Sentenza n. 344/2001

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione

Friuli-Venezia Giulia, riapprovata il 4 ottobre 1999, recante

"Disposizioni in materia di controlli degli impianti termici",

promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri,

notificato il 21 ottobre 1999, depositato in cancelleria il 29

successivo ed iscritto al n. 36 del registro ricorsi 1999.

Visto l'atto di costituzione della Regione Friuli-Venezia Giulia;

Udito nell'udienza pubblica del 25 settembre 2001 il giudice

relatore Valerio Onida;

Uditi l'avvocato dello Stato Giuseppe Albenzio per il Presidente

del Consiglio dei ministri e l'avvocato Mario Bertolissi per la

Regione Friuli-Venezia Giulia.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 21 ottobre 1999 e depositato nella

cancelleria di questa Corte il successivo 29 ottobre, il Presidente

del Consiglio dei ministri ha sollevato, in riferimento all'art. 117

della Costituzione, questione di legittimità costituzionale

dell'art. 1, commi 5 e 6, della legge regionale del Friuli-Venezia

Giulia, riapprovata a maggioranza assoluta nella seduta del 4 ottobre

1999, recante "Disposizioni in materia di controlli degli impianti

termici".

Premesso che in materia di controlli degli impianti termici

l'art. 30, comma 5, del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112

assegnerebbe alla regione solo funzioni di coordinamento degli enti

locali, e che la competenza legislativa della Regione in tale materia

sarebbe di tipo concorrente, e quindi soggetta ai principi

fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato, il ricorrente ritiene

che l'art. 1, comma 5, della legge regionale impugnata, là dove

stabilisce che i controlli degli impianti termici con potenza

inferiore ai 35 Kw possono essere effettuati esclusivamente con la

verifica del libretto di impianto termico e senza oneri a carico dei

proprietari, sarebbe costituzionalmente illegittimo perché in

contrasto con la legge 9 gennaio 1991, n. 10 e con il d.P.R.

26 agosto 1993, n. 412, i quali, invece, stabiliscono che i controlli

debbono essere effettuati da comuni e province tramite apposite

apparecchiature e con oneri a carico degli utenti.

Del pari incostituzionale sarebbe il comma 6 del medesimo art. 1

della predetta legge regionale, nella parte in cui dispone che le

somme eventualmente già percepite da comuni e province, relative

all'"accatastamento" degli impianti con autocertificazione ovvero

alle denunce previste dall'art. 11, comma 20, del d.P.R. n. 412 del

1993, non sono dovute. Tale disposizione violerebbe l'art. 31 della

legge n. 10 del 1991 e l'art. 11, comma 18, del d.P.R. n. 412 del

1993, i quali stabiliscono che l'onere dei controlli è posto a

carico degli utenti.

2. - Nel giudizio dinanzi alla Corte si è costituita la Regione

Friuli-Venezia Giulia, concludendo per l'infondatezza della

questione.

Non sarebbe in primo luogo pertinente il richiamo all'art. 30,

comma 5, del d.lgs. n. 112 del 1998, perché tale norma non si

applicherebbe, per esplicita previsione (art. 10 del d.lgs. n. 112

del 1998), alle Regioni ad autonomia speciale.

Contrariamente a quanto ritenuto dalla difesa erariale, la

Regione ritiene di avere una competenza primaria, e non concorrente,

in materia di energia e risparmio energetico, trattandosi di materia

che incide direttamente ed immediatamente su settori - urbanistica,

agricoltura, industria, artigianato, lavori pubblici - affidati alla

competenza esclusiva della Regione Friuli-Venezia Giulia dall'art. 4

dello statuto speciale.

In ogni caso, la disciplina dettata dalla delibera legislativa

regionale non sarebbe in contrasto con l'interesse nazionale

perseguito dalla legge n. 10 del 1991 e dal d.P.R. n. 412 del 1993,

dovendosi ritenere consentito alle Regioni - ed in particolare a

quelle ad autonomia differenziata - regolare aspetti procedurali ed

organizzativi, nel rispetto degli obiettivi di risparmio energetico e

di sviluppo delle fonti rinnovabili, anche in maniera diversa

rispetto a norme statali non coessenziali all'interesse nazionale

medesimo.

