Sentenza n. 346/1995

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso dalla Regione Liguria, notificato

il 3 giugno 1994, depositato in Cancelleria il 22 giugno 1994, per

conflitto di attribuzione sorto a seguito del decreto del Ministero

dell'industria, del commercio e dell'artigianato - Direzione generale

delle fonti di energia e delle industrie di base - n. 680740 in data

30 marzo 1994, avente ad oggetto "3M Italia S.p.A. - autorizzazione

alla installazione ed esercizio di una centrale di cogenerazione da

63 MW circa presso il proprio stabilimento di Ferrania, Provincia di

Savona", ed iscritto al n. 20 del registro conflitti 1994;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 30 maggio 1995 il Giudice relatore

Riccardo Chieppa;

Uditi l'avvocato Gian Paolo Zanchini per la Regione Liguria e

l'Avvocato dello Stato Pier Giorgio Ferri per il Presidente del

Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 3 giugno 1994, la Regione Liguria

ha sollevato conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato in

ordine al decreto del Ministero dell'industria, del commercio e

dell'artigianato - Direzione generale delle fonti di energia e delle

industrie di base, n. 680740 in data 30 marzo 1994, da essa

conosciuto in data 7 aprile 1994, avente ad oggetto "3M Italia S.p.A.

- autorizzazione alla installazione ed esercizio di una centrale di

cogenerazione da 63 MW circa presso il proprio stabilimento di

Ferrania, provincia di Savona".

Secondo la ricorrente, l'esercizio della potestà autorizzatoria

da parte statale, nel caso di specie, si porrebbe in contrasto con il

riparto di competenze tra Stato e regioni in materia di prevenzione

dell'inquinamento atmosferico e di regime autorizzatorio delle

emissioni nell'atmosfera.

Si rileva, al riguardo, nel ricorso, che l'art. 6 del d.P.R. 24

maggio 1988, n. 203, attribuisce alle regioni la competenza al

rilascio delle autorizzazioni agli impianti che producono emissioni

in atmosfera. Il successivo art. 17 esclude, peraltro,

l'applicabilità dell'art. 6 alle centrali termoelettriche ed alle

raffinerie di ol/' minerali.

Secondo la Regione Liguria, detta norma riconoscerebbe la

competenza statale solo con riferimento a quegli impianti per i quali

l'energia elettrica rappresenta il prodotto finale.

A tale conclusione essa perviene attraverso il rilievo che in base

alla definizione fornita dal Paragrafo I, numero 2, del decreto del

Presidente del Consiglio dei ministri 21 luglio 1989, recante un atto

di indirizzo e coordinamento per l'attuazione e l'interpretazione del

d.P.R. n. 203, si può identificare l'"impianto" con l'insieme di

macchinari teleologicamente organizzati per fornire un prodotto

finale specificamente individuato.

Per contro, lo stesso decreto del Presidente del Consiglio dei

ministri, quando individua la nozione di "centrale termoelettrica"

per sottrarla alla sfera autorizzatoria regionale, ex art. 17 del

d.P.R. n. 203, si riferirebbe all'impianto finalizzato alla

produzione di energia elettrica, cioè all'impianto che produce

energia elettrica quale bene finale.

E tale scelta appare alla ricorrente ragionevole, perché essa

consentirebbe allo Stato di vigilare direttamente sull'impatto

inquinante prodotto dalle imprese del settore energetico, che

tradizionalmente, e per molteplici aspetti, ricade sotto il suo

controllo.

Nel caso in esame, invece, lo Stato avrebbe preteso di autorizzare

non l'esercizio di una centrale termoelettrica nel senso definito dal

decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 1989, ma un

impianto di cogenerazione ad uso interno con il quale la 3M S.p.A. di

Ferrania alimenta energeticamente il proprio stabilimento di

produzione di materiale fotografico.

A sostegno della propria tesi, la Regione Liguria ha richiamato la

sentenza della Corte costituzionale n. 101 del 1989, secondo la quale

il d.P.R. n. 203 ha accentrato a livello statale (solo) i principali

poteri anti-inquinamento nel settore energetico, cioè quelli legati

alla costruzione di centrali termoelettriche.

