Sentenza n. 347/1994

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 63, secondo

comma, della legge 8 giugno 1990, n. 142 (Ordinamento delle autonomie

locali) e del decreto legislativo 6 marzo 1992, n. 251 (Istituzione

della Provincia di Lodi), ordinanza emessa il 5 aprile 1993 dal

Giudice conciliatore di Codogno nel procedimento civile vertente tra

Enrico Palma e Mario Dragoni, iscritta al n. 261 del registro

ordinanze 1993 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 24 prima serie speciale dell'anno 1993;

Visto l'atto di costituzione di Mario Dragoni nonché l'atto di

intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;

Udito nella camera di consiglio del 6 luglio 1994 il Giudice

relatore Enzo Cheli;

Ritenuto in fatto

1. - Nel procedimento civile tra Enrico Palma e Mario Dragoni il

giudice conciliatore di Codogno, con ordinanza del 5 aprile 1993

(R.O. n. 261/1993), ha sollevato questioni di legittimità

costituzionale nei confronti dell'art. 63, secondo comma, della legge

8 giugno 1990, n. 142 (Ordinamento delle autonomie locali), per

contrasto con gli artt. 76 e 133 della Costituzione, nonché nei

confronti del decreto legislativo 6 marzo 1992, n. 251 (Istituzione

della Provincia di Lodi), per eccesso di delega, con riferimento agli

artt. 16 e 63, secondo e terzo comma, della suddetta legge n. 142 del

1990.

Nell'ordinanza di rinvio si espone che il convenuto nel giudizio a

quo, Mario Dragoni - dopo essersi impegnato ad effettuare la consegna

di certificati di credito del Tesoro per l'importo di otto milioni

presso uno sportello bancario della Provincia di Milano - ha messo

tale somma a disposizione dell'attore, Enrico Palma, presso uno

sportello bancario di Codogno, località compresa nella Provincia di

Lodi, di recente istituita. Da qui la domanda avanzata dall'attore,

relativa al pagamento della penale pattuita per l'inadempimento

dell'obbligazione.

Tanto premesso, il giudice remittente, richiamando quanto esposto

nella comparsa di costituzione del convenuto ed in un parere legale

allegato alla stessa comparsa, prospetta le questioni di

costituzionalità di cui è causa nei seguenti termini:

"1) dubbia costituzionalità dell'art. 63, comma secondo, della

legge n. 142 dell'8 giugno 1990 (che prevede delega legislativa per

l'"istituzione di nuove Province (tra l'altro segnatamente della

Provincia di Lodi) . per .. le aree territoriali nelle quali, alla

data del 31 dicembre 1989, è stata già avviata formale iniziativa

.."), in ragione della probabile insuscettibilità di delega

legislativa per la modificazione delle circoscrizioni provinciali

(violazione e falsa applicazione degli articoli 76 e 133 della

Costituzione);

"2) probabile incostituzionalità del decreto legislativo 6

marzo 1992, n. 251, anche per eccesso di delega rispetto agli

articoli 63 (commi secondo e terzo) e 16, della legge 8 giugno 1990,

n. 142, sotto i seguenti profili:

2.1) espressione del parere della Regione Lombardia, di cui al

comma secondo dell'articolo 63 della legge 8 giugno 1990 n. 142,

oltre il termine dei sei mesi dall'entrata in vigore della legge

medesima, quindi probabile violazione dell'art. 63, comma secondo;

2.2) espressione del predetto parere da parte della Giunta

regionale della Lombardia, anziché del Consiglio regionale, con

verosimile inosservanza dell'art. 6 dello statuto della Regione

Lombardia approvato con legge 22 gennaio 1971, n. 339;

