Sentenza n. 344/1993

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 7, commi primo,

lett. a), secondo, terzo e quarto, del d.P.R. 30 marzo 1957, n. 361

(Approvazione del testo unico delle leggi recanti norme per

l'elezione della Camera dei deputati) e dell'art. 2 della legge 27

febbraio 1958, n. 64 (Modifiche alla legge 6 febbraio 1948, n. 29,

"Norme per la elezione del Senato della Repubblica") promosso con

ordinanza emessa il 25 febbraio 1992 dal Tribunale di Firenze nel

procedimento di volontaria giurisdizione proposto da Lessona Carlo

nei confronti della Regione Toscana ed altro, iscritta al n. 365 del

registro ordinanze 1992 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 29, prima serie speciale, dell'anno 1992;

Visti l'atto di costituzione della Regione Toscana nonché l'atto

di intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 20 aprile 1993 il Giudice relatore

Antonio Baldassarre;

Uditi l'Avvocato Carlo Mezzanotte per la Regione Toscana e

l'Avvocato dello Stato Pier Giorgio Ferri per il Presidente del

Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Il Tribunale di Firenze ha sollevato, con ordinanza

regolarmente notificata e comunicata, questione di legittimità

costituzionale, per violazione degli artt. 3 e 51 della Costituzione,

nei confronti dell'art. 7 del d.P.R. 30 marzo 1957, n. 361, nella

parte in cui dichiara non eleggibili alla Camera dei deputati i

consiglieri regionali, imponendo agli stessi l'obbligo di presentare

le dimissioni e di cessare dalle funzioni almeno 180 giorni prima

della data di scadenza del quinquennio di durata della Camera dei

deputati o, in caso di scioglimento anticipato, entro il termine di

sette giorni dalla data di pubblicazione del decreto di scioglimento

nella Gazzetta Ufficiale.

Il caso nasce allorché un consigliere della Regione Toscana,

Stefano Passigli, intendendo candidarsi alle elezioni per la Camera

dei deputati, ha rassegnato le proprie dimissioni dal Consiglio

regionale, secondo quanto richiesto dall'art. 7 del d.P.R. n. 361 del

1957. Convocato per la discussione dell'"accettazione" delle predette

dimissioni, il Consiglio regionale, ritenendo la previsione

dell'ineleggibilità in luogo della incompatibilità di dubbia

conformità rispetto alla Costituzione, ha sospeso la presa d'atto

delle dimissioni. Contro quest'ultima delibera ha proposto ricorso il

primo dei non eletti nella lista alla quale apparteneva il Passigli,

Carlo Lessona, il quale aspirava a subentrare al posto del

consigliere dimissionario dopo che fosse stato accertato il dovere

del Consiglio regionale di prender atto delle dimissioni presentate.

In punto di rilevanza, il giudice a quo osserva che, ove la

disposizione contestata dovesse essere ritenuta non contraria a

Costituzione, si dovrebbe concludere per l'illegittimità della

deliberazione consiliare contestata in quanto adottata su un

presupposto errato, mentre, nell'ipotesi opposta, la suddetta

deliberazione dovrebbe esser considerata legittima e il ricorso del

Lessona dovrebbe essere consequenzialmente respinto.

I dubbi di costituzionalità espressi dal giudice a quo muovono

dal rilievo, più volte affermato da questa Corte, secondo il quale

in materia di elettorato passivo la regola è costituita dalla più

ampia apertura possibile a tutti i cittadini, essendo consentite le

limitazioni a tale principio soltanto se basate su criteri di

rigorosa razionalità: nelle parole di questa Corte, l'eleggibilità

è la regola, mentre l'ineleggibilità e l'incompatibilità

rappresentano l'eccezione. Più in particolare, l'ineleggibilità

risulta giustificata soltanto se ragionevolmente collegata

all'esigenza di evitare la captatio benevolentiae degli elettori;

l'incompatibilità, invece, soltanto se strettamente connessa al fine

di assicurare il corretto esercizio delle funzioni elettive.

Nell'applicare tali principi al caso di specie, il giudice

rimettente osserva che dai lavori preparatori emerge chiaramente che

con la disposizione impugnata il legislatore intendeva, non già

evitare che il consigliere regionale potesse influire

sull'elettorato, ma affermare l'inconciliabilità dello svolgimento

della carica di consigliere regionale con quella di parlamentare a

causa del carattere assorbente del primo. Questa intenzione, secondo

il giudice a quo, ha un riscontro obiettivo nel fatto che il

consigliere regionale, non possedendo poteri propri e agendo sempre

in collegio, non può indurre alcun metus potestatis in ordine alle

scelte che deve compiere il corpo elettorale. Di qui deriva

l'irrazionalità in sé della disposizione denunziata.

