Sentenza n. 344/1987

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso della Regione Valle d'Aosta,

notificato il 9 agosto 1977, depositato in cancelleria il 10 agosto

1977 ed iscritto al n. 16 del Registro 1977 per conflitto di

attribuzione, sorto a seguito del decreto del Ministro per

l'agricoltura e le foreste 28 maggio 1977, concernente "Ripristino

dei confini legali del parco nazionale del Gran Paradiso".

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 1 luglio 1987 il Giudice relatore

Giovanni Conso;

uditi l'avvocato Marco Siniscalco per la Regione Valle d'Aosta e

l'avvocato dello Stato Benedetto Baccari per il Presidente del

Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ricorso notificato il 9 agosto 1977 e depositato il giorno

successivo, la Regione Valle d'Aosta ha proposto conflitto di

attribuzioni contro il Presidente del Consiglio dei Ministri per

l'annullamento del decreto del Ministro dell'agricoltura e delle

foreste in data 28 maggio 1977, recante "Ripristino dei confini

legali del parco nazionale del Gran Paradiso".

Secondo la Regione, il provvedimento, con l'affermare che "i

confini del Parco nazionale dei Gran Paradiso sono quelli indicati

nella carta allegata al regio decreto 13 agosto 1923, n. 1867", e che

"pertanto l'Ente Parco Nazionale del Gran Paradiso è tenuto a

ripristinarli e a curare l'osservanza della normativa del parco su

tutti i territori compresi entro i suddetti confini", apporterebbe

una modificazione ampliativa al perimetro del parco in questione,

invadendo "la competenza amministrativa attribuita da norme

costituzionali alla Regione ricorrente".

Al riguardo, il ricorso fa rilevare che i confini del parco

nazionale del Gran Paradiso furono stabiliti con il regio decreto-legge 3 dicembre 1922, n. 1584 (poi convertito nella legge 17 aprile

1925, n. 473), che lo istituiva, mediante rinvio alla carta annessa,

la cui pubblicazione, peraltro, non ebbe luogo.

Con il regio decreto 13 agosto 1923, n. 1867, il perimetro del

parco fu ampliato, disponendosi l'inclusione di altri terreni,

indicati nella pianta annessa al regio decreto, pianta regolarmente

pubblicata.

Espone, inoltre, la Regione ricorrente che, a causa

dell'opposizione manifestatasi nelle popolazioni residenti, e per

iniziativa della Commissione reale che curava l'amministrazione del

Parco, i confini vennero segnati sul terreno mediante tabelle, che

non rispettavano la pianta annessa al regio decreto del 1923,

venendosi così a determinare delle "introflessioni" del confine, ed

in pratica l'esclusione dal Parco di alcune zone, tra le quali la

Valsavaranche.

Il successivo regio decreto-legge 11 dicembre 1933, n. 1718,

recante modifica alle disposizioni relative alla gestione dei Parchi

Nazionali del Gran Paradiso e d'Abruzzo, stabilì che per i due

parchi anzidetti "restano inalterati gli attuali confini", confini

che, all'epoca, secondo la Regione, dovevano individuarsi in base

alle tabelle esistenti.

Il decreto legislativo del Capo Provvisorio dello Stato 5 agosto

1947, n. 871, ratificato con legge 17 aprile 1956, n. 561, istituì

l'Ente Parco Nazionale del Gran Paradiso, stabilendo (all'art. 12)

che "i confini del Parco sono indicati da apposite tabelle": stando

alla Regione ricorrente, la nuova fonte avrebbe inteso legittimare la

situazione di fatto venutasi a creare in precedenza. Ne conseguirebbe

che al decreto impugnato andrebbe riconosciuto significato "soltanto

apparentemente ricognitivo, ma sostanzialmente modificativo" in

materie proprie della competenza amministrativa regionale.

Risulterebbero invase le sfere di attribuzioni relative

all'agricoltura e foreste, alla zootecnia, alla caccia e alla pesca,

alla polizia locale urbana e rurale, alle strade e lavori pubblici di

interesse regionale, ai trasporti, all'urbanistica, alla flora e alla

fauna, oltre che ai parchi per la protezione della flora e della

fauna.

A sostegno della sussistenza in capo alla Regione Valle d'Aosta

della sfera di attribuzioni rivendicata, la Regione rammenta che con

legge regionale 11 maggio 1976, n. 15, è stata applicata alla zona,

che lo Stato avrebbe inteso reinserire nel Parco, una disciplina

analoga a quella vigente nel residuo territorio, senza che nessuna

obiezione sul piano della legittimità sia stata sollevata da parte

degli organi statali di controllo.

La Regione osserva ancora:

a) che il regio decreto n. 1867 del 1923 non fu adottato su

proposta del Ministro dell'agricoltura e delle foreste, come

prescritto dall'art. 4 del regio decreto-legge n. 1584 del 1922,

istitutivo del parco;

b) che la carta annessa al regio decreto legge n. 1584 del 1922 non

fu pubblicata, con conseguente difficoltà di definire con certezza

il perimetro del parco.