2.3) recepimento, quali "iniziative" dei Comuni, di cui

all'art. 133, primo comma, della Costituzione, con violazione

probabile di tale norma, di deliberazioni dei Consigli comunali

interessati, anteriori di circa dieci anni, pertanto inattuali,

quanto a premesse demografiche, sociali, politiche ed economiche,

inoltre non correlate ai "criteri ed indirizzi" di cui all'articolo

16, comma secondo, della legge 8 giugno 1990, n. 142 e pertinenti

comunque ad un'area territoriale diversa da quella che è stata

costituita come Provincia di Lodi dal decreto legislativo 6 marzo

1992, n. 251 (probabile violazione anche dell'art. 16, comma secondo,

citato);

2.4) istituzione della Provincia di Lodi anteriormente alla

delimitazione territoriale dell'area metropolitana di Milano ed in

ogni modo senza valutazione della compatibilità della istituzione

della nuova Provincia con la predetta, futura area metropolitana;

probabile violazione del comma secondo dell'art. 63 della legge di

delega 8 giugno 1990, n. 142".

Ad avviso del giudice remittente tali questioni si presentano

rilevanti e non manifestamente infondate ai fini della decisione

della causa.

2. - L'ordinanza è stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del

9 giugno 1993.

In data 10 luglio 1993 si è costituita in giudizio, fuori

termine, la parte convenuta nel giudizio a quo, producendo una

memoria di costituzione, cui sono seguite, nel corso del

procedimento, due ulteriori memorie illustrative.

3. - Nel giudizio ha spiegato intervento il Presidente del

Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura

generale dello Stato, per chiedere che la questione sia dichiarata

inammissibile o comunque manifestamente infondata.

In primo luogo l'Avvocatura sostiene che non sarebbe possibile

individuare, con la necessaria precisione, la rilevanza delle

questioni sollevate, dal momento che l'ordinanza di rinvio non

fornirebbe una adeguata e comprensibile rappresentazione dei termini

della controversia. In particolare, non risulterebbero chiari né la

natura del rapporto dedotto in giudizio né la portata che

l'individuazione del luogo in cui i titoli di credito sono stati

depositati assume per la definizione della lite. Un ulteriore profilo

di inammissibilità deriverebbe poi dal fatto che l'ordinanza di

rinvio è motivata per relationem, essendosi il giudice remittente

limitato a sintetizzare le argomentazioni svolte in un parere legale

allegato agli atti e a ricalcare l'esposizione contenuta nella

memoria difensiva del convenuto.

Nel merito, le questioni sono ritenute dall'Avvocatura

manifestamente infondata.

Al riguardo si ricorda che nell'ordinanza di rinvio si avanza un

dubbio sulla possibilità per il Parlamento di delegare al Governo

l'emanazione di decreti legislativi per l'istituzione di nuove

Provincie - come ha fatto l'art. 63 della legge 142 del 1990 - sul

rilievo che le leggi provvedimento non sarebbero delegabili. Ad

avviso dell'Avvocatura una riserva di legge formale sussisterebbe

solo quando la Costituzione attribuisce al Parlamento determinate

materie inerenti ai rapporti tra organi costituzionali, mentre per le

leggi provvedimento non ricorrerebbe comunque un divieto assoluto di

delegazione.

Né il divieto di delega potrebbe, in questo caso, derivare dal

fatto che è in gioco una legge "rinforzata", dal momento che tale

categoria di leggi è caratterizzata da particolari adempimenti

nell'iter formativo, senza che ne derivi una posizione differenziata

nel sistema gerarchico delle fonti.

Per quanto riguarda tutti gli altri profili - incentrati su di un

preteso eccesso di delega del decreto legislativo n. 251 del 1992,

istitutivo della Provincia di Lodi - l'Avvocatura rileva che le

censure mosse nell'ordinanza di rinvio riguardano pretese

inosservanze della legge n. 142 del 1990, senza investire in alcun

modo prescrizioni costituzionali.

In ogni caso sarebbe ininfluente il richiamo alla pretesa

inosservanza del termine di sei mesi per l'emissione del parere della

Regione, trattandosi di iniziative già assunte in precedenza,

secondo quanto previsto dal secondo comma dell'art. 63 della legge n.