Sussistono, poi, ad avviso del giudice rimettente, tre distinti

profili di ingiustificata disparità di trattamento. Innanzitutto, la

disposizione impugnata discriminerebbe irragionevolmente i

consiglieri regionali rispetto ai deputati nazionali, ai ministri e

ai sottosegretari, i quali, pur essendo titolari di poteri propri in

grado di condizionare le scelte dell'elettorato, sono sottoposti

semplicemente a un regime d'incompatibilità.

In secondo luogo, un ulteriore profilo di irragionevole disparità

di trattamento risiederebbe nel fatto che, mentre i consiglieri

regionali non possono candidarsi al Parlamento nazionale senza aver

prima rassegnato le dimissioni dal loro incarico, analogo obbligo non

sussiste per gli stessi in relazione alle elezioni al Parlamento

europeo, nonostante che la configurazione delle circoscrizioni

territoriali per queste ultime renda senz'altro più rilevanti i

fenomeni di captatio benevolentiae. In definitiva, continua il

giudice a quo, mal si giustifica che il deputato italiano possa

candidarsi ed essere eletto al Parlamento europeo; che il

parlamentare europeo possa essere eletto ed espletare

contemporaneamente il mandato di parlamentare nazionale; che il

consigliere regionale possa partecipare, come tale, alla competizione

per il Parlamento europeo, ma non possa farlo nelle elezioni per il

Parlamento nazionale.

Un ultimo profilo d'irragionevole disparità di trattamento

sarebbe presente, sempre secondo il giudice a quo, nella disposizione

impugnata, in quanto quest'ultima riserva una disciplina deteriore ai

consiglieri regionali rispetto ad altre categorie considerate nello

stesso art. 7, primo comma, del d.P.R. n. 361 del 1957. Infatti,

soltanto ai primi viene imposto l'obbligo di dimettersi molti mesi

prima della presentazione della candidatura, vale a dire in un

momento in cui non può sussistere alcuna certezza sull'effettiva

assegnazione ad essi della candidatura.

Il giudice a quo segnala, poi, nel dispositivo dell'ordinanza che

le censure sopra ricordate potrebbero valere anche contro l'art. 2

della legge 27 febbraio 1958, n. 64, nella parte in cui estende la

disciplina prevista dall'art. 7 del d.P.R. n. 361 del 1957 alle

elezioni per il Senato della Repubblica.

2. - È intervenuta in giudizio la Regione Toscana per chiedere

che la questione sia accolta.

In punto di rilevanza, la Regione, nel ricordare in linea di fatto

che il Consiglio regionale, pur nutrendo dubbi sulla

costituzionalità dell'art. 7, ha preso atto della decadenza del

consigliere Passigli e che, quest'ultimo, dopo che aveva impugnato

tale delibera, è stato eletto alla Camera dei deputati, ritiene che

tutto ciò non abbia fatto venir meno la pregiudizialità della

questione sollevata rispetto al giudizio a quo, poiché

dall'accertamento della costituzionalità dell'articolo impugnato e,

quindi, della legittimità della delibera adottata, dipende la

determinazione del momento in cui il consigliere Passigli ha cessato

di ricoprire la carica regionale, vale a dire la data della

dichiarazione di decadenza ovvero quella di dichiarazione della

elezione alla Camera dei deputati.

Riguardo al merito della questione sollevata, la Regione, nel

ricordare che un'identica questione è stata dichiarata non fondata

da questa Corte con la sentenza n. 5 del 1978, sostiene che le

novità normative e giurisprudenziali intercorse nel frattempo hanno

prodotto una modificazione sostanziale dei termini della questione

stessa. Sotto questo profilo, dopo aver ripreso le valutazioni

espresse dall'ordinanza di rimessione relative al trattamento

discriminatorio del consigliere regionale rispetto a quello

concernente altre cariche elettive e all'indubbio parallelismo della

ratio della disposizione impugnata con quella della incompatibilità

(ratio che sarebbe confermata dalla mancata limitazione della

ineleggibilità al territorio regionale e dalla estensione della

stessa ineleggibilità soltanto ai presidenti delle giunte

provinciali e ai sindaci di comuni con più di 20.000 abitanti), la

Regione sottolinea che la legge 24 gennaio 1979, n. 18, nel prevedere

l'incompatibilità soltanto per il presidente della giunta regionale

e per gli assessori regionali, ha chiaramente riconosciuto le

differenti responsabilità poste a carico di questi ultimi rispetto

ai consiglieri regionali (i primi svolgono funzioni monocratiche di

amministrazione attiva, gli altri soltanto funzioni collegiali o di

controllo) e, in ogni caso, ha operato per ipotesi analoghe una netta

scelta a favore dell'incompatibilità, e non dell'ineleggibilità.

