Sentenza n. 347/1993

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale delle leggi della Regione

Lombardia 5 dicembre 1983, nn. 91 (Disciplina dell'assegnazione e

della gestione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica) e 92

(Modifiche ed integrazioni alla legge regionale 5 dicembre 1983, n.

91), promosso con ordinanza emessa il 16 ottobre 1990 dal Tribunale

di Como nel procedimento civile vertente tra Pizzuto Lorenzo e il

Comune di Como, iscritta al n. 670 del registro ordinanze 1992 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica, n. 43, prima

serie speciale, dell'anno 1992;

Udito nella camera di consiglio del 10 febbraio 1993 il Giudice

relatore Fernando Santosuosso;

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza emessa il 16 ottobre 1990, e pervenuta alla

Corte costituzionale il 24 settembre 1992 (R.O. n. 670 del 1992) il

Tribunale di Como ha sollevato, in riferimento all'art. 117 della

Costituzione, questione di legittimità costituzionale delle leggi

della Regione Lombardia 5 dicembre 1983, n. 91 (Disciplina

dell'assegnazione e della gestione degli alloggi di edilizia

residenziale pubblica), e n. 92, di pari data (Modifiche ed

integrazioni alla legge regionale 5 dicembre 1983, n. 91), nella

parte in cui ricomprendono gli alloggi costruiti dai Comuni ed

acquisiti con fondi propri del bilancio di questi, all'interno delle

categorie degli alloggi di edilizia residenziale pubblica,

determinandone la commisurazione del canone locatizio.

La questione è stata sollevata nel corso di un giudizio proposto

da Lorenzo Pizzuto, assegnatario in locazione di un appartamento di

edilizia economica e popolare a seguito di concorso indetto dal

Comune di Como, in cui il ricorrente, dopo avere avuto la consegna

dell'immobile assegnato, ha chiesto l'applicazione del canone di

locazione previsto dalla legge regionale Lombardia 5 dicembre 1983,

n. 92, la cui misura risulta ridotta del 33 per cento rispetto a

quella prevista dalla legge statale 27 luglio 1978, n. 392.

In punto di rilevanza, il Tribunale osserva come non sia

controverso in causa che l'alloggio assegnato al Pizzuto è stato

costruito ed acquisito con fondi propri del Comune e senza il

concorso di altri enti: pertanto, nel caso in cui la legge impugnata

fosse illegittima, e dovesse conseguentemente non tenersi conto della

dilatazione del concetto definitorio di "edilizia residenziale

pubblica" ivi contenuto, non potrebbero applicarsi i parametri di

canone definiti da detta legge regionale, e la determinazione del

canone dovrebbe seguire alla stregua delle norme ordinarie.

Quanto alla non manifesta infondatezza, il Tribunale fa propri i

motivi prospettati dal convenuto Comune di Como, secondo il quale la

materia degli alloggi costruiti dai Comuni con fondi propri di

bilancio, e senza contributi di altri enti, non sarebbe compresa tra

quelle contemplate nell'art. 117 della Costituzione, né sarebbe mai

stata delegata al legislatore regionale, ex art. 117, terzo (rectius:

secondo) comma, della Costituzione, mentre i d.P.R. 30 dicembre 1972,

nn. 1035 e 1036 avrebbero consentito alle Regioni di integrare la

normativa statale in materia di alloggi di "edilizia residenziale

pubblica" soltanto per settori diversi dalla definizione degli

alloggi stessi (di cui all'art. 1, secondo comma, del d.P.R. n. 1035

del 1972), come di quelli cioè costruiti o da costruirsi da parte

degli enti pubblici a totale carico o con il contributo o con il

concorso dello Stato.

Né un allargamento della materia sarebbe ricavabile, sempre a

parere del giudice a quo, dal d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616

(richiamato nella relazione del progetto di legge regionale), in

quanto questo riguarderebbe il trasferimento alle Regioni (art. 87,

primo comma, ed art. 93) soltanto di funzioni amministrative (e non

legislative), conservando allo Stato (art. 88, primo comma, n. 13) le

competenze amministrative in ordine ai criteri per le assegnazioni e

per la fissazione dei canoni degli alloggi di edilizia residenziale

pubblica.

La legge 5 agosto 1978, n. 457 (art. 55, secondo comma) avrebbe

consentito inoltre alle Regioni di integrare la normativa statale di

cui al d.P.R. n. 1035 del 1972 soltanto in relazione alla disciplina

del procedimento di assegnazione, nulla prevedendo invece in ordine

alla definizione e/o alla individuazione degli alloggi di edilizia

residenziale pubblica.