142 del 1990.

Né avrebbe rilievo costituzionale il dato che il parere della

Regione Lombardia provenga, in violazione dello statuto regionale,

dalla Giunta anziché dal Consiglio, investendo tale questione

soltanto l'organizzazione interna regionale senza assumere rilievo

costituzionale.

Infine, dalle norme costituzionali non emergerebbero indicazioni

sui termini di validità delle iniziative adottate dai Comuni né

sarebbe desumibile il condizionamento dell'istituzione di nuove Province alla previa delimitazione dell'area metropolitana.

4. - La causa veniva presa in esame nella camera di consiglio del

17 novembre 1993, a seguito della quale la Corte adottava l'ordinanza

istruttoria 11 gennaio 1994, dove si disponeva di richiedere al

Ministero dell'interno gli atti relativi al procedimento di

formazione del decreto legislativo 6 marzo 1992, n. 251 e, in

particolare, gli atti di iniziativa adottati dai Comuni interessati

ai fini della costituzione della nuova Provincia, i pareri espressi

dalla Regione Lombardia, gli atti della stessa Regione concernenti la

delimitazione dell'area metropolitana, i pareri espressi dalle

Commissioni affari costituzionali della Camera e del Senato.

5. - Esaurita l'istruttoria, la causa è stata portata in

decisione nella camera di consiglio del 6 luglio 1994.

In prossimità di tale data, l'Avvocatura dello Stato ha prodotto

una memoria dove si ribadisce l'infondatezza delle questioni

sollevate anche alla luce dei nuovi documenti acquisiti agli atti del

processo. Considerato in diritto

1. - Il giudice conciliatore di Codogno solleva questione di

legittimità costituzionale nei confronti: A) dell'art. 63, secondo

comma, della legge 8 giugno 1990, n. 142 (Ordinamento delle autonomie

locali) per violazione degli artt. 76 e 133 della Costituzione, dal

momento che la norma impugnata ha affidato l'istituzione delle nuove

Province ivi previste a leggi delegate; B) del decreto legislativo 6

marzo 1992, n. 251 (Istituzione della Provincia di Lodi) per eccesso

di delega, con riferimento agli artt. 16 e 63, secondo e terzo comma,

della legge n. 142 del 1990, per essere stato lo stesso decreto

legislativo adottato (a) sulla base di un parere della Regione

Lombardia espresso oltre il termine di sei mesi indicato dall'art.

63, secondo comma, della legge n. 142, (b) formulato dalla Giunta

anziché dal Consiglio regionale, (c) assumendo a presupposto

iniziative comunali anteriori di circa dieci anni, non correlate ai

"criteri ed indirizzi" di cui all'art. 16, secondo comma, della legge

n. 142 e, comunque, pertinenti ad un'area territoriale diversa da

quella inizialmente individuata come Provincia di Lodi, (d) senza

aver provveduto preventivamente alla delimitazione territoriale

dell'area metropolitana di Milano.

2. - Vanno preliminarmente esaminate le eccezioni di

inammissibilità prospettate dalla Presidenza del Consiglio sul

presupposto che l'ordinanza sarebbe stata motivata per relationem e

non consentirebbe, comunque, di individuare la rilevanza delle

questioni proposte.

Tali eccezioni non possono essere accolte.

L'ordinanza di rimessione offre, infatti, una motivazione autonoma

alle questioni proposte quando, pur ricalcando le argomentazioni

espresse nella comparsa di risposta del convenuto del processo a quo

(recepite, a loro volta, da un precedente parere legale allegato agli

atti), dichiara di condividere le stesse argomentazioni, assumendole

come proprie. La stessa ordinanza chiarisce, d'altro canto, in

termini adeguati il profilo della rilevanza, nella parte in cui

richiama il collegamento esistente tra l'inadempimento contestato e

la collocazione nella Provincia di Lodi (anziché nella Provincia di

Milano) dello sportello bancario presso cui è stato effettuato il

deposito dei titoli, collegamento idoneo a individuare la

pregiudizialità della questione sollevata sia rispetto alla

valutazione della correttezza dell'adempimento che al rigetto della

domanda avanzata dall'attore.