Secondo la medesima parte, la disposizione impugnata sarebbe

altresì priva di coerenza interna, dal momento che sottopone alla

stessa disciplina posizioni sostanzialmente diverse, alcune delle

quali sono collegate a funzioni di amministrazione attiva (presidente

provinciale e sindaco di comune con più di 20.000 abitanti), altre

no (consigliere regionale). La stessa disposizione, inoltre, mentre

per le categorie appena indicate prevede l'obbligo delle dimissioni,

per altre, invece, richiede semplicemente l'effettiva astensione da

ogni atto inerente all'ufficio rivestito. Quest'ultima

discriminazione è tanto più irrazionale, secondo la Regione

Toscana, ove si consideri che l'adempimento di quell'obbligo è

fissato in una data nella quale (in base all'art. 20, primo comma,

dello stesso d.P.R. n. 361 del 1957) il dimissionario non può avere

ancora la certezza di venir candidato. Un'ulteriore discriminazione a

danno delle categorie ora considerate sarebbe implicata pure dal

quarto comma dell'impugnato art. 7, il quale dispone solo per i

soggetti indicati, e non per tutti quelli per i quali è prevista

l'ineleggibilità, la decadenza dalla carica ricoperta a seguito

della presentazione della candidatura.

Sul piano della giurisprudenza costituzionale, la Regione Toscana

sottolinea come nelle decisioni successive a quella del 1978 questa

Corte abbia richiesto una rigorosa giustificazione razionale per i

limiti posti al diritto di elettorato passivo e abbia ammesso che

nelle leggi più recenti si sia realizzata un'attenuazione delle

differenze tra ineleggibilità e incompatibilità.

3. - Il Presidente del Consiglio dei ministri è intervenuto in

giudizio per chiedere che la questione sia dichiarata inammissibile

o, comunque, infondata.

Sotto il primo profilo, la difesa dello Stato sostiene che il

giudice a quo, chiamato a decidere della legittimità della delibera

consiliare sulla presa d'atto delle dimissioni, avrebbe potuto

risolvere la controversia indipendentemente dal dubbio di

costituzionalità sollevato, non spettando al Consiglio regionale di

negare l'applicazione a una legge dello Stato, nutrendo dubbi sulla

sua costituzionalità.

Per quanto riguarda il merito della questione, l'Avvocatura dello

Stato osserva, innanzitutto, che il giudice a quo sembra chiedere a

questa Corte di rimediare a un preteso "errore" del legislatore e di

trasformare una situazione di ineleggibilità in una di

incompatibilità. Secondo la difesa dello Stato, il legislatore

avrebbe disciplinato coerentemente e non irragionevolmente la

materia, non solo nelle modalità concrete (come, ad esempio, nel

collegare l'effetto di decadenza all'accettazione della candidatura,

e non all'assunzione della carica di parlamentare), ma anche nella

sostanza: la captatio benevolentiae, infatti, va commisurata pure in

relazione alla funzione legislativa e, in particolare, ai poteri del

singolo consigliere di proposta delle leggi. E, del resto, il

giudizio di legittimità costituzionale di questa Corte dovrebbe

limitarsi a verificare se la carica pubblica configurata come causa

d'ineleggibilità sia tale, ove sia rivestita da un candidato alle

elezioni nazionali, da potersi ragionevolmente ritenere che possa

influenzare in modo scorretto la competizione elettorale, e non

potrebbe spingersi, invece, sino al punto di apprezzare l'intensità

di tale influenza. Ove ciò facesse, come sembra richiedere il

giudice a quo, invaderebbe la sfera della opportunità politica

riservata al legislatore.

In ordine alle pretese disparità di trattamento prospettate dal

giudice a quo, l'Avvocatura dello Stato, dopo aver ricordato che la

giurisprudenza costituzionale formatasi in materia ha avuto ad

oggetto soltanto situazioni personali non differenziabili da quelle

costituenti causa di ineleggibilità ovvero situazioni personali

diversamente trattate ai fini della eleggibilità alla stessa carica,

sottolinea che il caso di specie non rientra né nell'una, né

nell'altra ipotesi: il giudice a quo, infatti, non chiede di

modificare i confini di una categoria sottoposta a ineleggibilità

includendovi situazioni che, benché non contemplate, siano

appartenenti alla medesima categoria individuata dal legislatore, ma

chiede piuttosto di sopprimere un motivo di ineleggibilità e di

trasformarlo in incompatibilità basandosi su una analogia molto

larga. In effetti, i confronti operati dall'ordinanza di rimessione

hanno ad oggetto, secondo la difesa dello Stato, situazioni non

omogenee, ora perché queste appartengono a diversi livelli, ora

perché concernono posizioni considerate in termini invertiti, ora

perché ineriscono a ordinamenti differenti. In relazione a

quest'ultima ipotesi, l'Avvocatura dello Stato sottolinea che la

mancata previsione della ineleggibilità dei consiglieri regionali al

Parlamento europeo discende da un atto normativo della Comunità

europea, reso soltanto esecutivo dalla legge n. 150 del 1977.