In questa prospettiva andrebbero scrutinate, ad avviso della

Regione, le norme denunciate: la disciplina regionale delle procedure

dei controlli e delle verifiche si limiterebbe ad introdurre

strumenti di raccordo e di coordinamento che agevolerebbero il

raggiungimento degli indicati obiettivi, senza sottrarre agli enti

locali le competenze loro riconosciute dall'art. 31, comma 3, della

legge n. 10 del 1991. Anche la definizione di modalità semplificate

per l'espletamento delle verifiche a campione per impianti di minore

potenza non sarebbe contrastante con l'interesse nazionale,

riguardando tali modalità semplificate aspetti marginali della

disciplina di settore.

La Regione esclude che sia violata la normativa statale sui

controlli: tale censura confonderebbe infatti le modalità tecniche

con cui il responsabile dell'impianto (proprietario o terzo

affidatario) deve effettuare le verifiche periodiche dell'impianto

stesso, riportandone le risultanze su un libretto di impianto

(art. 11, commi da 1 a 17, del d.P.R. n. 412 del 1993), con i

controlli necessari ad accertare l'effettivo stato di manutenzione ed

esercizio dell'impianto, demandati all'ente locale senza la

prescrizione di specifiche modalità, e quindi lasciate alla

discrezionalità tecnica dell'ente (art. 11, commi da 18 a 20, del

citato d.P.R.).

Vero è che l'art. 1, comma 5, della delibera legislativa oggetto

dell'impugnativa, nell'escludere che gli oneri dei controlli

effettuati dagli enti locali per taluni tipi di impianti di minore

potenza debbano essere a carico degli utenti, deroga all'art. 31,

comma 3, della legge n. 10 del 1991; ma - sostiene la Regione - la

disciplina statale non risponderebbe ad esigenze di carattere

unitario per l'intero territorio del Paese in vista del perseguimento

delle finalità di rilievo nazionale inerenti al risparmio

energetico, ma atterrebbe ad aspetti organizzativi e procedurali

delle modalità di espletamento delle verifiche e dei controlli,

quindi sarebbe derogabile nell'esplicazione della potestà

legislativa regionale.

La censura rivolta all'art. 1, comma 6, muoverebbe da un'erronea

interpretazione: la norma denunciata - osserva la Regione - si

riferisce, non al rimborso degli oneri dei controlli attuati dagli

enti locali (a norma dell'art. 11, comma 18, del d.P.R. n. 412 del

1993), ma alla percezione di somme pretese da taluni enti locali nei

confronti dei proprietari che si sono avvalsi della facoltà di

autocertificazione. In questo senso, la disposizione denunciata,

coerentemente con la normativa statale, si limiterebbe ad affermare

l'ovvio principio della inconfigurabilità di un obbligo di rimborso

di oneri per controlli che non sono stati effettuati, in quanto

appunto sostituiti dalla autocertificazione da parte del singolo

proprietario.

3. - In prossimità dell'udienza, la Regione Friuli-Venezia

Giulia ha depositato una memoria illustrativa.

La difesa della Regione dà atto che l'art. 16 della legge n. 10

del 1991 configura una potestà legislativa regionale di mera

attuazione, ma osserva che le classi di fattispecie costitutive

dell'ambito "energia" sarebbero suscettibili di interferire con altre

materie di competenza regionale primaria ex art. 4 dello statuto

speciale.

In ogni caso - precisa la Regione - la potestà legislativa

attuativa deve intendersi come capacità di adeguamento in concreto

della normazione statale alle esigenze di funzionamento del sistema:

e nella specie la delibera legislativa impugnata si sarebbe limitata

a rimediare alle disfunzioni nell'applicazione della legge statale

avutesi in sede locale. Difatti, come si ricava dai lavori

preparatori, nel territorio regionale province ed enti locali avevano

stabilito modalità diverse di controllo con oneri differenziati a

carico degli utenti, giungendosi fino a richiedere (nella Provincia

di Gorizia) il pagamento dell'imposta di bollo sull'atto di

notorietà dell'utente.