2. - Nel giudizio si è costituito il Presidente del Consiglio dei

ministri con il patrocinio dell'Avvocatura generale dello Stato, che

ha chiesto il rigetto del ricorso, depositando, poi, nell'imminenza

dell'udienza, una memoria con la quale insiste nelle conclusioni

rassegnate, ritenendo che qualsiasi impianto che, attraverso un

processo termico, indipendentemente dall'alimentazione e dalle

finalità, produca energia elettrica, rientra nella sfera di

competenza statale in base al punto 4 del decreto del Presidente del

Consiglio dei ministri 21 luglio 1989, come modificato dall'art. 1

del d.P.R. 25 luglio 1991. Questo stabilisce che per centrali

termoelettriche, ai sensi dell'art. 17 del d.P.R. n. 203 del 1988, si

intendono tutti gli impianti e i componenti funzionali e connessi al

ciclo di produzione dell'energia, ivi compresi gli impianti di

alimentazione. Considerato in diritto

1. - La Regione Liguria ha sollevato conflitto di attribuzione nei

confronti dello Stato in ordine al decreto del Ministero

dell'industria, del commercio e dell'artigianato - Direzione generale

delle fonti di energia e delle industrie di base - n. 680740 in data

30 marzo 1994, avente ad oggetto "3M - Italia S.p.A. - autorizzazione

all'installazione ed esercizio di una centrale di cogenerazione da 63

MW circa presso il proprio stabilimento di Ferrania, Provincia di

Savona".

Sostiene la ricorrente che con tale provvedimento il predetto

dicastero, in pretesa applicazione del d.P.R. 24 maggio 1988, n. 203,

recante norme in materia di qualità dell'aria relativamente a

specifici agenti inquinanti e di inquinamento prodotto dagli impianti

industriali, avrebbe esorbitato dalla sfera delle proprie potestà,

violando il riparto di competenze tra Stato e regioni in materia di

prevenzione dell'inquinamento atmosferico e di regime autorizzatorio

delle emissioni in atmosfera.

2. - Il ricorso non è fondato.

La contestazione delle attribuzioni esercitate dallo Stato con il

decreto impugnato muove da un erroneo presupposto interpretativo

concernente la nozione di "centrale termoelettrica" fornita dalla

normativa vigente.

Com'è noto, l'assetto delle competenze in materia di

inquinamento era stato, originariamente, dettato, in attuazione degli

artt. 117 e 118 della Costituzione, dagli artt. 101 e 102 del d.P.R.

24 luglio 1977, n. 616, il primo dei quali aveva disposto - per

quanto in questa sede rileva - il trasferimento alle regioni delle

funzioni amministrative esercitate dagli organi centrali e periferici

dello Stato in ordine alla tutela dall'inquinamento atmosferico di

impianti termici ed industriali e da qualunque altra fonte, con

esclusione di quello prodotto da scarichi veicolari (art. 101,

secondo comma, lettera c)); il secondo aveva, invece, mantenuto ferma

in capo allo Stato la competenza alla fissazione dei limiti minimi

inderogabili di accettabilità delle emissioni ed immissioni

inquinanti nell'atmosfera (art. 102, primo comma, numero 1).

La definizione del riparto di competenze così operata aveva,

peraltro, carattere precario, limitata com'era, e come evidenziato

nel rapporto finale sui lavori della cosiddetta Commissione Giannini,

ad una indicazione "scarna, inadeguata e insufficiente".

La esigenza di una nuova, e più puntuale disciplina della materia

è all'origine della successiva legge 16 aprile 1987, n. 183, che,

all'art. 15, delegava il Governo ad emanare un decreto di attuazione

delle direttive CEE in materia di qualità dell'aria, relativamente a

specifici agenti inquinanti, e di inquinamento prodotto dagli

impianti industriali.

