Sentenza n. 341/1996

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei

Ministri, notificato il 3 ottobre 1995, depositato in cancelleria il

12 successivo, per conflitto di attribuzione sorto a seguito della

deliberazione adottata, in forma di ordine del giorno, dal consiglio

regionale della Sardegna il 27 luglio 1995, con la quale il predetto

consiglio "decide di considerare definitivi i provvedimenti emanati

nell'esercizio delle funzioni amministrative delegate in materia

paesistica" e "impegna la giunta regionale ad adottare comportamenti

conseguenti con il Ministero per i beni culturali e ambientali,

mutando la prassi da ultimo seguita" ed iscritto al n. 32 del

registro conflitti 1995;

Visto l'atto di costituzione della regione Sardegna;

Udito nell'udienza pubblica del 25 giugno 1996 il giudice relatore

Carlo Mezzanotte;

Uditi l'avvocato dello Stato Giuseppe Fiengo per il ricorrente, e

l'avvocato Sergio Panunzio per la regione Sardegna.

Ritenuto in fatto

1. - Il Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e

difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, solleva conflitto di

attribuzione nei confronti della regione Sardegna, in relazione

all'ordine del giorno del consiglio regionale, adottato il 27 luglio

1995, con il quale il consiglio stesso "decide di considerare

definitivi i provvedimenti emanati nell'esercizio delle funzioni

amministrative delegate in materia paesistica" e "impegna la giunta

regionale ad adottare comportamenti conseguenti con il Ministero per

i beni culturali e ambientali, mutando la prassi da ultimo seguita".

Il Presidente del Consiglio dei Ministri lamenta la violazione

dello statuto regionale, dell'art. 57 del d.P.R. 19 giugno 1979, n.

348 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la Sardegna, in

riferimento alla legge 22 luglio 1975, n. 382, e al d.P.R. 24 luglio

1977, n. 616) e della legge 8 agosto 1985, n. 431 (Conversione in

legge con modificazioni del d.l. 27 giugno 1983, n. 312, recante

disposizioni urgenti per la tutela delle zone di particolare

interesse ambientale), assumendo che la deliberazione del consiglio

regionale si riferirebbe al potere del Ministro per i beni culturali

e ambientali, disciplinato dalla legge n. 431 del 1985, di annullare,

entro il termine di 60 giorni, le autorizzazioni rilasciate dalle

regioni (nulla-osta paesistico) ai sensi dell'art. 7 della legge n.

1497 del 1939 (Protezione delle bellezze naturali).

Ad avviso del Presidente del Consiglio dei Ministri, l'ordine del

giorno del consiglio regionale conterrebbe non solo una

inequivocabile dichiarazione negatoria della competenza statale, ma,

altresì, un intento dispositivo, in quanto vincolerebbe la giunta ad

esercitare la funzione amministrativa delegata in modo consequenziale

a tale negazione, mutando la "prassi" dell'adempimento dell'obbligo

di comunicazione delle autorizzazioni paesistiche al Ministro.

In tal modo, l'atto impugnato sarebbe senz'altro lesivo delle

competenze statali, dal momento che le disposizioni della legge n.

431 del 1985, che le contemplano, avrebbero valore di norme

fondamentali di riforma economico-sociale e costituirebbero quindi un

limite all'esercizio delle competenze regionali (anche esclusive).

Il Presidente del Consiglio dei Ministri ricorda, infine, la

giurisprudenza della Corte costituzionale, che sarebbe contraria al

riassorbimento della tutela del paesaggio nella materia urbanistica,

proprio per evitare che vengano vanificati i poteri di controllo

ministeriali, posti dalla legge n. 431 del 1985 ad estrema difesa dei

vincoli paesaggistici.

2. - Nel giudizio innanzi alla Corte costituzionale si è

costituita la regione Sardegna, chiedendo che il ricorso sia

dichiarato inammissibile e comunque infondato.

Ad avviso della regione, il ricorso sarebbe innanzi tutto

inammissibile per la evidente inidoneità dell'atto impugnato

(l'ordine del giorno del consiglio regionale) a ledere le

attribuzioni costituzionali dello Stato.