La Regione ribadisce che la definizione di modalità semplificate

per l'espletamento delle verifiche a campione per impianti di minore

potenza non sarebbe lesiva dell'interesse nazionale, riguardando

aspetti del tutto marginali. Sarebbe ragionevole e non contrastante

con la normativa nazionale disporre che, ove sia stato già

regolarmente compilato il libretto di impianto (in sede di controllo

biennale degli impianti termici) e si tratti di impianti di minor

potenza (sono quelli di potenza nominale inferiore ai 35 Kw), il

controllo sia solo di tipo documentale.

Sotto il profilo dell'onerosità dei controlli, la Regione dà

atto che la deliberazione legislativa regionale introduce (per gli

impianti di minor potenza) una deroga all'onerosità per l'utenza;

tuttavia, la disposizione statale derogata sarebbe di dettaglio e non

risponderebbe ad esigenze di carattere unitario per l'intero

territorio del Paese in vista del perseguimento delle finalità di

rilievo nazionale inerenti al risparmio energetico. E ciò anche alla

luce dell'art. 16 del d.P.R. 21 dicembre 1999, n. 551, il quale

stabilisce che le disposizioni di cui ai commi 18, 19 e 20

dell'art. 11 del d.P.R. n. 412 del 1993 "si applicano fino

all'adozione dei provvedimenti di competenza delle Regioni", ai sensi

dell'art. 30, comma 5, del d.lgs. n. 112 del 1998. Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato due

disposizioni di una legge approvata in seconda deliberazione dal

Consiglio regionale del Friuli-Venezia Giulia, contenente

"Disposizioni in materia di controlli degli impianti termici". La

legge si propone di individuare "le procedure per i controlli e le

verifiche di cui all'articolo 31, comma 3, della legge 9 gennaio

1991, n. 10" (Norme per l'attuazione del Piano energetico nazionale

in materia di uso razionale dell'energia, di risparmio energetico e

di sviluppo delle fonti rinnovabili di energia). Quest'ultima norma

prevede, con riferimento agli impianti termici, e nel quadro della

disciplina volta a contenere i consumi di energia, che "i comuni con

più di quarantamila abitanti e le province per la restante parte del

territorio effettuano i controlli necessari e verificano con cadenza

almeno biennale l'osservanza delle norme relative al rendimento di

combustione, anche avvalendosi di organismi esterni aventi specifica

competenza tecnica, con onere a carico degli utenti".

La legge regionale prevede l'istituzione presso un ufficio

regionale di un "tavolo di coordinamento" per l'attuazione omogenea

delle procedure di controllo (art. 1, comma 2), nonché

l'individuazione delle modalità di perseguimento delle finalità

della legge attraverso apposite convenzioni tra le Province e i

comuni con oltre quarantamila abitanti, le associazioni di categoria

e le associazioni di tutela dei consumatori (art. 1, commi 3 e 4).

Il comma 5 dell'art. 1, dopo avere previsto che le procedure già

avviate vengano uniformate alla nuova disciplina (primo periodo), e

che le convenzioni previste individuino le tipologie e l'entità dei

controlli a campione da effettuare (secondo periodo), stabilisce al

terzo periodo che "i controlli sugli impianti termici con potenza

nominale inferiore ai 35 kw possono essere effettuati esclusivamente

mediante la verifica del libretto di impianto termico o di

documentazione equivalente e senza oneri a carico dei proprietari

degli impianti in regola". Quest'ultima è la prima delle

disposizioni denunciate nel ricorso, in quanto contrastante, secondo

il ricorrente, con la legge n. 10 del 1991 ed il d.P.R. 26 agosto

1993, n. 412 (Regolamento recante norme per la progettazione,

l'installazione, l'esercizio e la manutenzione degli impianti termici

degli edifici ai fini del contenimento dei consumi di energia, in

attuazione dell'art. 4, comma 4, della legge 9 gennaio 1991, n. 10),

secondo cui i controlli dovrebbero essere effettuati tramite apposite

apparecchiature e con oneri a carico degli utenti.

