. Inoltre, le stesse disposizioni

risulterebbero lesive del principio di legalità, in quanto

interverrebbero su oggetti del tutto estranei a quelli tassativamente

previsti dal terzo comma dell'art. 40 del d.P.R. n. 384 del 1990,

che, nel demandare al Ministro della sanità l'emanazione del decreto

ora impugnato, non avrebbe fatto alcun riferimento alla materia delle

piante organiche del personale interessato.

Infine (terzo motivo), una ulteriore violazione dello stesso

principio di legalità e dei principi costituzionali relativi al

riparto delle competenze normative sarebbe rilevabile nel fatto che

le disposizioni impugnate sono state emanate con un regolamento

ministeriale che trova il suo specifico fondamento in una norma non

legislativa, bensì regolamentare (art. 40, terzo comma, d.P.R. n.

384 del 1990), e che viene a incidere - in contrasto con quanto

previsto dall'art. 17, primo comma, lett. d), della legge 23 agosto

1988, n. 400 - in materie riservate alla competenza esclusiva delle

Province autonome. Né a diversa conclusione potrebbe giungersi -

conclude la ricorrente - anche qualora si ritenesse che l'impugnato

regolamento configuri un atto di indirizzo e coordinamento, perché

anche in tale ipotesi questo atto sarebbe comunque privo di un

proprio specifico fondamento legislativo.

2. - Anche la Provincia autonoma di Bolzano, con ricorso

notificato in data 14 novembre 1991, ha sollevato conflitto di

attribuzione in relazione allo stesso decreto del Ministro della

sanità n. 295 del 1991, per violazione degli artt. 8, n. 29, 9, n. 4

e n. 10, e 16, primo comma, dello Statuto regionale del Trentino-Alto

Adige e relative norme di attuazione.

Svolgendo considerazioni identiche a quelle espresse dalla

Provincia di Trento, anche la Provincia di Bolzano giudica lesive

delle proprie attribuzioni le disposizioni di cui all'art. 1, secondo

comma (e relativo allegato n. 3), ed all'art. 10 del decreto n. 295,

in materia di attestazioni di qualifica e di composizione della

commissione esaminatrice (terzo motivo del ricorso), nonché gli

artt. 5 e 6 dello stesso decreto, in quanto pretendono di

disciplinare la materia delle piante organiche del personale

sanitario (quarto motivo).

La Provincia di Bolzano - con una prospettazione più ampia di

quella adottata dalla Provincia autonoma di Trento - riferisce,

inoltre (secondo motivo), la lesione della propria competenza

esclusiva in tema di istruzione professionale agli artt. da 1 a 4, 5,

secondo comma, da 8 a 10 e agli allegati nn. 1, 2 e 3 del decreto

impugnato.

Per quanto concerne, infine, la lamentata violazione del principio

di legalità e dei principi costituzionali relativi al riparto delle

competenze normative, la Provincia di Bolzano prospetta argomenti in

gran parte analoghi a quelli avanzati dalla Provincia di Trento, pur

allargando l'impugnativa al decreto nel suo complesso (primo motivo).

3. - Si è costituito in entrambi i giudizi, con distinti atti di

identico contenuto, il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, per

chiedere il rigetto dei ricorsi.

A giudizio dell'Avvocatura dello Stato non sarebbe pertinente il

richiamo alle competenze provinciali in materia di "formazione

professionale", in quanto le norme impugnate atterrebbero, in

realtà, al rapporto di impiego del personale sanitario, materia che

la legge di riforma sanitaria 23 dicembre 1978, n. 833, avrebbe

riservato alla competenza statale. I corsi regolati dal decreto n.

295, secondo l'Avvocatura, sarebbero, infatti, preordinati al

reclutamento del personale cui attribuire la nuova qualifica di

"operatore tecnico addetto all'assistenza", rappresentando una

condizione per l'accesso a tale qualifica.

Le disposizioni ministeriali in questione non riguarderebbero,

pertanto, attribuzioni proprie delle Province autonome, che,

conseguentemente, non potrebbero lamentare alcuna lesione di proprie

competenze e neppure far valere pretesi vizi di legittimità del

decreto impugnato.

4. - In prossimità dell'udienza, inizialmente fissata per il 3

marzo 1992, le Province di Trento e Bolzano hanno presentato memorie

di identico contenuto insistendo per l'accoglimento dei ricorsi.

In particolare, le ricorrenti deducono che, contrariamente a

quanto sostenuto dall'Avvocatura dello Stato, i corsi di cui al

decreto impugnato rientrerebbero tipicamente nella materia

dell'addestramento e formazione professionale, anche se istituiti ai

fini dell'accesso ad un determinato profilo professionale.