Con un secondo e subordinato ordine di censure la Regione ribadisce

la violazione degli artt. 2 e 4 dello Statuto speciale in relazione

alla legge regionale n. 15 del 1976, dianzi ricordata.

Si rileva in primo luogo che, avendo la Regione Valle d'Aosta

emanato per il territorio in questione una normativa del tutto

identica a quella vigente all'interno del Parco, specie in materia

edilizia, lo Stato non avrebbe potuto legittimamente ignorarla,

regolando la materia in termini difformi.

Inoltre, essendo stato adottato un decreto ministeriale e, quindi,

un atto di natura amministrativa, tale provvedimento non avrebbe

potuto contrastare con disposizioni anteriori dettate da una legge

che, sia pure in ambito regionale, rimane una fonte di rango

sovraordinato.

Si conclude con la richiesta di annullamento del decreto impugnato

e di declaratoria dell'appartenenza alla Regione ricorrente delle

attribuzioni in contestazione.

2. - Il Presidente del Consiglio dei Ministri è intervenuto nel

giudizio, tramite l'Avvocatura Generale dello Stato, con atto

depositato il 29 agosto 1977.

In linea di fatto l'Avvocatura precisa che - secondo quanto emerge

dalla pubblicazione intitolata "il Parco Nazionale del Gran

Paradiso", edita nel 1923 dalla Commissione reale del Parco, e

depositata agli atti - si procedette "in via di esperimento" a

"temporanee ripiegature di confine", che, peraltro, non vennero mai

"sanzionate o, comunque, disposte con alcun provvedimento", tanto che

dal testo di una risposta scritta ad una interrogazione parlamentare,

rivolta al Ministro per l'agricoltura e le foreste nel 1975, risulta

che tale dicastero era intervenuto presso l'Ente Parco per il

ripristino dei confini legali.

Nel frattempo, a) il Pretore di Aosta con sentenza 16 aprile 1975

riconosceva l'appartenenza al Parco della zona contestata; b) il

ripristino dei simboli di confine sui confini legali veniva

richiesto, nella relazione sulla verifica amministrativa - contabile

eseguita, all'Ente Parco dal Ministero del Tesoro tra il 27 giugno

1975 e il 27 luglio 1975; c) nello stesso senso si esprimeva il

Ministero del Tesoro con nota n. 2378/170038 dell'8 febbraio 1977,

poi fatta propria dalla Procura Generale della Corte dei conti, con

lettera n. 152854 del 30 maggio 1977.

Il Ministero per l'agricoltura e le foreste, preso atto di tali

circostanze e facendo uso delle proprie attribuzioni di vigilanza, ha

ordinato all'Ente Parco Nazionale del Gran Paradiso di provvedere al

ripristino dei confini legali.

In ordine alle censure formulate nei confronti del provvedimento

impugnato, la difesa dello Stato osserva che:

a) il regio decreto 13 agosto 1923, n. 1867, è stato proposto dal

Ministero per l'economia nazionale e non da quello per l'agricoltura,

come prevedeva l'art. 4 del regio decreto-legge 3 dicembre 1922, n.

1584 (istitutivo del Parco), in quanto con regio decreto 5 luglio

1923, n. 1439, le competenze dei "Ministeri dell'agricoltura e

dell'industria, del commercio e del lavoro" erano state riunite in un

unico Ministero, denominato "Ministero dell'economia nazionale";

b) la carta allegata al regio decreto-legge istitutivo del Parco

non venne pubblicata, ma può essere consultata presso l'Archivio di

Stato;

c) l'estensione del Parco disposta con regio decreto n. 1867 del

1923 fu temporaneamente sospesa in via di esperimento per iniziativa

di un organo amministrativo, ma non comportò una "valida"

modificazione del perimetro;

d) tanto il regio decreto-legge 11 dicembre 1933, n. 1718, quanto

il decreto legislativo del Capo Provvisorio dello Stato 5 agosto

1947, n. 871, non potevano non riferirsi ai confini legali del Parco;

e) la legge della Regione Valle d'Aosta n. 15 del 1976, recante

disposizioni sul regime dell'edilizia, della caccia e della pesca

nella zona contestata, è stata approvata dagli organi di controllo

senza obiezioni, perché ritenuta utile a garantire la salvaguardia

del territorio in questione e sostanzialmente omogenea rispetto alla

normativa vigente all'interno del Parco.

L'Avvocatura conclude per l'infondatezza della prima censura,

perché il provvedimento impugnato non avrebbe apportato alcuna

modifica ai confini legali del Parco.

Altrettanto infondato sarebbe il secondo motivo di ricorso, dedotto

dalla Regione in via subordinata. Non sussisterebbe, infatti,

contrasto tra la disciplina dell'attività edilizia disposta con la

legge regionale n. 15 del 1976 ed il ripristino dei confini legali,

posto che in entrambi i casi è previsto un intervento autorizzativo

dell'Ente Parco.