Il comma 6 dell'art. 1 - la seconda delle disposizioni censurate

- stabilisce che "le somme eventualmente già percepite da comuni e

Province, sia direttamente che indirettamente o attraverso soggetti

in convenzione, relative all'accatastamento degli impianti con

autocertificazione ovvero alle denunce previste dall'articolo 11,

comma 20, del d.P.R. 26 agosto 1993, n. 412, non sono dovute". Esso,

a giudizio del ricorrente, contrasterebbe con l'art. 31 della legge

n. 10 del 1991 e con l'art. 11, comma 18, del d.P.R. n. 412 del 1993,

i quali stabilirebbero, invece, che l'onere dei controlli è posto a

carico degli utenti.

2. - Il ricorso, riprendendo gli assunti espressi nell'atto di

rinvio della legge seguito alla sua prima approvazione, afferma che

"in materia di controlli degli impianti termici la competenza

legislativa della Regione è di tipo concorrente", e che le

disposizioni impugnate violerebbero i principi fondamentali stabiliti

dalle leggi dello Stato, fra i quali dovrebbero annoverarsi quelli

espressi nelle norme statali citate. Esse vengono pertanto censurate

"per violazione dell'art. 117 della Costituzione".

In realtà, in materia di controllo sugli impianti termici la

Regione è titolare di sola competenza legislativa di attuazione, ai

sensi dell'art. 117, secondo comma, della Costituzione e dell'art. 6,

n. 3, ultima parte, dello statuto speciale (a termini del quale la

Regione ha facoltà di adeguare alle sue particolari esigenze le

disposizioni delle leggi della Repubblica, emanando norme di

integrazione e di attuazione, "nelle materie per le quali le leggi

dello Stato attribuiscano alla Regione questa facoltà"): secondo

l'art. 16, comma 1, della legge n. 10 del 1991, infatti, le Regioni -

tutte, si deve intendere, comprese quelle a statuto speciale, e salve

le ulteriori specifiche previsioni dettate solo per le Province

autonome di Trento e Bolzano dal comma 2 dello stesso art. 16 -

"emanano, ai sensi dell'articolo 117, terzo (recte: secondo) comma,

della Costituzione, norme per l'attuazione della presente legge".

Ciò è fondamentalmente riconosciuto dalla stessa Regione

resistente; né - contrariamente a quanto sembra ritenere la Regione

- vengono in rilievo, nella specie, altre competenze legislative

della stessa, di tipo primario o concorrente, a nessuna delle quali

è riconducibile la specifica materia dei controlli sugli impianti

termici.

3. - Così corretta l'impostazione delle questioni sollevate con

il ricorso, deve riconoscersene la fondatezza.

Nel dettare norme di attuazione della legge statale la Regione

non può derogare alle statuizioni della medesima.

Contrasta invece con esse (senza che sia necessario esaminare se

e in che termini il vizio denunciato possa desumersi anche da un

contrasto con le norme regolamentari di cui al d.P.R. n. 412 del 1993

e successive modificazioni, emanate ai sensi dell'art. 4, comma 4,

della stessa legge n. 10 del 1991), in primo luogo, la previsione

dell'art. 1, comma 5, della legge regionale impugnata, secondo cui le

verifiche nei confronti degli impianti di potenza inferiore a 35 kw

sarebbero condotte esclusivamente mediante l'esame della

documentazione. L'art. 31, comma 3, della legge n. 10 del 1991

stabilisce infatti che siano realizzati i "controlli necessari" e

verifiche almeno biennali sull'osservanza delle norme relative al

rendimento di combustione: queste ultime non possono che intendersi

come verifiche dirette - quanto meno a campione (come è del resto

previsto dallo stesso art. 1, comma 5, secondo periodo, della legge

regionale, non impugnato) - condotte sugli impianti, non sui soli

documenti, come è confermato sia dal riferimento all'onere a carico

degli utenti, sia dalla previsione di utilizzo anche di "organismi

esterni aventi specifica competenza tecnica", che si giustifica solo

con riguardo a verifiche sul funzionamento effettivo degli impianti.