4. - In prossimità dell'udienza la Regione Toscana ha depositato

una memoria, con la quale, oltre a ribadire argomentazioni già

svolte, replica alle deduzioni svolte dall'Avvocatura dello Stato.

In particolare, la difesa della Regione osserva che non può

considerarsi il legislatore arbitro assoluto nella determinazione

delle ipotesi di ineleggibilità e di incompatibilità, poiché lo

scopo prescelto dal legislatore con l'adozione di un certo limite al

diritto di elettorato passivo deve rispondere alla ratio della stessa

limitazione e, se tale ratio è quella della incompatibilità, si

rende necessario convertire in quest'ultima il limite erroneamente

previsto come causa di ineleggibilità. Che ciò possa essere fatto

dalla Corte costituzionale non vi sarebbe dubbio, avendolo

quest'ultima già fatto in passato. Che ciò debba essere fatto nel

caso in questione, deriverebbe inequivocabilmente dai lavori

preparatori della legge impugnata, dai quali risulta che l'intento

perseguito era quello di escludere il contemporaneo svolgimento di

due cariche (consigliere regionale e parlamentare) caratterizzate da

un impegno elevato e costante.

A contrastare tale conclusione, continua la Regione, non vale

affermare che il consigliere regionale può influenzare l'elettorato

esercitando il proprio potere d'iniziativa legislativa, poiché

questo rischio, oltre a essere pressoché inconsistente, non è stato

giudicato dal legislatore tale da portare alla previsione della

ineleggibilità dei deputati e dei senatori, titolari di un potere

del tutto analogo, per la elezione dei consigli regionali e di quelli

provinciali e comunali. Né è vero, sempre, secondo la Regione

Toscana, che le cause d'incompatibilità riguardanti i presidenti e

gli assessori regionali rispetto alla carica di parlamentare europeo

sono stabilite da atti normativi europei, poiché in realtà per quei

soggetti un autonomo regime di incompatibilità è disposto dalla

legge n. 18 del 1979, che può pertanto costituire un valido tertium

comparationis. Né va dimenticato, continua la stessa parte, che

questa Corte, di recente (sent. n. 97 del 1991), ha sottolineato

l'importanza, ai fini della giustificatezza del limite, dei vari

livelli delle assemblee elettive, nel senso che, quando si partecipa

ad elezioni di diverso livello, non appare in generale giustificata

l'ineleggibilità in luogo della incompatibilità: la prima, infatti,

va sancita soltanto quando il pericolo della captatio benevolentiae

rappresenti una circostanza di fatto obiettivamente presente e

ineludibile.

Riguardo alla eccezione di inammissibilità per irrilevanza

formulata dall'Avvocatura dello Stato, la difesa della Regione

osserva che, poiché oggetto del giudizio a quo è l'accertamento

della legittimità della mancata accettazione delle dimissioni,

l'eventuale incostituzionalità della previsione della

ineleggibilità e, conseguentemente, dell'obbligo di dimissioni prima

dell'inizio della competizione elettorale non potrebbe non

influenzare il giudizio sulla legittimità della delibera consiliare

relativa alla "presa d'atto" delle dimissioni.