3. - La Regione Valle d'Aosta, il 15 giugno 1987, depositava

un'ampia memoria per ribadire le proprie censure, sottolineando, fra

l'altro, che: a) l'approvazione senza rilievi da parte dello Stato

della legge regionale 11 maggio 1976, n. 15, implica il

riconoscimento che le zone esterne rispetto alle tabelle non fanno

parte del Parco; b) che la delimitazione del territorio del Parco

deve ritenersi invalida per difetto di regolare pubblicazione della

pianta annessa al regio decreto-legge del 1922 e, pertanto, le

tabelle poste sul terreno assumono efficacia costitutiva dei confini

legali; c) contrariamente a quanto sostenuto dalla difesa dello Stato

nell'atto di intervento per il Presidente del Consiglio dei ministri,

la disciplina introdotta in materia urbanistica dalla legge regionale

n. 15 del 1976 differisce sensibilmente da quella desumibile dalle

diverse fonti regolatrici del territorio del Parco, di modo che il

decreto impugnato, mirando ad imporre una normativa unitaria, risulta

invasivo di una competenza regionale garantita da norme

costituzionali.

Alla pubblica udienza del 1 luglio 1987 le parti insistevano nelle

rispettive tesi e conclusioni. Considerato in diritto

1. - Con il ricorso all'esame di questa Corte, la Regione Valle

d'Aosta chiede l'annullamento del decreto ministeriale 28 maggio

1977, emanato dal Ministro per l'agricoltura e le foreste sotto il

titolo "Ripristino dei confini legali del parco nazionale del Gran

Paradiso", sostenendo che tale decreto avrebbe invaso la competenza

amministrativa attribuita da norme costituzionali alla Regione

ricorrente.

2. - L'invasione di competenza deriverebbe dal fatto che "il

ripristino dei confini legali" - voluto dal decreto ministeriale allo

scopo di ricondurre entro i confini del parco nazionale del Gran

Paradiso tutti i territori che ne avrebbero fatto parte secondo la

carta annessa al regio decreto 13 agosto 1923, n. 1867, compresi

quelli, come "la Valsavaranche ed altre limitate zone",

successivamente esclusi per una diversa collocazione delle tabelle di

confine - si configurerebbe "soltanto apparentemente" quale "atto

ricognitivo". Si tratterebbe, invece, di un atto "sostanzialmente

modificativo", tale da comportare "un ampliamento degli attuali

confini del parco", con la conseguenza di sottoporre alla normativa

dettata dallo Stato per il parco nazionale del Gran Paradiso anche

territori in precedenza rimasti esclusi. Questi verrebbero così

sottratti - di qui il primo motivo a sostegno del ricorso - alla

sfera di competenza amministrativa attribuita alla Regione Valle

d'Aosta "in materia di agricoltura e foreste, zootecnia, caccia e

pesca, polizia locale urbana e rurale, strade e lavori pubblici di

interesse regionale, urbanistica, trasporti, acque e, in particolare,

flora e fauna e, di necessaria conseguenza, in materia di parchi per

la protezione della flora e della fauna, a norma dell'art. 4 dello

Statuto speciale per la Valle d'Aosta, adottato con legge

costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4, in relazione all'art. 2, lett.

c ), d ), f ), g ), h ), l ), m), dello Statuto medesimo". Il tutto,

per giunta, in conflitto diretto - di qui il secondo motivo a

sostegno del ricorso - con la legge regionale 11 maggio 1976, n. 15,

che aveva appena disciplinato, proprio con riguardo al territorio

compreso fra il perimetro riportato nella carta annessa al regio

decreto 13 agosto 1923, n. 1867, e la delimitazione risultante dalle

tabelle di confine, le materie della caccia e dell'urbanistica,

quest'ultima in maniera parzialmente diversa da quella desumibile dal

regio decreto-legge 3 dicembre 1922, n. 1584, costitutivo del parco.

3. - I problemi sollevati dal ricorso, benché strettamente

connessi, tant'è vero che l'accoglimento del primo motivo

assorbirebbe l'altra censura, vanno presi in considerazione

separatamente, anche per la scomponibilità in due parti delle

prescrizioni dettate dal decreto (l'Ente parco nazionale del Gran

Paradiso "è tenuto a ripristinare" i confini e "a curare

l'osservanza della normativa del parco su tutti i territori compresi

entro i suddetti confini"), cominciando da quello che può ben dirsi

il punto nodale del presente contendere: se, cioè, i confini legali

del parco nazionale del Gran Paradiso siano i confini "indicati nella

carta allegata al regio decreto 13 agosto 1923, n. 1867", come

asserisce il decreto ministeriale, oppure quelli, più circoscritti,

risultanti dalle tabelle delimitative poste sul terreno, come

sostiene la Regione Valle d'Aosta. Le zone all'interno delle tabelle

delimitative non vengono, invece, qui poste in discussione, anche

perché nei loro confronti la ricordata legge regionale 11 maggio

1976, n. 15, aveva appena esplicitato, con l'art. 3, secondo comma,

che all'interno delle tabelle "continua ad avere applicazione l'art.