Secondo la difesa regionale, ai sensi dell'art. 47 dello statuto

speciale e dell'art. 33 del d.P.R. 22 maggio 1975, n. 480 (Nuove

norme di attuazione dello statuto speciale della regione autonoma

della Sardegna), spetterebbe esclusivamente alla giunta e al suo

Presidente l'esercizio delle funzioni amministrative delegate e, di

conseguenza, lo Stato, che per le funzioni delegate manterrebbe in

ogni caso anche i poteri sostitutivi di cui all'art. 33, secondo

comma, del d.P.R. n. 480 del 1975 ed all'art. 3, secondo comma, del

d.P.R. n. 348 del 1979, avrebbe come unico interlocutore l'esecutivo

regionale. Invece, al di là del contenuto dell'ordine del giorno del

consiglio, che, ad avviso della difesa della regione, potrebbe anche

non implicare l'omissione della comunicazione delle autorizzazioni

paesaggistiche al Ministero, non potrebbe non rilevarsi che l'ordine

del giorno stesso costituirebbe un mero atto interno al rapporto

politico fiduciario che intercorre tra il consiglio regionale e la

giunta, ai sensi dell'art. 37 dello statuto. Del resto, il

regolamento interno del consiglio regionale sardo, approvato il 22

luglio 1988, disciplinerebbe, all'art. 120, l'ordine del giorno,

senza attribuirgli alcuna particolare efficacia; quest'ultima non

potrebbe essere, di conseguenza, che quella riconosciuta

tradizionalmente nel diritto parlamentare a tale strumento di

indirizzo: vincolare politicamente il Governo nell'ambito del

rapporto fiduciario. L'ordine del giorno, pertanto, non avrebbe

alcuna rilevanza esterna, né alcuna efficacia giuridica; la sua

inosservanza non sarebbe, poi, nemmeno sanzionata, perché a tale

fine occorrerebbe attivare un diverso ed autonomo procedimento, volto

a far valere la responsabilità politica dell'esecutivo.

I principii tratti dal diritto parlamentare, ad avviso della

regione, varrebbero anche nel presente caso, tenuto conto che

l'ordine del giorno impugnato si limiterebbe a contenere una

interpretazione della legge, di per sé non vincolante per la giunta.

Fin quando questa non si conformi a quanto chiesto nell'ordine del

giorno, omettendo di comunicare le autorizzazioni paesaggistiche al

Ministro per i beni culturali, non potrebbe ritenersi, quindi,

esistente alcuna manifestazione esterna di volontà della regione, in

grado di determinare una lesione delle competenze statali.

Il conflitto sarebbe, pertanto, inammissibile anche per mancanza

dell'imprescindibile requisito della attualità, come definito dalla

giurisprudenza della Corte costituzionale: l'ordine del giorno non

avrebbe, infatti, efficacia o rilevanza esterna ed esprimerebbe

unicamente la pretesa politica del consiglio che la giunta eserciti

in un certo modo una competenza che spetta solo ad essa esercitare.

Quanto al merito, la regione rileva che l'ordine del giorno del

consiglio altro non farebbe che affermare una determinata

interpretazione di atti legislativi statali. Il d.P.R. 19 giugno

1979, n. 348, infatti, avrebbe delegato alla regione stessa le

funzioni amministrative dello Stato in materia di protezione delle

bellezze naturali, ivi compreso il potere di concedere autorizzazioni

paesaggistiche (art. 57), ed al contempo avrebbe stabilito la

definitività degli atti emanati nell'esecuzione di funzioni delegate

(art. 4); tali atti, di conseguenza, non sarebbero più soggetti a

procedure di riesame da parte dello Stato, ed in particolare, le

autorizzazioni paesaggistiche non sarebbero soggette ai poteri del

Ministro per i beni culturali e ambientali, disciplinati dall'art. 1

della legge n. 431 del 1985.

3. - Hanno depositato memorie in prossimità dell'udienza sia il

Presidente del Consiglio dei Ministri, sia la regione Sardegna.

Il Presidente del Consiglio dei Ministri ribadisce che l'ordine del

giorno impugnato non avrebbe natura meramente interpretativa della

legislazione statale, come vorrebbe, invece, la difesa regionale; la

parte interpretativa costituirebbe, a suo avviso, solo la premessa

per una inequivocabile affermazione di una competenza esclusiva della

regione ed una correlativa negazione del potere statale di

annullamento, rilevanti e sufficienti per l'elevazione del conflitto.

Il potere di annullamento ministeriale, anche secondo la

giurisprudenza del Consiglio di Stato, non potrebbe essere esercitato

senza la collaborazione della regione, il procedimento che lo

contempla costituirebbe fase integrativa del procedimento di

autorizzazione, di competenza della regione, e il suo termine

iniziale dipenderebbe proprio dalla comunicazione regionale.

Il Presidente del Consiglio dei Ministri sottolinea, infine, che

per l'esecuzione da parte della giunta della delibera consiliare

sarebbe sufficiente una mera omissione e che ciò menomerebbe la

competenza statale, quanto meno sotto il profilo della certezza di un

suo pacifico e regolare esercizio.