Inoltre, le Province ricorrenti rivendicano la propria competenza,

nell'ambito della materia dell'igiene e sanità, anche per quanto

concerne la disciplina del personale sanitario, competenza che

sarebbe stata fatta espressamente salva dall'art. 80 della legge n.

833 del 1978 sulla riforma sanitaria, e successivamente dall'art. 81

del d.P.R. n. 761 del 1979 sullo stato giuridico del personale delle

unità sanitarie locali.

5. - Anche l'Avvocatura dello Stato ha presentato una memoria per

ribadire che il decreto impugnato trova la sua fonte di

legittimazione nell'accordo sul personale del servizio sanitario

nazionale del 6 aprile 1990, stipulato in base alla legge quadro sul

pubblico impiego n. 93 del 1983, che, in quanto legge di riforma

economico-sociale, inciderebbe anche nell'autonomia statutaria delle

ricorrenti. Il decreto interverrebbe, quindi, in una materia non

disciplinata dalla legge né riservata alla legge, bensì rimessa

alla contrattazione sindacale. Lo stesso decreto risulterebbe,

pertanto, in linea con l'esigenza di unicità dello stato giuridico

ed economico del personale delle UU.SS.LL., sanzionata dall'art. 47

della legge n. 833 del 1978.

6. - A seguito di istanze presentate dalle ricorrenti la

trattazione dei due ricorsi è stata rinviata al 2 giugno 1992.

In prossimità di tale nuova udienza le Province autonome di

Trento e di Bolzano hanno presentato ulteriori memorie di identico

contenuto, per replicare alle deduzioni della difesa statale e

insistere nell'accoglimento dei ricorsi, anche in considerazione del

fatto che le norme di attuazione dello Statuto speciale, di cui al

decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 267, non hanno fatto venir meno

la materia del contendere né l'interesse al ricorso. Considerato in diritto

1. - I ricorsi per conflitto di attribuzioni proposti dalle Province autonome di Trento e di Bolzano prospettano profili ed

argomentazioni in gran parte coincidenti. I giudizi relativi devono

essere, pertanto, riuniti ai fini dell'adozione di un'unica sentenza.

2. - I conflitti vengono sollevati dalle Province autonome di

Trento e di Bolzano nei confronti del decreto del Ministro della

sanità 26 luglio 1991, n. 295, mediante il quale è stato adottato

il regolamento relativo ai corsi di qualificazione per l'accesso al

profilo professionale di operatore tecnico addetto all'assistenza.

Tale regolamento (che non assume le connotazioni, né formali né

sostanziali, proprie dell'atto di indirizzo e coordinamento) viene a

trovare la sua base normativa nell'art. 40, terzo comma, del d.P.R.

28 novembre 1990, n. 384, che - in sede di recepimento dell'accordo

sindacale del 6 aprile 1990, concernente il personale del comparto

del servizio sanitario nazionale - ha disposto l'istituzione del

profilo professionale di "operatore tecnico addetto all'assistenza",

cui possono accedere gli ausiliari specializzati o candidati esterni

"previo superamento di un apposito corso annuale le cui modalità,

requisiti di accesso, percentuali di ammissioni per candidati interni

ed esterni sono stabiliti, nell'ambito della programmazione

sanitaria, con decreto del Ministro della sanità ...".

Con i ricorsi in esame, le Province autonome di Trento e di Bolzano

denunciano come lesiva delle proprie attribuzioni la disciplina

adottata con il regolamento in questione, deducendo vizi che

investono: a) il decreto nel suo complesso, per violazione dei

principi costituzionali sul riparto delle competenze normative e del

principio di legalità (terzo motivo ricorso Provincia Trento e primo

motivo ricorso Provincia Bolzano); b) gli artt. 1-4, 5, secondo

comma, 8-10 e gli allegati 1, 2 e 3, per violazione delle competenze

provinciali in tema di "addestramento e formazione professionale", di

"apprendistato; libretto di lavoro; categorie e qualifiche dei

lavoratori" e di "igiene e sanità, ivi compresa l'assistenza

sanitaria ed ospedaliera" (secondo motivo ricorso Provincia Bolzano);

c) l'art. 1, secondo comma, e all. 3, e l'art. 10, per violazione

delle stesse competenze provinciali (primo motivo ricorso Provincia

Trento e terzo motivo ricorso Provincia Bolzano); d) gli artt. 5 e 6,

per violazione delle stesse competenze provinciali e del principio di

legalità (secondo motivo ricorso Provincia di Trento e quarto motivo

ricorso Provincia di Bolzano).