3. - Nel merito le questioni non sono fondate.

L'art. 133 della Costituzione dispone che al mutamento delle

circoscrizioni provinciali esistenti o alla istituzione di nuove

Province nell'ambito di una Regione si possa giungere mediante "legge

della Repubblica, su iniziativa dei Comuni, sentita la stessa

Regione". Questa procedura non esclude che l'istituzione di una nuova

Provincia (o la modifica della circoscrizione di una Provincia

esistente) possa essere effettuata, oltre che con legge formale delle

Camere, anche mediante il ricorso ad una delega legislativa, nel

rispetto dei limiti richiamati nell'art. 76 della Costituzione. Il

che, nella specie, è avvenuto mediante l'art. 63 della legge n. 142

del 1990 e, in particolare, mediante la disciplina posta con il

secondo comma di tale articolo, nei cui confronti si appunta la prima

delle censure di costituzionalità prospettate dall'ordinanza in

esame.

Né contro tale soluzione potrebbe valere il richiamo

all'esistenza di un principio di non delegabilità delle "leggi-provvedimento" ovvero il rilievo che lo strumento da adottare è, in

questo caso, una legge "rinforzata", caratterizzata da particolari

adempimenti procedurali fissati dalla stessa Costituzione.

Né l'uno né l'altro di tali argomenti può, infatti, valere al

fine di dare fondamento alla censura in questione, ove si consideri

che questa Corte ha da tempo ammesso la possibilità che il Governo

adotti, in sede di legislazione delegata, anche atti con forza di

legge a contenuto particolare (sentenza n. 60/1957), mentre non è

dato individuare ostacoli di natura costituzionale suscettibili di

impedire che gli adempimenti procedurali destinati a "rinforzare" il

procedimento (e consistenti nell'iniziativa dei Comuni e nel parere

della Regione) possano intervenire, oltre che in relazione alla fase

di formazione della legge di delegazione, anche successivamente alla

stessa, con riferimento alla fase di formazione della legge delegata

(come è avvenuto nel caso in esame per quanto concerne il parere

della Regione).

La censura formulata nei confronti dell'art. 63, secondo comma,

della legge n. 142 del 1990 va, di conseguenza, riconosciuta

infondata.

4. - Per quanto concerne i profili di incostituzionalità

denunciati nei confronti del decreto legislativo 6 marzo 1992, n.

251, per violazione dell'art. 76 della Costituzione (eccesso di

delega), con riferimento agli artt. 16 e 63, secondo e terzo comma,

della legge n. 142 del 1990, si può, in particolare, rilevare:

a) alla luce degli atti del procedimento prodotti dal Ministero

dell'interno risulta che il parere formulato dalla Regione Lombardia

ai sensi del secondo comma dell'art. 63 della legge n. 142 non è -

diversamente da quanto pare evincersi dall'ordinanza del giudice a

quo - quello adottato dalla Giunta regionale con la delibera in data

28 gennaio 1992 (che concerne, invece, il parere sullo schema di

decreto legislativo di cui al quarto comma dello stesso art. 63),

bensì quello approvato con la delibera del Consiglio regionale in

data 21 dicembre 1990.

Vero è che anche questo parere è stato adottato oltre il termine

di sei mesi dalla data di entrata in vigore della legge n. 142 del

1990, indicato nell'art. 63, secondo comma, della stessa legge

(termine che veniva a scadere il 13 dicembre 1990), ma tale evenienza

non appare idonea a determinare l'illegittimità contestata, dal

momento che il termine di cui è causa, per la stessa natura del

procedimento in esame, va ragionevolmente qualificato come

sollecitatorio e non perentorio;

b) la censura formulata in relazione all'asserita incompetenza

della Giunta regionale all'adozione del parere di cui all'art. 63,

secondo comma, della legge n. 142 del 1990 appare superata alla luce

della precisazione appena richiamata, essendo stato il parere in

questione approvato non dalla Giunta, ma dal Consiglio regionale;

c) non assume rilievo sul piano della legittimità

costituzionale il profilo denunciato nell'ordinanza con riferimento

al tempo trascorso dalle iniziative comunali ed al fatto che tali

iniziative non corrisponderebbero più alle attuali condizioni

demografiche, sociali, politiche ed economiche dei vari Comuni.