10" della legge istitutiva del parco.

Anzi, dall'asserzione culminante del ricorso ("è

incontrovertibile che, quanto meno, la Regione Valle d'Aosta ha piena

competenza, nell'ambito delle disposizioni statutarie, nella zona che

è oggetto della presente controversia") si ricava altrettanto

chiaramente che l'invasione di competenza lamentata nella specie non

riguarda nemmeno tutti i territori per i quali, ai fini

dell'inclusione nel parco, non esiste coincidenza tra la carta

annessa al regio decreto 13 agosto 1923, n. 1867, e le tabelle di

confine: la doglianza della Regione involge, più in particolare, la

sola cosiddetta introflessione della Valsavaranche, appartenendo le

"altre limitate zone", delle quali è parola nel ricorso, alla

Provincia di Torino e, quindi, alla Regione Piemonte (cosiddetta

introflessione del Piantonetto), cui pure appartengono le zone

indicate nella corografia allegata al successivo decreto del

Presidente della Repubblica 3 ottobre 1979, n. 31, ulteriormente

estensivo del "territorio del Parco nazionale del Gran Paradiso".

4. - Per accertare quali fossero, al momento dell'emanazione del

decreto ministeriale di cui la Regione Valle d'Aosta chiede

l'annullamento, i confini legali del parco nazionale del Gran

Paradiso, diventa indispensabile ricostruire, sia pur solo nei

passaggi essenziali, la storia giuridica del parco: le vicende dei

relativi confini sono, infatti, così strettamente legate ad essa da

rappresentarne uno dei capitoli di maggiore rilievo.

Nato storicamente da una donazione avente ad oggetto terreni di

proprietà della Casa reale, il parco venne giuridicamente costituito

con il regio decreto-legge 3 dicembre 1922, n. 1584, più tardi

convertito nella legge 17 aprile 1925, n. 473: un decreto che, nel

mentre autorizzava (art. 2) l'Azienda del Demanio forestale dello

Stato "ad accettare dalla Real Casa i terreni" ivi specificati,

compresi quelli posti "nel Comune di Valsavaranche", all'art.1

dichiarava "Parco Nazionale i terreni compresi nell'attuale riserva

Reale di caccia del Gran Paradiso, i cui confini sono quelli indicati

nella carta annessa al presente decreto", una carta, peraltro, non

pubblicata formalmente.

Pochi mesi dopo, con il regio decreto 13 agosto 1923, n. 1867,

emanato in applicazione dell'art. 4 del regio decreto-legge

precedente ("Con decreto reale, su proposta del Ministero di

agricoltura, il perimetro del Parco potrà essere esteso a terreni

limitrofi"), il territorio del parco veniva ampliato fino a

comprendere le "zone segnate sulla carta annessa al presente

decreto": e questa volta, in allegato al testo del decreto, veniva

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 3 settembre 1923, n. 207, una

"pianta" che - oltre al perimetro originario, entro il quale figurava

anche la Valsavaranche - indicava, con un vistoso accorgimento

tipografico, il più ampio tracciato conseguente all'aggiunta delle

nuove zone.

Tra le modificazioni successivamente apportate all'ordinamento del

parco nazionale del Gran Paradiso, dapprima dal regio decreto-legge

24 gennaio 1924, n. 168, anch'esso convertito nella legge 17 aprile

1925, n. 473, ed in seguito, unitamente al parco nazionale d'Abruzzo,

dal regio decreto-legge 11 dicembre 1933, n. 1718, convertito nella

legge 25 gennaio 1934, n. 233, una soprattutto va qui tenuta

presente: "soppresse" le Commissioni reali del parco nazionale del

Gran Paradiso e del Parco nazionale d'Abruzzo, inizialmente istituite

per la loro rispettiva gestione, il decreto- legge del 1933 demandava

all'Azienda di Stato per le foreste demaniali la gestione

amministrativa e tecnica dei due parchi, "per i quali restano

inalterati gli attuali confini" (art. 3, primo comma). Dopo di che,

con il regio decreto 7 marzo 1935, n. 1332, veniva approvato il

regolamento per l'applicazione delle leggi sul parco nazionale del

Gran Paradiso, il cui art. 1 stabilisce che i confini del Parco

"saranno delimitati da tabelle da collocare - in modo visibile - sui

punti d'intersezione del perimetro con le strade di accesso", con la

possibilità di "essere sostituite da scritte scolpite sulle rocce".

La gestione da parte dell'Azienda di Stato per le foreste

demaniali veniva poi meno con l'art. 1 del decreto legislativo del

Capo provvisorio dello Stato 5 agosto 1947, n. 871, che affidava la

gestione del parco all'ente "Parco nazionale Gran Paradiso",

appositamente istituito e dettagliatamente disciplinato negli

articoli successivi, tra cui, per quanto qui interessa, richiede una

particolare menzione il disposto dell'art. 12: "I confini del Parco

sono indicati da apposite tabelle che sono esenti da tasse di bollo".