5. - Nel corso della pubblica udienza le parti hanno ribadito le

proprie posizioni. Un nuovo argomento è stato introdotto soltanto

dalla difesa della Regione Toscana, la quale ha ritenuto di

individuare una conferma dell'ininfluenza del possesso della carica

di consigliere regionale sulle scelte dell'elettorato nella netta

distinzione tra livello politico e livello amministrativo delle

pubbliche amministrazioni, operata dall'art. 3 del decreto

legislativo 3 febbraio 1993, n. 29 (Razionalizzazione

dell'organizzazione delle amministrazioni pubbliche e revisione della

disciplina in materia di pubblico impiego, a norma dell'art. 2 della

legge 23 ottobre 1992, n. 421). Considerato in diritto

1. - Il Tribunale di Firenze ha sollevato, in riferimento agli

artt. 3 e 51 della Costituzione, questione di legittimità

costituzionale dell'art. 7, primo comma, lettera a), del d.P.R. 30

marzo 1957, n. 361 (Approvazione del testo unico delle leggi recanti

norme per l'elezione della Camera dei deputati). Più precisamente,

il giudice a quo dubita, in riferimento ai parametri indicati, delle

disposizioni che stabiliscono l'ineleggibilità dei consiglieri

regionali alla Camera dei deputati (art. 7, primo comma, lettera a),

prescrivendo consequenzialmente per gli stessi consiglieri la

cessazione dalle funzioni almeno 180 giorni prima della scadenza

della Camera dei deputati, nonché l'obbligo della formale

presentazione delle dimissioni, e prevedendo l'accettazione della

candidatura come motivo di decadenza dalla carica di consigliere

regionale.

2. - Va preliminarmente respinta l'eccezione d'inammissibilità

per irrilevanza formulata dall'Avvocatura dello Stato.

Ad avviso di quest'ultima, la mancanza di pregiudizialità della

questione discenderebbe dal rilievo che il giudice a quo, non potendo

riconoscere al Consiglio regionale, nell'esercizio di un autonomo

dovere di conoscenza ufficiale di un atto unilaterale di dimissioni,

il potere di sospendere l'applicazione della legge (statale)

regolante l'ineleggibilità del consigliere regionale e il

conseguente obbligo di questi di presentare le dimissioni, avrebbe

potuto e dovuto decidere il giudizio indipendentemente dalla

risoluzione della questione di legittimità costituzionale sollevata,

nel senso di riconoscere l'autonomo dovere dell'assemblea elettiva di

procedere in ogni caso alla presa d'atto delle dimissioni presentate

da uno dei suoi membri.

Premesso che, secondo la costante giurisprudenza di questa Corte

(v., da ultimo, sent. n. 163 del 1993), l'autonomia del giudizio a

quo preclude al giudice costituzionale di procedere a una nuova

valutazione dei presupposti processuali e lo autorizza a disattendere

la posizione del giudice a quo sulla rilevanza soltanto quando

quest'ultima dovesse risultare palesemente arbitraria ovvero basata

su argomentazioni del tutto implausibili (v., da ultimo, sentt. nn.

238, 163 e 103 del 1993; 436 del 1992), occorre precisare che non

può logicamente escludersi la possibilità interpretativa, accolta

pure da una parte (minoritaria) della dottrina, per la quale la presa

d'atto sia configurabile come atto recettizio delle dimissioni, di

modo che l'illegittimità di queste ultime possa consequenzialmente

comportare l'illegittimità dell'altro atto. Sotto tale profilo,

pertanto, non risulta implausibile l'argomentazione addotta dal

giudice a quo a sostegno della rilevanza della questione, secondo la

quale l'eventuale dichiarazione d'illegittimità costituzionale delle

previsioni relative all'ineleggibilità contenuta nell'art. 7, primo

comma, lettera a), del d.P.R. n. 361 del 1957 e al conseguente

obbligo di dimissioni, disciplinato nel successivo terzo comma, non

può non influenzare la valutazione sulla legittimità del

comportamento del Consiglio regionale concernente, non già la

sospensione dell'applicazione della legge, ma il rifiuto,

giustificato o meno che sia, di concorrere con un proprio atto a

realizzare una condotta complessiva contra legem.

3. - La questione merita l'accoglimento.

Come hanno ricordato le parti del presente giudizio, questa Corte,

con la sentenza n. 5 del 1978, si è pronunziata nel senso della non

fondatezza su una questione in parte identica e nell'occasione ha

risposto a molti dei problemi sollevati ora dal giudice a quo.

La Corte ha allora affermato che l'intento, perseguito dal

legislatore con la disposizione denunziata, non è già quello

proprio della incompatibilità, ma è piuttosto quello di impedire

che i titolari di determinati uffici pubblici possano valersi dei

poteri connessi alla loro carica per influire indebitamente sulla

competizione elettorale, nel senso di alterare la par condicio fra i

vari concorrenti attraverso la possibilità di esercitare una

captatio benevolentiae o un metus publicae potestatis nei confronti

degli elettori.