Osserva infine il giudice remittente come la disposizione

impugnata sia mutuata, con l'aggiunta di "enti locali," dalla

deliberazione CIPE del 19 novembre 1981: normativa che risulterebbe

anch'essa illegittima in quanto avente natura regolamentare, come

tale non idonea a modificare od integrare una norma di legge. Anche

ritenendo infatti che la competenza del CIPE in materia sia

conseguente alla delega stabilita dalla legge n. 457 del 1978, si

osserva come essa debba intendersi riferita esclusivamente ai

"criteri generali per le assegnazioni e per la fissazione dei canoni

delle abitazioni di edilizia residenziale pubblica", e non anche

quindi per la definizione e/o la individuazione degli alloggi di

edilizia residenziale pubblica, mentre con la legge 8 agosto 1977, n.

513 (artt. 22 e 24) il legislatore statale avrebbe implicitamente

confermato la distinzione tra "alloggi di edilizia residenziale

pubblica" ed "alloggi di proprietà di enti pubblici". Considerato in diritto

1. - Il Tribunale di Como ha sollevato questione di legittimità

costituzionale, in riferimento all'art. 117 della Costituzione, della

legge della Regione Lombardia 5 dicembre 1983, n. 91 (Disciplina

dell'assegnazione e della gestione degli alloggi di edilizia

residenziale pubblica), integrata dalla legge n. 92, di pari data

(Modifiche ed integrazioni alla legge regionale 5 dicembre 1983, n.

91), nella parte in cui commisura il canone locatizio e definisce la

nozione di edilizia residenziale pubblica come comprendente non solo

gli alloggi costruiti con il concorso o con il contributo dello Stato

(secondo quanto previsto dal d.P.R. 30 dicembre 1972, n. 1035), ma

altresì quelli "acquisiti a qualunque titolo, realizzati o

recuperati da enti locali o da enti pubblici non economici, per le

finalità sociali proprie della edilizia residenziale pubblica".

Malgrado l'imprecisa prospettazione della questione operata dal

giudice a quo, questa deve essere correttamente riferita all'art. 1,

secondo comma, della legge regionale Lombardia 5 dicembre 1983, n.

91, contenente la definizione di edilizia residenziale pubblica cui

si estende l'ambito di applicazione della legge stessa.

Alla disposizione denunziata è collegata quella contenuta

nell'art. 28 della stessa legge, come modificato dall'art. unico,

lettera N), della legge regionale 5 dicembre 1983, n. 92, il quale

prevede una riduzione del canone di locazione per gli alloggi

ricompresi nella nozione in oggetto: di tale disposizione era stata

invocata l'applicazione, nel giudizio a quo, da parte del conduttore

di un alloggio di proprietà comunale dato in locazione, insieme ad

altri, per le finalità sociali risultanti da specifico regolamento

comunale, nonché dalla delibera di acquisto degli immobili ed anche

dalla pubblica gara di assegnazione a particolari categorie di

cittadini, in cui si teneva conto altresì della modesta misura del

loro reddito.

2. - La questione non appare meritevole di accoglimento.

La soluzione dei quesiti circa l'ambito dell'edilizia residenziale

pubblica come materia di competenza regionale presenta alcune

difficoltà, per i motivi, avvertiti anche dalla dottrina, del

sovrapporsi nel tempo di numerosi e non chiari provvedimenti

legislativi ed amministrativi.

Di ciò sembra aver coscienza lo stesso legislatore, secondo

quanto può dedursi dalla relazione alla proposta di legge delega

presentata in data 28 aprile 1992 per l'elaborazione di un testo

unico sulla materia, presentato alla Camera dei deputati nel corso

dell'XI legislatura, in cui si osserva, tra l'altro, che "le

disposizioni di legge relative all'edilizia residenziale e alle

materie ad essa attinenti, costituiscono ormai un aggrovigliato

complesso normativo del quale è difficile venire a capo".

Malgrado le difficoltà connesse a tale situazione, possono trarsi

dalle norme che si sono susseguite e dagli orientamenti

giurisprudenziali di questa Corte le linee evolutive del sistema che

va ritenuto vigente, in base al quale la questione prospettata dal

Tribunale di Como risulta non fondata.