5. - L'interpretazione delle disposizioni così riassunte

sembrerebbe agevole nel senso di considerare, come confini legali del

parco all'epoca del decreto ministeriale contestato dalla Regione

Valle d'Aosta, i confini risultanti dal regio decreto del 1923 (i

soli cui avrebbe dovuto adeguarsi la collocazione delle tabelle di

recinzione previste dall'art. 1 del regio decreto 7 marzo 1935, n.

1332, e dall'art. 12 del decreto legislativo 5 agosto 1947, n. 871),

se non fosse che, in seguito alle immediate proteste delle

popolazioni interessate, sin dal 1924-1925, era venuta a crearsi di

fatto "una difformità" (anzi, più difformità) tra la pianta

annessa al decreto del 1923 e la posizione delle tabelle sul terreno,

così da lasciare al di fuori del loro tracciato, fra l'altro, la

Valsavaranche, che è, appunto, l'oggetto della "difformità" (o

introflessione o ripiegamento di confine) cui è interessata la Valle

d'Aosta.

Su questa difformità - che, stando al ricorso, "già

provvedimento dell'epoca tendeva a legittimare" - si basa la Regione

Valle d'Aosta per sostenere che le tabelle di recinzione di cui

parlano i decreti del 1935 e del 1947 sarebbero le tabelle

materialmente apposte sul terreno ben prima dell'emanazione di quei

due decreti e che la statuizione "restano inalterati gli attuali

confini", di cui all'art. 3 del regio decreto-legge 11 dicembre 1933,

n. 1718, farebbe riferimento ai confini risultanti da tali tabelle,

non a quelli segnati sulla carta annessa al decreto del 1923. Del

resto, un siffatto modo di intendere le tabelle è anche presente

negli artt. 1 e 3, secondo comma, della legge regionale 11 maggio

1976, n. 15, sulla quale è imperniato il secondo motivo del ricorso

in esame.

6. - Pur essendo incontestabile sia l'immediato insorgere di forti

malcontenti e di vibrate proteste sia il conseguente, quasi

subitaneo, crearsi di chiare difformità nelle segnalazioni concrete

sul territorio, il tutto in senso riduttivo dei confini del parco, la

tesi della Regione, per quanto abilmente argomentata, non può essere

accolta.

A parte la considerazione che il collocamento di una successione

di tabelle in luoghi montani, impervi ed isolati, certamente utile a

fini di segnalazione e di informazione, non sembra strumento

altrettanto idoneo a fissare di per sé i confini di un territorio

sottoposto a particolare regime, esposte come esse sono ad ogni

genere di intemperie ed alle prevaricazioni umane, riveste portata

determinante la circostanza che non risulta essere mai stato emanato

alcun provvedimento atto a legittimare la difformità rilevata dalla

Regione, nonostante i tentativi diretti ad ottenerlo.

Se è vero, infatti, che la Commissione reale, inizialmente

istituita per la gestione del parco, alle soglie del 1925 aveva

proposto al Ministero competente il riconoscimento delle "ripiegature

di confine adottate in via di esperimento", è altrettanto vero che

il Ministero interpellato si era astenuto dall'assumere posizione

formale in proposito. L'espressione usata nel ricorso, secondo cui

"già provvedimento dell'epoca tendeva a legittimare", va, perciò,

più semplicemente intesa come riferita all'iniziativa tendente ad

ottenere, senza successo, un provvedimento di legittimazione.

Anche a lasciare da parte sia il silenzio ministeriale sia il

fatto che, nel frattempo, era sopravvenuta la legge 17 aprile 1925,

n. 473, di conversione del decreto-legge istitutivo del parco, senza

apportarvi modificazioni di sorta, resta il dato indiscutibile che

nella proposta della Commissione reale si parlava di ripiegature "in

via di esperimento" e, comunque, di ripiegature "temporanee".

Quest'ultimo particolare, pur nel protrarsi dell'esperimento per

lunghissimo tempo, e ciò per le stesse ragioni di opportunità

politica che l'avevano originato, sottolinea la situazione di

precarietà che ha caratterizzato sin dall'inizio il fenomeno delle

tabelle apposte sul terreno: una precarietà, testimoniata dal

persistere delle polemiche e dall'attesa di nuove soluzioni, che vale

di per sé a precludere ogni possibilità di considerare definitive

le introflessioni segnate soltanto sul terreno, senza che occorra

soffermarsi sui limiti cui soggiace, nell'ambito del diritto

pubblico, la possibilità di riconoscere alla consuetudine contra

legem prevalenza sulle norme scritte.

Come esattamente osserva l'Avvocatura dello Stato nell'atto di

intervento per il Presidente del Consiglio dei ministri, si deve,

dunque, concludere che l'art. 3, primo comma, del regio decreto-legge

11 dicembre 1933, n. 1718, con il dire "inalterati gli attuali

confini", "non poteva riferirsi a dei confini illegali, quali erano

quelli indicati in quel momento sul terreno. Se avesse voluto sanare

la situazione, il legislatore avrebbe dovuto allegare al

provvedimento una nuova carta in sostituzione della precedente".