Il secondo comma dell'art. 63 della legge n. 142 del 1990 ha

formulato, per l'istituzione delle nuove Province, una disciplina

speciale riferita alle aree territoriali nelle quali, alla data del

31 dicembre 1989, era già stata avviata la formale iniziativa da

parte dei Comuni, senza peraltro indicare un dies a quo relativo

all'adozione di tali iniziative. L'iniziativa comunale, alla luce di

tale norma, è destinata, pertanto, a conservare piena efficacia nel

tempo, una volta che non sia intervenuta, successivamente alla

delibera di approvazione dell'iniziativa, una diversa o contraria

volontà espressa dallo stesso Comune.

Né, d'altro canto, si può contestare che le delibere comunali

concernenti l'istituzione della nuova Provincia di Lodi non abbiano

tenuto conto dei "criteri ed indirizzi" enunciati nell'art. 16,

secondo comma, della legge n. 142, dal momento che gli stessi non

risultavano ancora vigenti alla data di adozione delle delibere

comunali (anteriori al 31 dicembre 1989).

Infine, non può assumere rilievo neppure il fatto che la

Provincia di Lodi, nella sua configurazione finale, abbia incluso

soltanto 61 Comuni rispetto ai 66 che all'inizio avevano avanzato

domanda ai sensi dell'art. 133, primo comma, della Costituzione. Nel

procedimento in esame le singole iniziative comunali, per quanto coordinate allo stesso fine, mantengono, infatti, una reciproca

autonomia, mentre spetta soltanto al potere legislativo valutare,

nella fase conclusiva dello stesso procedimento, l'idoneità e

l'adeguatezza dell'ambito territoriale destinato a costituire la base

della nuova Provincia;

d) non può essere, infine, condivisa la censura riferita al

fatto che la Provincia di Lodi sarebbe stata istituita senza una previa delimitazione territoriale dell'area metropolitana di Milano e

senza una valutazione della compatibilità della nuova Provincia con

tale area.

A parte ogni rilievo in ordine all'operatività del limite in

esame anche con riferimento all'ipotesi delle nuove Province

specificamente elencate nel secondo comma dell'art. 63, resta il

fatto che, nelle specie, erano già stati adottati da parte della

Regione atti idonei a tracciare una prima delimitazione dell'ambito

territoriale dell'area metropolitana di Milano, quanto meno ai fini

del rapporto con l'ambito territoriale della Provincia di Lodi. Con

delibera del 5 giugno 1991, la Giunta regionale della Lombardia

aveva, infatti, approvato alcune determinazioni in ordine

all'istituzione dell'area metropolitana milanese, recependo uno studio elaborato in proposito da un istituto di ricerca ed adottando una

proposta di delimitazione articolata in due ipotesi, nessuna della

quali veniva a interessare l'ambito territoriale previsto per la

nuova Provincia di Lodi. Tant'è che il Consiglio regionale, in sede

di approvazione del parere di cui al quarto comma dell'art. 63 della

legge 142 (delibera 20 dicembre 1991, n. 425), poteva rilevare che

"l'istituzione della nuova Provincia di Lodi e l'istituzione della

città metropolitana sono, in concreto, assolutamente indipendenti

l'una dall'altra", avendo la Giunta regionale "in vista della

delimitazione dell'area metropolitana di Milano, adottato un

procedimento che esclude il territorio dell'istituenda Provincia di

Lodi dall'area metropolitana".