3. - Nei primi anni '70, la materia dell'edilizia residenziale

pubblica è stata organicamente disciplinata con d.P.R. 30 dicembre

1972, n. 1035, che all'art. 1 ha definito la relativa nozione con

riguardo agli alloggi sovvenzionati dallo Stato, stante le finalità

cui la normativa si riferiva. Già il d.P.R. n. 1036 di pari data,

peraltro, stabiliva (art. 1) che "la realizzazione unitaria degli

obiettivi stabiliti nei programmi di interventi di edilizia abitativa

pubblica e di edilizia sociale di cui all'art. 1 della legge 22

ottobre 1971, n. 865, è affidata al Ministro per i lavori pubblici e

alle Regioni in conformità con gli indirizzi del CIPE e con le

modalità stabilite dal presente decreto". E la giurisprudenza di

questa Corte (sentenza n. 221 del 1975) affermava, a proposito della

legge della Regione Lombardia 10 maggio 1973, relativa alla

costruzione di alloggi di edilizia residenziale, che "le funzioni

amministrative (e quindi anche quelle legislative) sulla materia in

oggetto sono ormai di competenza della Regione, ovviamente entro il

limite della dimensione regionale degli interessi al cui

soddisfacimento le relative attività sono rivolte"; ciò soprattutto

per la considerazione che "tanto la materia dell'urbanistica quanto

quella dei lavori pubblici di interesse regionale sono comprese

nell'elenco dell'art. 117 senza riserve od ulteriori distinzioni nel

loro interno e senza perciò che sia lecito postulare la esclusione

da quest'ultima di quel che più particolarmente concerne l'edilizia

residenziale pubblica, nella sua accezione più ampia".

4. - È noto che proprio dal 1975 (legge delega 22 luglio 1975, n.

382) si sviluppa e si razionalizza l'ambito dei poteri di competenza

regionale non più per materie analiticamente elencate, ma in ordine

a "settori organici". Il d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, ricomprende

(artt. 87 e 93) l'edilizia residenziale e abitativa pubblica di

interesse regionale fra le materie in cui alle regioni viene

riconosciuta una plena cognitio, sia per le funzioni amministrative,

sia (in virtù del parallelismo di cui all'art. 118 della

Costituzione) per i poteri legislativi, residuando allo Stato la

competenza (art. 88, n. 13) relativa soltanto alla "programmazione

nazionale e (al)la ripartizione sulla sua base fra le regioni del

fondo nazionale per gli interventi di edilizia residenziale pubblica,

(al)la previsione di programmi congiunturali di emergenza, nonché

(al)la determinazione dei criteri per le assegnazioni di alloggi e

per la fissazione dei canoni".

La successiva legge 5 agosto 1978, n. 457 contiene la previsione

(art. 1) di un piano decennale di edilizia residenziale comprendente

anche gli interventi pubblici di edilizia convenzionata, agevolata, e

diretti al recupero del patrimonio edilizio esistente, affidando

(art. 2) ampi poteri di indirizzo al C.I.P.E. ed alle Regioni (art.

4).

In attuazione del citato art. 2, il C.I.P.E., con deliberazione

del 19 novembre 1981, ha stabilito i "criteri generali per le

assegnazioni e per la fissazione dei canoni degli alloggi di edilizia

residenziale pubblica" premettendo che tali criteri "si applicano a

tutti gli alloggi realizzati o recuperati da enti pubblici a totale

carico o con il concorso o contributo dello Stato o delle regioni,

nonché a quelli acquistati, realizzati o recuperati da enti pubblici

non economici per le finalità sociali proprie dell'edilizia

residenziale pubblica", specificando le ipotesi da ritenersi escluse

da tale ambito, ed attribuendo alle regioni la possibilità di

"stabilire ulteriori particolari esclusioni per edifici le cui

caratteristiche o la cui destinazione non si prestino alle finalità

sociali proprie dell'edilizia residenziale pubblica".

Tale delibera ha stabilito infine (par. 11) che "il canone di

locazione degli alloggi indicati al paragrafo 2 è diretto a

compensare i costi di amministrazione, di gestione e di manutenzione,

nonché a consentire il recupero di una parte delle risorse impiegate

per la realizzazione degli alloggi stessi'; ed inoltre che "la

regione disciplina la determinazione dei canoni di locazione tenendo

conto delle caratteristiche oggettive dell'alloggio espresse dai

parametri della legge 27 luglio 1978, n. 392 e del reddito del

nucleo familiare dell'assegnatario".