Parimenti contrasta con il medesimo art. 31, comma 3, della legge

statale, che pone espressamente gli oneri delle verifiche a carico

degli utenti, l'esclusione, stabilita dalla legge regionale, di oneri

a carico dei proprietari degli impianti in regola.

Nemmeno potrebbe invocarsi, a giustificazione delle norme

denunciate, la eventuale maggiore ampiezza della competenza spettante

alla Regione Friuli-Venezia Giulia ai sensi dell'art. 6, n. 3, ultima

parte, dello statuto speciale (peraltro non invocato dalla

resistente), comprensiva della facoltà di "adeguare alle sue

particolari esigenze le disposizioni delle leggi della Repubblica",

dettando norme "di integrazione" oltre che "di attuazione" nelle

materie nelle quali le leggi dello Stato attribuiscano alla Regione

medesima tale facoltà. Infatti, anche a tacere del fatto che, nella

specie, l'art. 16, comma 1, della legge n. 10 del 1991 attribuisce

alle Regioni il potere di dettare solo "norme di attuazione", non si

potrebbero giustificare come norme di adattamento a particolari

esigenze locali, né l'esclusione dei controlli non documentali, né

l'esclusione di oneri a carico degli utenti (con conseguente

addossamento degli stessi a carico degli enti locali).

4. - Analoghe considerazioni valgono a far ritenere

costituzionalmente illegittima anche la denunciata disposizione del

comma 6 dell'articolo 1 della legge impugnata, che esclude siano

"dovute" le somme eventualmente già percepite dai comuni e dalle

province "relative all'accatastamento degli impianti con

autocertificazione" o alle denunce (recte: dichiarazioni), attestanti

il rispetto delle norme, presentate dagli utenti ai sensi

dell'art. 11, comma 20, del d.P.R. n. 412 del 1993 (ora modificato

dall'art. 15 del d.P.R. 21 dicembre 1999, n. 551).

Non risulta del tutto chiaro, anche dall'esame dei lavori

preparatori della legge regionale, di quali somme si tratti e a quali

titoli sarebbero state riscosse le somme che il legislatore regionale

vorrebbe dichiarare non dovute. Non è dubbio però che si tratti di

somme riscosse in relazione alle attività di controllo e verifica

demandate dalla legge statale alle province e ai comuni maggiori,

attività i cui oneri, secondo l'art. 31, comma 3, della legge n. 10

del 1991, sono "a carico degli utenti": ciò che deve valere anche

nel caso dei controlli a campione sugli impianti di debole potenza

oggetto di dichiarazione da parte degli utenti, per i quali ora

l'art. 11, comma 20, ultima parte, del d.P.R. n. 412 del 1993, come

modificato dall'art. 15 del d.P.R. n. 551 del 1999, stabilisce

espressamente che siano "posti a carico di tutti gli utenti che

presentino detta dichiarazione, con opportune procedure definite da

ciascun ente locale nell'ambito della propria autonomia".

Né possono valere a giustificare la statuizione regionale

impugnata gli argomenti, invocati in Consiglio regionale, secondo cui

non vi sarebbe stata base legale per tale prestazione patrimoniale

imposta, con violazione dell'art. 23 della Costituzione, o dovrebbe

tenersi conto della esenzione dall'imposta di bollo stabilita per le

autocertificazioni. La legge regionale non è infatti competente a

"giudicare" se una prestazione imposta dall'ente locale, in

correlazione con una attività dallo stesso effettuata, abbia o meno

una sufficiente base legale (nella legge dello Stato), ai sensi

dell'art. 23 della Costituzione, e sia quindi o meno dovuta, ma, caso

mai, potrebbe solo intervenire essa stessa, nell'ambito dei poteri

spettanti alla Regione, a costituire siffatta base legale. Tanto meno

potrebbe il legislatore regionale, evidentemente, statuire in merito

all'applicazione di un tributo statale come l'imposta di bollo.