In attuazione della delega venne emanato il d.P.R. 24 maggio 1988,

n. 203, che, all'art. 6, attribuisce alle regioni il potere di

rilascio delle autorizzazioni per la costruzione di nuovi impianti

che producono emissioni inquinanti. Peraltro, il successivo art. 17

esclude l'applicabilità della predetta disposizione alle centrali

termoelettriche ed alle raffinerie di ol/' minerali.

3. - La Regione Liguria, fondandosi su di una ingiustificata

interpretazione riduttiva della citata disposizione, riconosce la

potestà autorizzatoria statale solo in riferimento a quegli impianti

per i quali l'energia elettrica rappresenta il "prodotto finale",

traendo argomento dalla definizione di "impianto" oggetto di

autorizzazione, quale fornita dall'art. 2 del citato d.P.R. n. 203

del 1988, secondo cui è tale "lo stabilimento, o altro impianto

fisso che serva per usi industriali o di pubblica utilità e possa

provocare inquinamento atmosferico, ad esclusione di quelli destinati

alla difesa nazionale".

La riferita interpretazione sarebbe suffragata, secondo la

ricorrente, dalla precisazione, contenuta nel decreto del Presidente

del Consiglio dei ministri 21 luglio 1989, recante un atto di

indirizzo e coordinamento alle regioni per l'attuazione e

l'interpretazione del d.P.R. 24 maggio 1988, n. 203, che al Paragrafo

I, numero 2, chiarisce che "uno stabilimento può essere costituito

da più impianti. Il singolo impianto all'interno di uno stabilimento

è l'insieme delle linee produttive finalizzate ad una specifica

produzione .."; e al Paragrafo I, numero 4, che "per centrali

termoelettriche, previste dall'art. 17 del d.P.R. 24 maggio 1988, n.

203, si intendono tutti gli impianti e i componenti funzionali e

connessi al ciclo di produzione dell'energia, ivi compresi gli

impianti di alimentazione ..".

Da ciò la regione inferisce che la nozione di "impianto" sarebbe

legata al concetto di specifica produzione, cioè alla finalità

della produzione di uno specifico bene finale.

Le centrali termoelettriche sottratte alla sfera autorizzatoria

regionale sarebbero, invece, da individuare nei soli impianti

caratterizzati dalla destinazione alla produzione di energia

elettrica quale bene finale, mentre, con il decreto impugnato, lo

Stato avrebbe preteso di autorizzare ex art. 17 del d.P.R. n. 203 un

impianto di cogenerazione con il quale la 3M S.p.A. di Ferrania

alimenta energeticamente il proprio stabilimento di produzione di

materiale fotografico.

4. - La interpretazione sopra riferita è arbitraria, siccome non

sorretta né dal dato testuale - dal quale emerge che il legislatore

ha inteso ricollegare il concetto di centrale termoelettrica, ai fini

dell'attribuzione della relativa potestà autorizzatoria al Ministero

dell'industria, del commercio e dell'artigianato, al solo elemento

della produzione di energia elettrica attraverso un processo termico

- né dal contesto normativo nel quale il dato stesso si colloca.

Al riguardo, è sufficiente rilevare che il settore elettrico, fin

dall'epoca della legge sulla cosiddetta nazionalizzazione delle

imprese produttrici di energia elettrica 6 dicembre 1962, n. 1643, è

stato considerato una componente essenziale di tutto lo sviluppo

economico del Paese, ed uno strumento al servizio di vitali interessi

della collettività, sicché questa Corte, già con la sentenza n. 13

del 1964, ritenne di spettanza del legislatore statale il potere di

regolare con criteri unitari, e, come tali, valevoli per tutto il

territorio nazionale, la produzione, oltre che la distribuzione, di

energia elettrica in genere.

La medesima esigenza è all'origine dell'accentramento a livello

statale delle autorizzazioni relative alla costruzione di centrali

termoelettriche, a norma dell'art. 81, ultimo comma, del d.P.R. n.

616 del 1977, e successivamente, dell'art. 17 del d.P.R. n. 203 del

1988, sul presupposto, già vagliato da questa Corte e ritenuto

"tutt'altro che irragionevole", di unificare nella mano statale i

principali poteri anti-inquinamento nel settore energetico" (sentenza

n. 101 del 1989).