Analogamente, l'art. 1 del regio decreto 7 marzo 1935, n. 1332, e

l'art. 12 del decreto legislativo 5 agosto 1947, n. 871, con il

parlare rispettivamente di "tabelle da collocare" e di confini

"indicati da apposite tabelle", non potevano riferirsi a tabelle

precedentemente apposte in modo non conforme ai confini legali, ma

erano, e sono, da intendersi - l'uso, nel primo dei due decreti, del

verbo al futuro ("i confini... saranno delimitati da tabelle da

collocare") è in proposito tutt'altro che privo di significato - con

riferimento a tabelle da apporre in conformità ai confini legalmente

stabiliti: quelli, cioè, risalenti al decreto del 1923.

7. - Vi è, tuttavia, un altro aspetto del ricorso, sempre

inerente alla questione dei confini del parco, sul quale ci si deve

soffermare, una volta disconosciuta la rilevanza giuridica del

tracciato risultante dalle tabelle apposte sul terreno. La Regione

Valle d'Aosta non si limita, infatti, a contrapporre i confini

ricavabili dal collocamento di tali tabelle ai confini risultanti

dalla pianta allegata al decreto del 1923, ipotizzando la parziale

inefficacia sopravvenuta di quest'ultimo, ma - volutamente dimentica

dei ripetuti richiami della legge regionale 11 maggio 1976, n. 15, al

"perimetro riportato nella carta annessa al regio decreto 13 agosto

1923, n. 1867" (v. artt. 1 e 3, secondo comma) - ne prospetta

addirittura la totale inefficacia originaria, indipendentemente dal

valore da riconoscere alle tabelle.

In tale ottica, il regio decreto 13 agosto 1923, n. 1867,

risulterebbe privo di efficacia, anzitutto perché "non adottato ai

sensi dell'art. 4 del regio decreto-legge 3 dicembre 1922, n. 1584,

in quanto la proposta di ampliamento non è stata presentata dal

Ministro per l'Agricoltura". Ma, come rileva l'Avvocatura dello

Stato, lo stesso decreto dà conto della proposta del Ministro per

l'economia nazionale, presso cui nel frattempo (v. regio decreto 5

luglio 1923, n. 1434) erano state riunite le competenze del Ministero

dell'agricoltura e del Ministero dell'industria, del commercio e del

lavoro.

Altra, più grave, causa invalidante sarebbe da ravvisare nella

già accennata mancanza della "cartina originaria annessa al R.D.L. 3

dicembre 1922, n. 1584", non inserita, secondo le prescrizioni allora

vigenti, nella Raccolta Ufficiale delle leggi e dei decreti ai sensi

dell'art. 1 delle disposizioni preliminari al codice civile del 1865

(ma v. anche art. 1 del regio decreto 11 giugno 1908, n. 525), né

comunque pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del Regno, e nemmeno

richiamata nella legge di conversione 17 aprile 1925, n. 473. Come

più ampiamente viene precisato nell'elaborata memoria illustrativa

presentata dalla difesa della Regione, tale carenza, riguardando una

parte integrante della legge istitutiva del parco, oltre a non

consentire di " verificare l'eventuale inclusione nel territorio del

Parco Gran Paradiso della zona su cui si controverte", farebbe

risultare l'intera legge istitutiva "non pubblicata e non in vigore":

con la conseguenza di inficiare anche il successivo regio decreto 13

agosto 1923, n. 1867, compresa la relativa carta annessa, non

potendosi considerarlo "come decreto emanato ai sensi dell'art. 4

della legge (istitutiva)" e non essendo "consentito estendere ciò

che non esiste come nucleo originario". Ma il pur esatto rilievo

circa la mancata pubblicazione della "carta annessa" al regio

decreto-legge del 1922 non può essere utilizzato sino al punto di

ritenere non pubblicata e, pertanto, non entrata in vigore nemmeno la

parte della legge istitutiva oggetto di regolare pubblicazione, nel

complesso dei suoi 19 articoli, ivi compreso, ovviamente, l'art. 4.

L'incompletezza della pubblicazione si risolve in una tipica ipotesi

di pubblicazione parziale e, quindi, efficace per la parte

pubblicata: essa concerne, infatti, una normativa autosufficiente,

tanto più che l'art. 1, nel dichiarare parco "i terreni compresi

nell'attuale riserva di caccia del Gran Paradiso", fornisce

un'indicazione di per sé globalmente determinata del nucleo

originario del parco, mentre l'art. 2,

nell'elencare i terreni da accettare in donazione, li individua

specificamente, con espresso riferimento, fra l'altro, proprio ai

terreni posti nel comune di Valsavaranche, consentendo così di

verificare la sicura inclusione della zona, sulla quale si

controverte, nel territorio del parco.