4. - La regione Sardegna sostiene, a sua volta, che il ricorso

governativo avrebbe carattere di mera prevenzione, essendo stato

proposto senza che vi fosse alcun comportamento omissivo in materia

da parte della giunta e, per di più, in relazione ad un atto interno

all'organizzazione regionale. Nel caso di specie mancherebbe, poi,

anche il requisito dell'"incidenza certa ed attuale in ordine alla

competenza ritenuta lesa", presupposto essenziale perché possa

configurarsi un conflitto. Il difetto di attualità sarebbe, inoltre,

dimostrato, secondo la regione, dal comportamento tenuto

dall'Amministrazione regionale successivamente alla data di

approvazione dell'ordine del giorno impugnato; comportamento che

sarebbe comprovato da decreti di annullamento emanati dal Ministro

per i beni culturali e ambientali.

La regione Sardegna ribadisce, infine, l'infondatezza del ricorso

del Presidente del Consiglio dei Ministri, perché, se pure la

regione omettesse di comunicare al Ministero le autorizzazioni

paesaggistiche, ciò non determinerebbe una lesione della

attribuzioni statali. Infatti, l'art. 4 del d.P.R. n. 348 del 1979,

dopo aver stabilito la definitività degli atti emanati dalla regione

nell'esercizio delegato di funzioni amministrative, dispone che sia

il Governo a decidere quali atti la regione sia tenuta a comunicare;

non essendo stata data attuazione a tale norma, non vi sarebbe, per

la regione, obbligo di comunicazione degli atti di autorizzazione

paesaggistica.

5. - Nel corso dell'udienza pubblica del 25 giugno 1996, nella

quale le parti hanno svolto oralmente le rispettive difese,

l'Avvocatura dello Stato, per conto del Presidente del Consiglio dei

Ministri, ha chiesto di poter depositare nuova documentazione. La

difesa della regione Sardegna si è opposta, sicché di tale

documentazione non è possibile tenere conto. Considerato in diritto

1. - Oggetto del conflitto di attribuzione, proposto dal Presidente

del Consiglio dei Ministri, è l'ordine del giorno approvato dal

consiglio regionale della regione Sardegna con il quale si è deciso

di "considerare definitivi i provvedimenti emanati nell'esercizio

delle funzioni amministrative delegate in materia paesistica" e di

impegnare "la giunta regionale ad adottare comportamenti conseguenti

con il Ministero per i beni culturali ed ambientali, mutando la

prassi da ultimo seguita".

Dal contesto della delibera risulta chiaro che l'intendimento è

quello di sottrarre i provvedimenti regionali in materia paesistica

e, in particolare, le autorizzazioni di cui all'art. 7 della legge 29

giugno 1939, n. 1497, delegate alle regioni, all'esercizio dei poteri

statali di controllo stabiliti dall'art. 1 della legge 8 agosto 1985,

n. 431 (annullamento da parte del Ministro per i beni culturali e

ambientali della autorizzazione regionale entro i 60 giorni

successivi alla relativa comunicazione); e ciò sulla premessa che

nei piani territoriali regionali l'aspetto paesistico sia

strettamente connesso con quello urbanistico, in relazione al quale

la regione è titolare di potestà legislativa esclusiva. Il

mutamento di prassi nei rapporti con il Ministero per i beni

culturali e ambientali al quale la giunta viene impegnata consiste,

evidentemente, nell'omettere la trasmissione dei provvedimenti

adottati al detto Ministero, così da impedire l'esercizio dei

controlli statali.

2. - Va preliminarmente esaminata l'eccezione di inammissibilità

sollevata dalla difesa della regione, secondo la quale un ordine del

giorno del consiglio regionale non sarebbe idoneo a ledere le

attribuzioni dello Stato, in quanto atto "interno", privo di

rilevanza nei confronti di queste e destinato ad esaurire i suoi

effetti nell'ambito delle relazioni politiche tra consiglio regionale

e giunta. Dagli artt. 47 dello statuto speciale e 33 del d.P.R. 22

maggio 1975, n. 480, risulterebbe infatti che l'esercizio delle

funzioni amministrative delegate alla regione spetterebbe alla giunta

ed al suo presidente, sicché, secondo questa prospettazione

difensiva, solo in conseguenza di provvedimenti imputabili agli

organi dell'esecutivo regionale, e non anche per effetto di ordini

del giorno votati dal consiglio, potrebbe prodursi una lesione delle

attribuzioni dello Stato.

3. - L'eccezione è infondata.