Vero è che la successiva legge 9 gennaio 1991, n. 9, all'art. 22,

ha introdotto una liberalizzazione della produzione di energia

elettrica a mezzo di impianti che utilizzano fonti di energia

rinnovabili ed assimilate, tra cui la cogenerazione di energia

elettrica e calore.

Peraltro, l'art. 35 della medesima legge ha confermato la

perdurante vigenza delle competenze e delle procedure stabilite

dall'ordinamento in materia di tutela ambientale ed

igienico-sanitaria - tra le quali sono evidentemente comprese le

autorizzazioni rilasciate ex art. 17 del citato d.P.R. n. 203 del

1988 - per le attività e per gli impianti previsti dalla legge

stessa.

5. - D'altro canto, quanto alla ragionevolezza della previsione

normativa, è evidente che il legislatore ha inteso riferirsi

all'elemento obiettivo della produzione di energia elettrica mediante

centrale termoelettrica, sia per la rilevanza, sul piano

dell'ambiente-inquinamento atmosferico, di tale sistema di

produzione, sia per le necessarie valutazioni in ordine alle esigenze

unitarie attinenti ai profili delle fonti energetiche termiche (con i

relativi aspetti degli oneri anche finanziari e di bilancia

commerciale). Ciò in modo da consentire una ponderazione degli

interessi in gioco, da un lato la preminente tutela dell'ambiente e

della qualità della vita, dall'altro gli interessi dell'attività

produttiva e della iniziativa economica (di qui l'attribuzione al

Ministero dell'industria).

Ai suddetti fini sarebbe arbitraria la introduzione, oltre il dato

testuale della norma, di una distinzione della destinazione dell'uso

della energia prodotta da centrale termoelettrica se ad uso diretto

(coincidenza tra produttore ed utilizzatore: c.d. autoproduttore) o

ad uso di distribuzione e cessione, in quanto ambedue i casi

rientrano nell'obiettivo che il legislatore si è proposto in una

scelta di discrezionalità legislativa tutt'altro che irragionevole,

come sopra accennato.

In ambedue i casi sussistono quelle esigenze della autorizzazione

statale.

Del resto l'energia elettrica, ancorché prodotta per finalità di

distribuzione o nell'ambito di uno stabilimento industriale per

consumo diretto (a parte la possibilità di trasferire l'energia ad

altra sede o ad altro stabilimento dello stesso autoproduttore) non

è in senso giuridico-economico un prodotto propriamente finale, in

quanto come energia è destinata ad essere trasformata in altra

energia, cioè termica, meccanica, luminosa, ed impiegata a sua volta

in altra attività produttiva o in altra utilizzazione

(illuminazione, utilizzatori terminali ecc.).

Né l'intervento statale in sede di autorizzazione alla

installazione ed esercizio di una centrale di energia termoelettrica

impedisce alla regione di esercitare i poteri di prevenzione e

controllo delle emissioni nell'atmosfera proprie dello stabilimento

industriale, alla cui utilizzazione è destinata la centrale

termoelettrica.

Infatti, la regione conserva tutti gli altri poteri in ordine al

settore produttivo (diverso dall'impianto termoelettrico) dello

stabilimento, potendo valutare anche i profili di sommatoria delle

emissioni inquinanti ed imporre le eventuali prescrizioni incidenti

su detta attività produttiva industriale; allo stesso modo la

regione conserva, nell'ambito di una leale collaborazione, la

facoltà di concorrere con pareri e osservazioni ad una completa

istruttoria del Ministero dell'industria in sede di rilascio

dell'autorizzazione per la centrale termoelettrica.

6. - Deve, da ultimo, essere rilevato che, in ottemperanza al

dettato del predetto art. 17, comma 2, del d.P.R. n. 203 del 1988, il

Ministero dell'industria, del commercio e dell'artigianato - come

risulta dal preambolo del decreto impugnato - ha acquisito il parere

della Regione Liguria in ordine alla istanza della 3M Italia S.p.A.

di autorizzazione alla installazione ed esercizio di una centrale di

cogenerazione per la produzione di calore e di energia elettrica.