I ricorsi delle due Province autonome non sono fondati con

riferimento ai profili richiamati sub a), b) e c), mentre risultano

fondati con riferimento ad uno dei profili enunciati sub d).

3. - Va innanzitutto escluso che il decreto in esame, considerato

nel suo complesso, possa aver violato i principi costituzionali

relativi al riparto delle competenze normative ed al principio di

legalità sotto i due profili denunciati dalle ricorrenti che

investono, da un lato, l'asserito difetto di fondamento legislativo

del potere regolamentare esercitato dal Ministro della sanità (art.

17, terzo comma, legge 23 agosto 1988, n. 400), e, dall'altro,

l'asserita invasione operata, attraverso la fonte regolamentare, in

una materia riservata alla competenza (esclusiva, o, quanto meno,

concorrente) provinciale (art. 17, primo comma, lett. b, legge n. 400

del 1988).

In proposito occorre osservare che il decreto del Ministro della

sanità n. 295 del 1991, pur qualificandosi sul piano formale come

regolamento ministeriale, è tale da assumere, in relazione ai

caratteri della disciplina cui risulta collegato in funzione

attuativa (d.P.R. n. 384 del 1990), una collocazione del tutto

peculiare, suscettibile di incidere anche sull'operatività dei

limiti di cui all'art. 17 della legge n. 400 del 1988. Il decretoin

esame è stato, infatti, adottato dal Ministro della sanità al fine

di attuare una disciplina espressa da una fonte speciale (ancorché

formalmente riconducibile alla categoria generale dei regolamenti

governativi), quale quella che ha consentito di recepire, attraverso

un decreto del Presidente della Repubblica (d.P.R. 28 novembre 1990,

n. 384), un'accordo sindacale (accordo del 6 aprile 1990, concernente

il personale del comparto del servizio sanitario nazionale) stipulato

ai sensi della legge-quadro sul pubblico impiego (legge 29 marzo

1983, n. 93).

Quest'ultima legge - che in quanto diretta a porre norme

fondamentali di riforma economico-sociale vincola, attraverso i suoi

principi, anche le competenze delle Province autonome (v. sent. n.

219 del 1984) - impone, com'è noto, per determinati oggetti

attinenti alla disciplina del pubblico impiego (tra cui

"l'identificazione delle qualifiche funzionali in rapporto ai profili

professionali ed alle mansioni": v. art. 3, n. 3), il ricorso

all'accordo sindacale come strumento necessario e alternativo alla

legge: accordo alla cui stipula sono chiamati a concorrere quali

parti contraenti - ove la disciplina attenga al comparto del

personale del sevizio sanitario nazionale - anche i rappresentanti

delle Regioni e delle Province autonome (art. 9 legge n. 93 del 1983

e art. 6 d.P.R. n. 68 del 1986).

Il carattere necessitato dello strumento dell'accordo e la

tipicità del procedimento di recepimento dello stesso nel sistema

delle fonti statuali inducono, pertanto, a riferire al decreto

presidenziale di recepimento un valore peculiare che non può non

riflettersi anche nei limiti della fonte subordinata (regolamento

ministeriale) chiamata a svolgere ed applicare le norme poste in sede

di accordo sindacale: con la conseguenza di attenuare, nei confronti

di tale fonte, sia il limite di cui all'art. 17, terzo comma, in

ordine al fondamento legislativo dei regolamenti ministeriali, dal

momento che, in questo caso, è il decreto presidenziale di

recepimento dell'accordo che assume, di necessità, la funzione

propria della legge; sia il limite di cui all'art. 17, primo comma,

lett. b), dal momento che l'ente regionale e provinciale ha già

concorso a determinare, in sede di formazione dell'accordo, i

contenuti della disciplina che, attraverso il regolamento

ministeriale, si è inteso attuare.

4. - Del pari infondate si prospettano le censure di cui sub b),

avanzate dalla Provincia di Bolzano e riferite genericamente a

numerose norme del decreto impugnato, sotto il profilo dell'asserita

lesione della competenza provinciale esclusiva in materia di

"addestramento e formazione professionale" (art. 8, n. 29, Statuto

speciale), nonché delle competenze provinciali concorrenti in tema

di "apprendistato; libretti di lavoro; categorie e qualifiche dei

lavoratori" e di "igiene e sanità, ivi compresa l'assistenza

sanitaria ed ospedaliera" (art. 9, nn. 4 e 10, Statuto speciale).