Al regio decreto 13 agosto 1923, n. 1867, si addebita, infine, la

situazione di incertezza cui darebbe luogo l'esistenza di due diverse

versioni della carta topografica ad esso annessa: l'una riprodotta

nella Gazzetta Ufficiale e l'altra depositata all'Archivio Centrale

dello Stato, entrambe redatte, per giunta, su una scala 1: 200.000,

del tutto inidonea - si afferma - a far chiarezza. Ma, per quanto

riguarda la duplicità di versioni, l'incertezza denunciata è priva

di conseguenze giuridiche, dovendosi riconoscere prevalenza alla

versione oggetto di pubblica divulgazione, cioè a quella

pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale in forza della quale gli atti

normativi fanno il proprio ingresso nell'ordinamento. Quanto alla

scala 1: 200.000, pur essendo in re ipsa che la relativa carta

"sviluppata sul terreno comporta un divario che può essere anche di

200 metri", non basta certo un inconveniente del genere a paralizzare

nella sua interezza la previsione dei sottostanti confini.

8. - In ordine alla prima parte delle prescrizioni dettate dal

decreto impugnato, si deve, quindi, concludere che, alla stregua

della normativa descritta, spetta allo Stato di ordinare il

ripristino dei confini legali del parco nazionale del Gran Paradiso.

Va, di conseguenza, respinta la richiesta di annullamento del decreto

nella parte relativa ai confini del parco.

9. - Quanto alla seconda parte delle prescrizioni dettate dal

Ministro per l'agricoltura e le foreste ("curare l'osservanza della

normativa del parco su tutti i territori compresi entro i suddetti

confini"), il ricorso deve ritenersi inammissibile.

Poiché il decreto tace sulle sorti della legge regionale 11

maggio 1976, n. 15, non lo si può considerare sotto questo profilo

sicuramente lesivo degli interessi regionali. Di riflesso, non può

dirsi certo l'interesse della Regione a dolersi di una prescrizione

che, riferendosi genericamente alla normativa vigente, si preoccupa

di garantirne l'osservanza. Solo un'interpretazione, a prima vista

abbastanza scontata, quale quella di intendere la formula "normativa

del parco" come implicitamente riferibile in modo esclusivo alla

normativa statale, potrebbe far pensare al contrario, ed è appunto

di questo che la Regione si preoccupa. Tale interpretazione trova,

però, un ostacolo non facilmente superabile nell'esplicito rinvio

che l'ultima premessa del decreto ministeriale fa, con apprezzamento

positivo, alla legge regionale 11 maggio 1976, n. 15, ed alle sue

"norme in ordine ai divieti di caccia ed ai piani regolatori dei

comuni ricadenti nel territorio del parco": rinvio ed apprezzamento

positivo che mal si adattano alla conclusione di ritenere

automaticamente escluse le norme così richiamate dalla "normativa"

di cui sùbito dopo il decreto invita a "curare l'osservanza" e che,

comunque, non denotano di per sé la volontà di menomare la

competenza regionale.

Il dubbio sottostante alle considerazioni ora svolte non può

certo trovare soluzione nella presente sede, toccando se mai ad altri

organi un'eventuale presa di posizione al riguardo.

10. - Tutto ciò non toglie che alle incertezze ed agli

inconvenienti lamentati - tra cui ultimo in ordine di tempo, ma non

ultimo in ordine di importanza, l'aver deluso e disilluso aspettative

così a lungo lasciate coltivare dalle popolazioni interessate - si

debba trovar modo di porre finalmente rimedio attraverso una

soluzione aggiornata ed organica dei problemi del parco nazionale del

Gran Paradiso.

Del resto, proprio questo era l'obiettivo cui mirava il Governo

già prima dell'emanazione del decreto ministeriale 28 maggio 1977,

come risulta dal disegno di legge recante norme di attuazione dello

Statuto speciale della Valle d'Aosta, poi divenuto legge 16 maggio

1978, n. 196: nel testo originario del disegno governativo,

presentato alla Presidenza del Senato il 9 dicembre 1976 (stampato n.

379 della VII legislatura), un apposito articolo, il 5, espressamente

richiamato nel ricorso della Regione, si preoccupava di dettare una

particolare disciplina per il parco nazionale del Gran Paradiso, sul

modello di quella adottata per il parco nazionale dello Stelvio con

il decreto del Presidente della Repubblica 22 marzo 1974, n. 279.

Dopo l'approvazione del disegno di legge n. 379 da parte del Senato

nella seduta del 5 ottobre 1977, l'art. 5, di cui in tale sede era

stata mutata soltanto la numerazione (art.6), veniva, però,

stralciato su decisione presa a maggioranza dalla Commissione Affari

costituzionali della Camera dei deputati: stralcio motivato con "la

necessità di disciplinare la materia con legge della Repubblica

entro il 31 dicembre 1979, in base a quanto disposto dal d.P.R. n.