Da quanto fin qui esposto si evince come l'evoluzione della

disciplina richiamata sia nel senso di un ampliamento della nozione

di edilizia residenziale pubblica (quale comprendente altresì ogni

intervento operato da enti pubblici non economici per il

conseguimento di finalità sociali), e di un ampliamento dei poteri

delle regioni in questa materia.

Ulteriori conferme normative di questa evoluzione si ravvisano

nella legge 8 agosto 1977 n. 513, che ha riconosciuto in capo ai

Comuni la competenza a realizzare "programmi costruttivi occorrenti

alle temporanee esigenze di alloggio dei nuclei familiari soggetti a

sgombero per consentire il recupero o il risanamento del patrimonio

edilizio esistente" (art. 16), la cui pertinenza alla materia

dell'edilizia residenziale pubblica si deduce dall'essere detta

disposizione inserita nel titolo che ad essa espressamente si

richiama. Analogamente può dirsi, sebbene con riferimento a

fattispecie in parte diversa (e cioè relativamente all'acquisto da

parte dei Comuni di immobili per assegnare gli alloggi a soggetti nei

cui confronti sia stato emesso provvedimento esecutivo di rilascio),

con riguardo all'art. 7 del decreto legge 15 dicembre 1979, n. 629,

convertito in legge 15 febbraio 1980, n. 255.

5. - Le nuove prospettive circa l'ambito della materia e le

competenze regionali in tema di edilizia residenziale pubblica sono

state ribadite dalla giurisprudenza di questa Corte. Dopo la sentenza

n. 221 del 1975 già richiamata, va ricordata la senteenza n. 140 del

1976, che riconosce alle regioni a statuto ordinario potestà

legislativa in materia di edilizia pubblica abitativa; la sentenza n.

217 del 1988, che sottolinea il "dato storico dell'evoluzione

legislativa della materia" .. ed "il principio giustificativo che

consiste nella predisposizione di interventi pubblici di varia natura

comunque diretti al fine di provvedere al servizio sociale della

provvista di alloggi per i lavoratori e le famiglie meno abbienti",

precisando che nell'ambito dell'edilizia pubblica "deve considerarsi

compresa anche la sub-materia relativa al reperimento (o al recupero)

e all'assegnazione degli alloggi e che quest'ultima non può essere

circoscritta alle abitazioni costruite con fondi pubblici o,

comunque, con il concorso degli stessi".

Con sentenza n. 727 del 1988, infine, si è affermato che, a

seguito dell'evoluzione normativa della materia dell'edilizia

residenziale pubblica, alle regioni deve essere riconosciuta "la più

ampia potestà legislativa" (analogamente v. anche le sentenze n.

1134 del 1988, 594 del 1990, 393 e 486 del 1992).

6. - In attesa del nuovo testo unico che aggiorni più

coerentemente tutta la materia, precisando funzioni, organi e

competenze, appare logico dedurre dalle osservazioni che precedono

alcune linee del vigente sistema, riferibili alla questione

sottoposta all'esame di questa Corte.

Dall'evoluzione normativa descritta emerge anzitutto come la

nozione iniziale di edilizia residenziale pubblica, di cui all'art. 1

del d.P.R. 30 dicembre 1972, n. 1035, sia stata successivamente

sviluppata, a partire dal d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, come questa

Corte ha in più occasioni affermato, nel senso che, in tema di

edilizia residenziale e abitativa pubblica o di edilizia cosiddetta

sociale, alle regioni spettano ampi poteri amministrativi e

legislativi, nei limiti del territorio o degli interessi regionali,

in coordinamento con i programmi, i criteri e le disposizioni in sede

nazionale; ed inoltre, che l'ambito dell'edilizia residenziale

pubblica è ravvisabile quando ricorrono gli elementi propri delle

finalità sociali della destinazione di immobili comunque acquisiti

da enti pubblici non economici; finalità riscontrabili, oltre che

nella tipologia non di lusso degli stessi, nella loro destinazione a

categorie di cittadini non abbienti, cui vengono offerti gli alloggi

con gare pubbliche di assegnazione in base a determinati requisiti.

Tali elementi appaiono ricorrere nella presente fattispecie, per

le modalità di comportamento del Comune; e la legge regionale della

Lombardia oggetto del presente giudizio ha correttamente preso atto

del contesto normativo statale, senza eccedere dai limiti delle

materie di competenza regionale.