Questo intento, contrariamente a quanto supposto dal giudice a

quo, risulta confermato dai lavori preparatori della legge elettorale

del 5 febbraio 1948, n. 26, approvata dall'Assemblea costituente in

sede legislativa, il cui art. 6 è divenuto, poi, l'art. 7 del testo

unico delle leggi per l'elezione della Camera dei deputati, contenuto

nel ricordato d.P.R n. 361 del 1957. Nella discussione per

l'elaborazione della disposizione impugnata la posizione di coloro

che avrebbero voluto limitarsi a prevedere l'incompatibilità tra la

funzione di parlamentare e quella di consigliere regionale, già

affermata dall'art. 122, secondo comma, della Costituzione, fu

inequivocabilmente battuta dalla opposta idea di coloro che

ritenevano, sul presupposto che lo scopo della ineleggibilità fosse

distinto e diverso da quello della incompatibilità, che il

legislatore ordinario, andando oltre la previsione direttamente

stabilita dalla Costituzione, ben potesse, nell'esercizio della sua

discrezionalità politica, disporre l'ineleggibilità dei consiglieri

regionali a ciascuna delle Camere. E, ai fini della ricostruzione

della "volontà" del legislatore, poco importa se alcuni parlamentari

motivarono allora il voto a favore dell'ineleggibilità adducendo

argomenti che in realtà avrebbero dovuto valere nel senso della

scelta della incompatibilità, come, in particolare, il voler

perseguire lo scopo di escludere che si potesse contemporaneamente

partecipare alle assemblee elettive nazionali e a quelle regionali.

In armonia con tale intento, la ricordata sen tenza n. 5 del 1978

ha respinto i dubbi di legittimità costituzionale sull'art. 7 del

d.P.R. n. 361 del 1957, sollevati in riferimento all'art. 51 della

Costituzione, avvertendo, tuttavia, che la "detta ineleggibilità

potrebbe, semmai, non apparire altrettanto giustificata secondo gli

orientamenti giurisprudenziali di questa Corte laddove produca

effetti per tutto il territorio nazionale anziché nell'ambito della

regione nella quale il consigliere regionale eserciti il proprio

mandato: ma siffatta questione non costituisce oggetto del giudizio

sottoposto a questa Corte" (punto 3, in diritto).

In quell'occasione sono stati dichiarati non fondati anche i dubbi

di legittimità costituzionale sollevati nei confronti della stessa

disposizione in riferimento all'art. 3 della Costituzione. In

particolare, la Corte ha ritenuto non sussistente tanto l'asserita

disparità di trattamento fra l'ipotesi del consigliere regionale

ineleggibile come parlamentare e l'ipotesi inversa di quest'ultimo

dichiarato incompatibile con la carica di consigliere regionale,

quanto l'addotta discriminazione a sfavore dei consiglieri regionali

stessi derivante dall'aver l'art. 7 sottoposto questi ultimi allo

stesso trattamento (ineleggibilità) previsto per cariche diverse,

come quelle di presidente di giunta provinciale e di sindaco di

comuni con più di 20.000 abitanti. Più precisamente, mentre nel

primo caso la Corte ha basato la sua pronunzia d'infondatezza sul

rilievo che si pretendeva comparare situazioni tra loro eterogenee

(consigliere regionale/deputato o senatore), nel secondo caso,

invece, non ha ritenuto arbitrario che il legislatore abbia

equiparato le diverse cariche prima ricordate piuttosto che

sottoporre allo stesso trattamento previsto per i consiglieri

regionali uffici ancor più distanti, come quello di consigliere

provinciale o di consigliere comunale.

In definitiva, nel giudizio del 1978 la Corte si è già

pronunziata su tre distinti profili, che sono ora riproposti dal

giudice a quo: innanzitutto, su quello relativo alla pretesa

contraddizione dell'art. 7 che prescrive l'ineleggibilità, con la

propria ratio legis, supposta come appropriata a una previsione di

incompatibilità; in secondo luogo, sull'aspetto attinente alla

pretesa irragionevole equiparazione delle tre distinte categorie indicate alle lettere a), b) e c), cioè quella fra i consiglieri

regionali e i presidenti delle giunte provinciali o i sindaci dei

comuni maggiori; in terzo luogo, sulla asserita disparità di

trattamento esistente fra la previsione d'ineleggibilità stabilita

per i consiglieri regionali che intendano candidarsi al Parlamento

nazionale e la previsione di incompatibilità disposta per i

parlamentari che siano eletti nei consigli regionali. Inoltre, non si

può negare che l'ultimo dei profili indicati pregiudica

sostanzialmente l'ulteriore nuova prospettazione del giudice a quo,

concernente la pretesa disparità di trattamento intercorrente tra la

previsione contestata e la disciplina posta per l'elezione del

parlamento europeo, in relazione alla quale l'art. 6 della legge 24

gennaio 1979, n. 18, ha stabilito semplicemente l'incompatibilità

del parlamentare europeo con il presidente di giunta regionale e

l'assessore regionale, lasciando del tutto fuori la figura del

consigliere regionale.

