Sentenza n. 347/1995

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione

Campania riapprovata il 2 dicembre 1994 dal Consiglio regionale,

avente per oggetto "Definizione dei rapporti con la Società Italsiel

per la lettura automatica delle prescrizioni farmaceutiche a tutto il

31 ottobre 1994", promosso con ricorso del Presidente del Consiglio

dei Ministri, notificato il 22 dicembre 1994, depositato in

cancelleria il 30 dicembre 1994 ed iscritto al n. 89 del registro

ricorsi 1994;

Udito nell'udienza pubblica del 13 giugno 1995 il Giudice relatore

Massimo Vari;

Udito l'avvocato dello Stato Oscar Fiumara per il ricorrente;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso depositato il 30 dicembre 1994 (Reg. ric. n.

89/94), il Presidente del Consiglio dei Ministri ha sollevato, in

riferimento agli artt. 81 e 97 della Costituzione e all'art. 5 della

legge 19 maggio 1976, n. 335, questione di legittimità

costituzionale della legge della Regione Campania, riapprovata il 2

dicembre 1994, recante "Definizione dei rapporti con la Società

Italsiel per la lettura automatica delle prescrizioni farmaceutiche a

tutto il 31 ottobre 1994".

Il ricorrente - premesso che il provvedimento impugnato intende

ripianare il debito della Regione nei confronti della Società

Italsiel, derivante dall'esecuzione della convenzione stipulata il 4

luglio 1991 dal Ministro della sanità nell'esercizio del potere

sostitutivo ex art. 1 d.P.C.M. 25 maggio 1990 - rileva che nella

legge di bilancio 1994 (legge regionale 13 giugno 1994, n. 18)

risulta già autorizzata, all'art. 13, la spesa per il pagamento

della convenzione Italsiel. Nello stesso bilancio 1994, risultano,

inoltre, iscritti (cap. 7216) a residui passivi 8 miliardi, relativi

all'esercizio 1993, per il pagamento di oneri di cui alla stessa

convenzione, sicché non era necessaria una nuova legge di

autorizzazione di spesa, essendo "sufficienti appositi atti

amministrativi di impegno della spesa prevista in bilancio".

Viene lamentata perciò violazione dell'art. 97 della Costituzione

in quanto la delibera impugnata, avendo contenuto di provvedimento

amministrativo, avrebbe l'effetto di evitare il procedimento ed i

controlli tipici degli atti amministrativi. Sarebbe del pari violato

il principio di buon andamento per l'incisione sull'assetto delle

competenze amministrative, attraverso la sostituzione dell'attività

degli organi amministrativi regionali con quella legislativa. La

superfluità del provvedimento sarebbe peraltro accentuata dal fatto

che lo stesso (art. 1, comma 2, lettera a) dichiara lo stanziamento

di 8 miliardi, di cui al capitolo 7216 dello stato di previsione

della spesa 1993, "già impegnato con atti formali".

Si denuncia, infine, violazione dell'art. 81 della Costituzione,

"sotto il profilo della certezza e dell'annualità del bilancio" (di

cui anche alla legge n. 335 del 1976, artt. 3, 5 e segg.).

Risulterebbe incomprensibile e immotivata sia la rateizzazione in tre

anni di una spesa "ormai verificatasi" sia la sua imputazione sui

"fondi globali", destinati alle spese in aumento rispetto a quelle

previste in capitoli esistenti o a quelle derivanti da provvedimenti

successivi all'approvazione del bilancio. A detti fondi genericamente

si rinvia per la copertura della spesa per gli anni successivi,

attingendo peraltro a "risorse proprie" della Regione e non "alle

assegnazioni statali sul fondo sanitario nazionale". Considerato in diritto

1. - Il presente giudizio di legittimità costituzionale, promosso

dal Presidente del Consiglio dei Ministri, ha per oggetto la legge

regionale della Campania, riapprovata dal Consiglio regionale il 2

dicembre 1994, recante definizione dei rapporti con la Società

Italsiel per la lettura automatica delle prescrizioni farmaceutiche a

tutto il 31 ottobre 1994.

La legge censurata, dopo aver autorizzato, all'art. 1, comma 1, la

spesa di 38 miliardi di lire per la definizione del rapporto

debitorio della Regione Campania nei confronti dell'Italsiel, per il

servizio di controllo delle prescrizioni farmaceutiche scaturente

dalla convenzione 4 luglio 1991, stipulata dal Ministro della sanità

pro-tempore nell'esercizio del potere sostitutivo di cui al d.P.C.M.

25 maggio 1990, prevede, al comma 2, che alla copertura della spesa

si faccia fronte:

a) quanto a lire 8 miliardi con lo stanziamento di cui al cap.

7216 dello stato di previsione della spesa 1993, già impegnato con

atti formali;

b) quanto a lire 10 miliardi con lo stanziamento di cui al cap.

7216 dello stato di previsione della spesa 1994.

Al comma 3 del medesimo art. 1 essa dispone, infine, che, per gli

anni successivi, la residua quota di lire 20 miliardi gravi sui

corrispondenti capitoli del bilancio pluriennale 1994-1996, parte 2ª,

area 4, programma 1, progetto 1, spesa normale, spese correnti, con

contestuale prelievo dai fondi della parte 1ª, servizi generali,

fondi di riserva e globali, sezione 15, fondi globali.