In proposito va rilevato che la disciplina posta dal decreto del

Ministero della sanità n. 295 del 1991, ancorché diretta a regolare

criteri di ammissione e modalità di svolgimento di corsi di

qualificazione professionale, risulta innanzitutto indirizzata a

integrare le previsioni relative all'accesso ad un profilo

professionale del ruolo sanitario di nuova istituzione, quale quello

di "operatore tecnico addetto all'assistenza", cioè a regolare in

dettaglio i criteri di ingresso in un nuovo settore del comparto

sanitario già predisposti, in generale, in sede di accordo sindacale

e recepiti successivamente attraverso l'art. 40, terzo comma, del

d.P.R. n. 384 del 1990.

I contenuti e le finalità del decreto impugnato vengono, di

conseguenza, a incidere, in linea principale, nella materia della

sanità e più specificamente nel settore della disciplina dello

stato giuridico del personale delle unità sanitarie locali, rispetto

a cui l'art. 47 della legge 23 dicembre 1978, n. 833, ha imposto il

criterio dell'" unico ordinamento in tutto il territorio nazionale"

(criterio successivamente attuato mediante la disciplina posta dal

d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761), salvo il riconoscimento a favore

delle Regioni e delle Province autonome di una potestà di normazione

attuativa, ai sensi dell'art. 117, ultimo comma, della Costituzione

(v. sentt. nn. 122 e 181 del 1990; n. 484 del 1991; n. 28 del 1992).

Con riferimento a tali criteri di distribuzione delle competenze

relative al settore in esame, il decreto impugnato non appare lesivo

della sfera di attribuzioni spettanti alla Provincia di Bolzano e

questo tanto più ove si consideri che l'art. 2 dello stesso decreto

- con riferimento ai profili più direttamente connessi alla materia

dell'istruzione professionale - ha ritenuto di dover riservare alle

Regioni ed alle Provincie autonome sia l'individuazione delle scuole

e delle altre strutture destinate ad ospitare i nuovi corsi di

qualificazione, sia la disciplina dell'organizzazione degli stessi

corsi.

5. - Anche le censure di cui sub c), formulate dalle due Province,

nei confronti delle norme relative al rilascio degli attestati (art.

1, secondo comma, e allegato 3; art. 10), non meritano accoglimento.

La previsione di un modello di attestato unico in ambito nazionale

e la disciplina unitaria relativa alla composizione della commissione

chiamata a valutare l'esito del colloquio e della prova pratica

possono trovare la loro giustificazione nel fatto che l'esame che

conclude il corso di qualificazione ed il documento che ne attesta il

superamento sono diretti ad accertare, sulla base di standards

omogenei, l'idoneità all'inquadramento in un profilo professionale

definito in sede nazionale e che, di conseguenza, è tale da

legittimare all'esercizio della relativa attività nell'intero

territorio nazionale.

Può valere, pertanto, il richiamo alla giurisprudenza di questa

Corte, che da tempo ha precisato come - in tema di corsi di

qualificazione professionale suscettibili di abilitare all'esercizio

di attività sull'intero territorio nazionale - la valutazione dei

risultati (rispetto a cui i criteri di formazione delle commissioni

giudicatrici rappresentano un presupposto organizzativo) comporti

forme di coordinamento in sede centrale nonché l'adozione di discipline omogenee di competenza statale (v. sentt. nn. 216 del 1976; 89

del 1977; 165 del 1989; 245 del 1990; 346 del 1991).

6. - Risultano, invece, fondate le censure di cui sub d),

prospettate dalle ricorrenti nei confronti degli artt. 5 e 6 del

decreto n. 295 sotto il profilo della lesione del principio di

legalità.

Le disposizioni in questione hanno previsto alcune limitazioni in

tema di piante organiche delle UU.SS.LL. ed istituzioni assimilate

(con la determinazione di un "tetto" per i nuovi posti di operatore

tecnico addetto all'assistenza, percentualmente riferito ai posti

esistenti di ausiliario specializzato); di conseguente determinazione

dei posti disponibili nei corsi di qualificazione presso le scuole

per infermieri professionali; di trasformazione dei posti di

ausiliario specializzato in posti di operatore tecnico.

Nessuna di tali previsioni trova copertura nell'art. 40, terzo

comma, del d.P.R. n. 384 del 1990 che, nel legittimare il Ministro

della sanità all'adozione del regolamento dei corsi di

qualificazione di cui è causa, ha delimitato l'ambito

dell'intervento ministeriale soltanto alle modalità, ai requisiti di

accesso ed alle percentuali di ammissione per i candidati esterni ed

interni, senza in alcun modo richiamare la composizione quantitativa

e qualitativa delle piante organiche.

L'assenza di un fondamento normativo idoneo a legittimare

l'intervento regolamentare comporta, di conseguenza, da parte delle

disposizioni in esame, la lesione della sfera di competenze

spettanti, in materia, alle Province ricorrenti, lesione idonea a

giustificare l'annullamento delle stesse disposizioni.