4. - Restano, tuttavia, profili di costituzionalità sollevati

dall'ordinanza di rimessione, che non sono stati toccati dalla

precedente decisione. A parte il fatto che i confini della questione

sottoposta al presente giudizio sono più ampi di quelli esaminati

nel 1978 - considerato che ora l'ineleggibilità dei consiglieri

regionali è contestata in relazione a tutte le sue possibilità applicative -, in questo caso il giudice a quo denunzia anche

l'irrazionalità in sé della disposizione impugnata, derivante dal

dubbio che l'ineleggibilità sia una conseguenza irragionevolmente

sproporzionata rispetto alla natura dei poteri che ciascun

consigliere regionale può esercitare al fine della captatio

benevolentiae degli elettori.

In effetti, ad un attento esame dei lavori preparatori, non

risulta in alcun modo chiarito quali potrebbero essere i poteri

attribuiti al consigliere regionale il cui esercizio, ove questi

fosse candidato alle elezioni per la Camera o per il Senato, possa

essere presuntivamente considerato come possibile fattore di

turbativa della par condicio che in campagna elettorale dev'essere

assicurata a tutti i candidati. Né alcuna più precisa indicazione

è rinvenibile nella giurisprudenza o anche in dottrina. Tuttavia,

dovendo escludersi che l'esercizio di poteri collegiali possa essere

determinante ai fini della previsione di cause di ineleggibilità,

non resta altro che supporre che la previsione contenuta nell'art. 7

del d.P.R. n. 361 del 1957 debba essere essenzialmente riferita, come

ha indicato l'Avvocatura dello Stato, al potere di iniziativa

legislativa spettante a ciascun membro del Consiglio regionale.

Così interpretato, l'art. 7, primo comma, lettera a), del d.P.R.

n. 361 del 1957 risulta palesemente irragionevole e assolutamente

incoerente con il sistema delle ineleggibilità legislativamente

previsto. Nell'ambito di questo sistema, infatti, la titolarità di

un potere d'iniziativa legislativa non è mai posta come causa

d'ineleggibilità, per il semplice fatto che, ove si considerasse

l'esercizio di quel potere come possibile motivo di turbativa della

par condicio fra i concorrenti ad una elezione politica o,

addirittura, come mezzo idoneo rispetto al fine illecito della

captatio benevolentiae o del metus publicae potestatis nei confronti

degli elettori, dovrebbero essere considerati ineleggibili, allo

stesso titolo, anche i consiglieri regionali o i parlamentari in

carica che intendessero ripresentarsi nelle successive elezioni per

il rinnovo dell'organo di appartenenza. Ed è questa una conseguenza

che non può essere ragionevolmente sostenuta e che dimostra

l'inidoneità del sopraindicato potere a dar luogo a svolgimenti in

grado di produrre apprezzabili distorsioni o turbative rispetto alla

parità di chances dei candidati in una competizione elettorale

autenticamente democratica e, in definitiva, rispetto alla libera e

genuina espressione del voto popolare, garantita come principio

primario e inviolabile dagli artt. 1, 2 e 51 della Costituzione.

A obiezioni analoghe sarebbe sottoponibile la norma impugnata

nell'ipotesi che il motivo della previsione dell'ineleggibilità

fosse individuato nei poteri di controllo politico esercitabili dal

singolo consigliere regionale nei confronti della giunta e di

ciascuno dei componenti di questa. In generale, comunque, non può

esser trascurato il rilievo che poteri come quelli finora esaminati

non sono assunti, di norma, come ragioni determinanti di ipotesi di

ineleggibilità, dal momento che sono privi di quei caratteri di

decisività e di gestione attiva della cosa pubblica, che sono

requisiti essenziali al fine di configurare ragionevolmente il

pericolo che una determinata carica pubblica possa essere utilizzata

per acquisire illecitamente consensi elettorali.

Tantomeno, poi, sarebbe giustificabile la disposizione impugnata

ove si ritenesse che l'ineleggibilità dei consiglieri regionali

derivi dal semplice fatto di rivestire quella carica o, in altre

parole, dal prestigio proveniente da quell'investitura anche in

termini di maggiore conoscibilità del candidato da parte

dell'elettorato. Pur in tal caso, oltre a sfuggire a qualsiasi

possibilità di comprensione una previsione del genere circoscritta

ai soli consiglieri regionali, si rivelerebbe palesemente

irragionevole una disciplina della ineleggibilità che mirasse a

delimitare l'influenza nella competizione elettorale della notorietà

derivante dal ricoprire determinate cariche pubbliche, tanto più

nell'ambito di società, come quella nella quale viviamo, dove

l'emergere di figure note al pubblico dipende da fattori molteplici e

si verifica in svariati settori della vita sociale, fra i quali

quello considerato non è certo il più rilevante.