Si può consentire con la difesa della regione Sardegna che un

ordine del giorno del consiglio il quale impegni l'esecutivo

regionale ad assumere determinati comportamenti non crei un vincolo

giuridico "esterno"; tanto meno lo crea - si deve aggiungere - quando

si verta in materia di competenza amministrativa delegata, in

relazione alla quale sia previsto (art. 47 dello statuto) che il

potere di direzione spetti al Presidente della giunta, che deve

conformarsi alle istruzioni del Governo. L'attività successiva

dell'esecutivo regionale non sarebbe censurabile, sotto il profilo

della sua legittimità, solo perché esercitata in contrasto con

l'orientamento espresso dal consiglio regionale; altrimenti l'ordine

delle competenze fissato nell'art. 47 dello statuto ne risulterebbe

alterato: sarebbe infatti il consiglio e non il presidente della

giunta a dirigere - per di più in piena autonomia dallo Stato -

l'esercizio di tali funzioni.

E tuttavia, anche se insuscettibile di vincolare giuridicamente

l'esercizio dell'attività amministrativa della regione, un ordine

del giorno come quello in oggetto, con il quale la giunta venga

impegnata ad osservare un determinato comportamento nei rapporti con

lo Stato, non resta privo di rilievo giuridico e non può essere

considerato, in sede di conflitto di attribuzione, come se non fosse

stato adottato. Esso, in base alla regola statutaria secondo la

quale la giunta regionale è responsabile di fronte al consiglio, il

cui voto di sfiducia ne determina le dimissioni (art. 37 statuto reg.

Sardegna), fa sorgere per la giunta e per il suo Presidente un

vincolo politico ad attenersi agli indirizzi consiliari; e,

trattandosi di un vincolo tendente a precludere al Ministero per i

beni culturali e ambientali l'esercizio di qualsiasi potere in

materia, è astrattamente configurabile una menomazione

dell'attribuzione statale sotto il profilo della certezza del suo

esercizio.

Nella prospettazione del ricorrente, alla regione è infatti

richiesto, nella specie, l'adempimento di un dovere di informazione,

espressivo a sua volta del più generale dovere di leale

cooperazione.

Il dovere di lealtà, al quale devono essere improntati i rapporti

tra Stato e regione, trova la sua naturale sfera di incidenza proprio

là dove l'assetto delle competenze dei due enti comporti un

reciproco condizionamento delle funzioni, nel senso che il potere

spettante all'un soggetto non possa essere esercitato quando l'altro

non adempia ai propri compiti. Viene allora in gioco con il massimo

risalto la necessità di un permanente fattore di composizione di un

disegno autonomistico che è basato sì sulla distinzione e

sull'articolazione delle competenze, ma anche, talvolta, sulla loro

interferenza e sul loro reciproco legame. Ed è questa la funzione

propria del principio di leale cooperazione, il quale opera pertanto

in una dimensione che è anche, se non prevalentemente,

politico-costituzionale, nel senso che qualifica, prima ancora delle

rispettive posizioni giuridiche dello Stato e della regione, il

contesto entro il quale devono svolgersi le relazioni tra i due enti.

Tale principio - alla cui osservanza non può certo sottrarsi il

consiglio regionale che, quale organo di rappresentanza politica

della regione, ne è, se possibile, ancor più strettamente avvinto -

può risultare leso anche in presenza di atti che, pur senza generare

alcuna immediata alterazione dell'ordine delle competenze, non

abbiano il valore di una semplice opinione, confinabile nella sfera

del pregiuridico, ma vadano ad incidere, in quanto produttivi di un

vincolo - seppure meramente politico - sul contesto di lealtà e

trasparenza entro il quale devono appunto essere esercitate le

rispettive competenze ed adempiuti i reciproci doveri.

Anche un atto di indirizzo politico, come un ordine del giorno, è

dunque idoneo, in astratto, a menomare competenze costituzionalmente

attribuite allo Stato o alla regione, ed è nella specie evidente

l'interesse attuale dello Stato a che sia rimosso l'atto consiliare

in questione.

4. - Nel merito, il ricorso è fondato.

Questa Corte ha più volte ricordato che il paesaggio costituisce,

nel nostro sistema costituzionale, un valore etico-culturale che

trascende la competenza della regione in materia urbanistica e nella

cui realizzazione sono impegnate tutte le pubbliche amministrazioni

e, in primo luogo, lo Stato e le regioni, ordinarie o speciali, in un

vincolo reciproco di cooperazione leale (sentenze n. 379 del 1994, n.

302 del 1988, n. 359 e n. 94 del 1985, n. 239 del 1982 e n. 141 del

1972).