2. - La Corte è chiamata a decidere se detta legge violi:

a) l'art. 97 della Costituzione, dal momento che autorizza una

spesa già prevista in bilancio, sicché la legge stessa, avente

contenuto di provvedimento amministrativo, si appalesa non necessaria

e tale da eludere il procedimento ed i controlli tipici degli atti

amministrativi;

b) l'art. 81 della Costituzione e l'art. 5 della legge 19

maggio 1976, n. 335, sotto il profilo della certezza e della

annualità del bilancio, essendo prevista la rateazione in tre anni

di una spesa ormai verificatasi e la copertura della stessa con

imputazione sui fondi globali della Regione, attingendo, oltretutto,

ai fondi propri anziché alle assegnazioni statali sul fondo

sanitario nazionale.

3. - Le questioni non sono fondate.

Nel lamentare la violazione dell'art. 97 della Costituzione, il

ricorrente assume che non sarebbe stata necessaria l'emanazione di un

apposito provvedimento legislativo giacché le spese oggetto delle

disposizioni censurate riguardano in parte spese già autorizzate con

la legge di bilancio 1994 (art. 13 della legge regionale 13 giugno

1994, n. 18) e, in parte, pagamenti in conto residui già previsti

nel bilancio 1993 ed impegnati, a suo tempo, con atti formali.

Quanto alla prospettata incisione dell'art. 97 della Costituzione,

va, in linea generale, rammentato che, secondo la giurisprudenza di

questa Corte, non è preclusa alla legge ordinaria la possibilità di

attrarre nella propria sfera di disciplina oggetti o materie

normalmente affidati all'azione amministrativa (sentenza n. 62 del

1993), giacché il divieto di adozione di leggi a contenuto

particolare e concreto non è desumibile dalla Costituzione (n. 143

del 1989), mentre il giudizio di legittimità costituzionale non può

esorbitare dai limiti di un esame sulla palese irragionevolezza della

scelta compiuta dal legislatore e non può spingersi fino a

considerare la consistenza degli elementi di fatto posti a base della

scelta medesima (sentenza n. 66 del 1992).

Tanto premesso in via di principio, si può, peraltro, ipotizzare

che, nel caso concreto, l'intervento del legislatore regionale, della

cui stretta necessità si potrebbe astrattamente dubitare, sia stato

sollecitato dalla finalità - come risulta dallo stesso titolo del

provvedimento impugnato e diversamente dalle originarie allocazioni

di bilancio, che riguardavano l'attuazione della menzionata

convenzione - di procedere alla "definizione del rapporto debitorio

con l'Italsiel", in seguito alla disdetta della convenzione medesima,

avvenuta con nota 9 febbraio 1994, come risulta dall'art. 2 del

provvedimento impugnato.

4. - Secondo il ricorrente le modalità di imputazione e di

copertura della spesa sarebbero, poi, tali da violare l'art. 81 della

Costituzione e l'art. 5 della legge n. 335 del 1976, anzitutto sotto

il profilo dei principi di certezza ed annualità del bilancio.

Al riguardo è da osservare, in primo luogo, che detti principi,

nei limiti in cui siano evocabili in riferimento ai parametri

richiamati nel ricorso, non impediscono la ripartizione di una spesa

in più esercizi, secondo un criterio usuale per le spese

continuative e pluriennali. Né il precetto dell'art. 81 della

Costituzione può dirsi violato per il fatto che la legge faccia

riferimento, per la copertura, ad un prelievo dagli stanziamenti

relativi ai fondi globali. Se è vero, infatti, che la legge n. 335

del 1976, all'art. 13, destina le risorse del fondo globale ai

provvedimenti legislativi che si perfezionino dopo l'approvazione del

bilancio, essa non può impedire al legislatore regionale,

anteriormente all'approvazione del bilancio in cui il fondo sarà

allocato, di stabilire che una spesa, fin da oggi prevista, venga

coperta attraverso un successivo prelievo dal fondo medesimo, con

ciò sostanzialmente prevedendo un diverso impiego di mezzi

altrimenti destinati a confluire in esso.

Nemmeno può dirsi sussistere la violazione dell'art. 81 della

Costituzione per il fatto che la spesa viene posta a carico delle

risorse proprie della regione e non a quelle del fondo sanitario

nazionale.

Anche quando sia previsto l'afflusso al bilancio regionale di

mezzi del fondo sanitario nazionale aventi specifica destinazione,

gli equilibri cui attende l'art. 81, quarto comma, della Costituzione

restano salvaguardati nonostante che la legge regionale di spesa non

si dia carico di realizzare una specifica correlazione, sul piano

della copertura finanziario-contabile, fra entrate e uscite aventi

medesime finalità.

Ciò non contraddice, anzi attua, il principio cardine della

contabilità pubblica dell'assegnazione globale delle entrate alle

spese, per effetto del quale tutte le entrate, da qualunque parte

provengano, debbono formare una massa inscindibile di mezzi da

destinare alle spese iscritte in bilancio. Tanto più che, per le

regioni, come la Corte ha avuto occasione di rilevare recentemente

(sentenza n. 277 del 1995), l'art. 21 della legge n. 335 del 1976

dispone che tutte le somme assegnate a qualsiasi titolo dallo Stato

confluiscono nel bilancio regionale senza vincolo a specifiche

destinazioni, secondo una regola riconfermata nella legislazione

successiva anche delle regioni, tra le quali quella della stessa

Regione Campania, la cui legge di contabilità (legge regionale n. 20

del 1978) stabilisce (art. 37) che le somme assegnate a qualsiasi

titolo dallo Stato alla Regione confluiscono nel bilancio, salvo

talune eccezioni, senza vincolo a specifiche destinazioni.