616 del 1977". Più precisamente, era il secondo comma dell'art. 83

di quest'ultimo a prescrivere che "Per quanto riguarda i parchi

nazionali e le riserve naturali dello Stato esistenti, la disciplina

generale relativa e la ripartizione dei compiti fra Stato, regioni e

comunità montane, ferma restando l'unitarietà dei parchi e riserve,

saranno definite con legge della Repubblica entro il 31 dicembre

1979", mentre il terzo comma disponeva che "sino all'entrata in

vigore" di tale legge "gli organi di amministrazione dei parchi

nazionali esistenti sono integrati da tre esperti per ciascuna

regione territorialmente interessata, assicurando la rappresentanza

della minoranza" ed il quinto comma faceva salvo "quanto stabilito

dall'art. 3 del decreto del Presidente della Repubblica 22 marzo

1974, n. 279, relativamente al Parco nazionale dello Stelvio".

Ma la tanto attesa disciplina del parco del Gran Paradiso non

trovava spazio nemmeno in occasione della delega conferita al Governo

con l'art. 72 della legge 16 maggio 1978, n. 196, "per estendere alla

regione Valle d'Aosta le disposizioni del decreto legislativo 24

luglio 1977, n. 616", delega rinnovata prima dall'articolo unico

della legge 6 dicembre 1978, n. 827, poi dall'art. 1 della legge 5

agosto 1981, n. 453, e tradottasi, infine, nel decreto del Presidente

della Repubblica 22 febbraio 1982, n. 182, tutto limitandosi, nei

riguardi del parco, all'inciso iniziale dell'art. 52 di tale ultimo

decreto ("Fermo il disposto di cui all'art. 83 del decreto del

Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616"), che,

completamente elusivo del problema, ha lasciato la situazione allo

stesso punto di prima.

Nel frattempo, anche le non poche iniziative governative e

parlamentari dell'VIII legislatura, dirette all'emanazione della più

generale legge quadro per i parchi e le riserve naturali, restavano

prive di risultati concreti, tanto da non venire neppure riprese

nella IX legislatura. Durante quest'ultima, soltanto il decreto-legge

27 giugno 1985, n. 312, quale convertito con modificazioni nella

legge 8 agosto 1985, n. 431, nel sottoporre a vincolo paesaggistico,

ai sensi della legge 29 giugno 1939, n. 1497, anche i parchi e le

riserve naturali, ha conferito ad ogni regione particolari poteri di

nuova previsione (artt. 1- bis , 1- ter e 1-quinquies). Per il resto,

l'unica innovazione alla normativa presa in considerazione dal

decreto ministeriale 28 maggio 1977 continuava, e continua, ad essere

quella dell'integrazione degli organi di amministrazione dell'Ente

"Parco nazionale Gran Paradiso", voluta in via transitoria dal terzo

comma dell'art. 83 del decreto presidenziale n. 616 del 1977: ben

poca cosa rispetto a quella "ripartizione dei compiti" tra Stato e

regioni, indicata dal secondo comma dello stesso art. 83 quale nucleo

centrale della disciplina generale dei parchi nazionali esistenti.

Una ripartizione che rimanda chiaramente al "modello di cooperazione

e integrazione nel segno dei grandi interessi unitari della Nazione",

come in questo caso la protezione della natura, cui, ad avviso della

Corte (v. sentenza n. 219 del 1984), è necessario che "i rapporti

fra Stato e Regioni ubbidiscano assai più che ad una gelosa,

puntigliosa e formalistica difesa di posizioni", secondo "il

principio della leale cooperazione reciproca fra i due enti" (v.

sentenze n. 359 del 1985 e n.151 del 1986).

Tale basilare principio non può certo dirsi rispettato quando,

come nel caso del parco nazionale del Gran Paradiso, lo Stato lascia

trascorrere più di un decennio senza dare comunque applicazione alle

tutt'altro che vaghe prescrizioni di un decreto delegato e della

sottostante delega, volti ad ordinare i rapporti fra Stato e regioni.

Senza dimenticare la particolare esigenza di un puntuale aggiornato

raccordo con gli artt. 2 e 4 dello Statuto speciale per la Valle

d'Aosta (legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4). Tanto più che

del coevo Statuto speciale per il Trentino - Alto Adige (legge

costituzionale 26 febbraio 1948, n. 5, art. 4, divenuto art. 8 nel

testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 31

agosto 1972, n. 670), per la parte riguardante il parco nazionale

dello Stelvio, lo Stato si è dato carico da tempo (v. il già

richiamato art. 3 del decreto del Presidente della Repubblica 22

marzo 1974, n. 279). È pur vero che, tra le materie nelle quali lo

Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige riconosce potestà

legislativa alle province autonome di Trento e di Bolzano, accanto ad

agricoltura, foreste, patrimonio zootecnico ed ittico, caccia e

pesca, urbanistica e tutela del paesaggio, si parla esplicitamente di

"alpicoltura e parchi per la protezione della flora e della fauna",

mentre l'elenco delle materie demandate dallo Statuto speciale per la

Valle d'Aosta alla potestà legislativa della Regione enumera più

semplicemente agricoltura e foreste, zootecnia, flora e fauna,

urbanistica, caccia e pesca, ma è altrettanto vero che i problemi

del parco nazionale del Gran Paradiso non possono essere

ulteriormente disattesi.