Non può essere condivisa l'obiezione secondo la quale, vertendosi

in materia di funzioni amministrative delegate, i provvedimenti

relativi sarebbero da considerare definitivi e, in quanto tali, non

soggetti a riesame, ai sensi dell'art. 4 del d.P.R. 19 giugno 1979,

n. 348.

Premesso che in relazione all'esercizio delle funzioni

amministrative delegate trova applicazione - in forza del rinvio

effettuato dall'art. 3, secondo comma, del d.P.R. n. 348 del 1979 -

l'art. 33 del d.P.R. 22 maggio 1975, n. 480, che contempla poteri

statali sostitutivi nel caso di inerzia o di inadempimento da parte

degli organi regionali competenti, si deve rilevare che il regime

giuridico dei provvedimenti regionali in materia paesaggistica è

definito esaustivamente dall'art. 1 della legge 8 agosto 1985, n.

431, il quale pone l'obbligo di comunicazione di tali provvedimenti

al Ministero per i beni culturali e ambientali, proprio ai fini

dell'esercizio dei poteri di controllo.

Questa Corte ha da tempo chiarito che i poteri ministeriali di cui

alla legge n. 431 del 1985 sono posti ad estrema difesa dei vincoli

paesaggistici e, come tali, costituiscono parte di una disciplina

qualificabile, per la diretta connessione con il valore

costituzionale primario della tutela del paesaggio (art. 9 della

Costituzione), come norme fondamentali di riforma economico-sociale,

in conformità, del resto, alla esplicita e, in questo caso,

pertinente autoqualificazione contenuta nell'art. 2 della stessa

legge (sentenze n. 437 del 1991 e n. 151 del 1986).

Di fronte a una così lampante volontà di sancire un obbligo di

comunicazione - peraltro funzionale all'esercizio di poteri statali

di controllo - a carico di tutte le regioni, anche di quelle ad

autonomia speciale, non vale opporre - come fa la difesa della

regione - che il Governo della Repubblica non avrebbe proceduto alla

individuazione delle classi di atti da comunicare, ai sensi dell'art.

4 del decreto di attuazione del 1979: l'individuazione, in questo

caso, è puntualmente intervenuta ope legis. E come le disposizioni

legislative statali che prevedono doveri di comunicazione e poteri

ministeriali di controllo non possono essere derogate, modificate o

sostituite da leggi regionali, così, a maggior ragione, non possono

essere violate dalla regione nell'esercizio di potestà

amministrative delegate. Tanto meno ne può essere resa dubbia

l'effettività dal consiglio regionale che, insieme agli altri organi

direttivi della regione, è destinatario di un dovere costituzionale

di lealtà verso lo Stato.

Non può quindi ritenersi ingiustificata la pretesa dello Stato -

positivamente fondata nell'art. 1 della legge n. 431 del 1985 - che

sia tutelato il suo diritto ad ottenere informazioni finalizzate alla

protezione del paesaggio. Negare tale diritto, seppure in un atto non

giuridicamente vincolante del consiglio, che, in teoria, potrebbe

essere disatteso dall'esecutivo regionale senza conseguenze

pregiudizievoli sul piano della stretta legalità - al che peraltro

non sembra orientata la giunta regionale, nel caso di specie, stante

la dichiarazione di accoglimento dell'ordine del giorno, effettuata

dal suo rappresentante in consiglio (resoconto della seduta

antimeridiana del 27 luglio 1995 del consiglio regionale della

Sardegna) - significa, comunque, rendere incerto e aleatorio

l'esercizio della competenza statale e, quindi, menomarla.

Al rilievo contenuto nella parte motiva dell'ordine del giorno che

ha fatto sorgere il conflitto, secondo cui i controlli statali in

materia di paesaggio sarebbero suscettibili di ritardare notevolmente

l'attuazione degli strumenti di pianificazione urbanistica (come la

documentazione prodotta dalla difesa regionale dimostra essere talora

avvenuto), si deve rispondere che la regione non è sprovvista di

tutela nei confronti dei comportamenti dello Stato non ispirati a

criteri di correttezza. Il principio di leale cooperazione non opera

infatti in modo unidirezionale: al dovere della regione di comunicare

immediatamente i provvedimenti adottati e la documentazione sulla

quale essi si fondano, corrisponde il dovere dello Stato di non

determinare ingiustificati aggravamenti del procedimento con

richieste di documentazione pretestuose, dilatorie o tardive,

suscettibili di menomare l'esercizio delle attribuzioni regionali

interferenti con la tutela del paesaggio.