In definitiva, la tenuità, se non l'inconsistenza, delle ragioni

poste a base della previsione legislativa concernente

l'ineleggibilità dei consiglieri regionali alla Camera dei deputati

dimostra l'evidente mancanza di quella rigorosa prova

dell'indispensabilità del limite esaminato rispetto all'esigenza

primaria di assicurare una libera competizione elettorale, che questa

Corte, a partire dalla sentenza n. 46 del 1969, costantemente

richiede in riferimento al principio fondamentale contenuto nell'art.

51 della Costituzione. Per questo, infatti, l'eleggibilità è la

norma, l'ineleggibilità è l'eccezione (v., da ultimo, sentt. nn.

388 e 310 del 1991; 539 del 1990; 510 del 1989; 1020 e 235 del 1988).

Di modo che, ove la giustificazione dell'eccezione si rivelasse

ragionevolmente priva di un legame necessario con l'esigenza di

assicurare una corretta e libera concorrenza elettorale, non può non

seguirne la dichiarazione d'illegittimità costituzionale della

disposizione che la prevede.

Siffatta conclusione si impone tanto più ove si consideri che

l'art. 7, primo comma, lettera a), del d.P.R. n. 361 del 1957,

suppone, come si è prima ricordato, che l'ineleggibilità ivi

prevista non è limitata al caso in cui il consigliere regionale

intenda presentare la propria candidatura in un collegio elettorale

ricompreso nel territorio dove esercita il proprio mandato, ma

produce effetti pur nell'ipotesi di candidatura in altra parte del

territorio nazionale. Ebbene, questa possibilità, una volta che sia

vista quale connotato intrinseco della disposizione impugnata,

rappresenta, come è indicato nella sentenza n. 5 del 1978, un

ulteriore sintomo della palese irragionevolezza della stessa, in

conseguenza della eccessiva e, comunque, sproporzionata ampiezza del

campo degli effetti ad essa collegabile.

5. - Per effetto di questa pronunzia d'illegittimità

costituzionale dell'art. 7, primo comma, lettera a), del d.P.R. n.

361 del 1957, il quale prevede l'ineleggibilità alla Camera dei

"deputati regionali o consiglieri regionali", tale ineleggibilità

viene meno anche in relazione alla elezione al Senato della

Repubblica. Infatti, poiché l'art. 2 della legge 27 febbraio 1958,

n. 64, suppone che per l'elezione del Senato si applicano, in tema di

ineleggibilità, le leggi stabilite per la Camera, la dichiarazione

d'illegittimità costituzionale emanata con la presente pronunzia nei

confronti dell'art. 7, primo comma, lettera a), del testo unico delle

leggi per l'elezione della Camera si estende automaticamente alle

elezioni per il Senato. Allo stesso modo, viene ovviamente meno la

possibilità di applicare all'ipotesi contestata i commi secondo,

terzo e quarto dell'art. 7 del d.P.R. n. 361 del 1957, i quali sono

stati impugnati dal giudice a quo non come disposizioni a sé stanti,

ma solo in quanto riferiti ai consiglieri regionali.

A seguito della pronunzia ora adottata viene, dunque, meno

l'ineleggibilità dei consiglieri regionali a parlamentari nazionali.

Resta ferma, tuttavia, la norma, immediatamente applicabile,

contenuta nell'art. 122, secondo comma, della Costituzione. Ne

deriva, pertanto, che al momento tra la carica di consigliere

regionale e quella di membro di una delle Camere del Parlamento è

stabilita l'incompatibilità. Ciò non toglie, tuttavia, che il

legislatore possa prevedere l'ineleggibilità a parlamentare

nazionale del presidente della giunta regionale e degli assessori

regionali, poiché le considerazioni svolte in relazione ai

consiglieri regionali non possono certo estendersi a categorie, come

quelle ora ricordate, che sono individualmente investite di

importanti poteri politici e di rilevanti funzioni di amministrazione

attiva.

Ma, in verità, l'auspicio di questa Corte è che una

legislazione, come quella vigente, ricca di incongruenze logiche e

divenuta ormai anacronistica di fronte ai profondi mutamenti che lo

sviluppo tecnologico e sociale ha prodotto nella comunicazione

politica, sia presto riformata dal legislatore al fine di realizzare

nel modo più pieno e significativo il valore costituzionale della

libertà e della genuinità della competizione elettorale e del

diritto inviolabile di ciascun cittadino di concorrere all'elezione

dei propri rappresentanti politici e di partecipare in condizioni di

eguaglianza all'accesso a cariche pubbliche elettive.