Sentenza n. 348/1990

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1, 4, 6, 7,

8, 9 e 10 della legge della Regione Piemonte riapprovata il 13 marzo

1990 dal Consiglio regionale avente per oggetto "Interventi per

l'informazione locale", promosso con ricorso del Presidente del

Consiglio dei ministri, notificato il 29 marzo 1990, depositato in

cancelleria il 3 aprile successivo ed iscritto al n. 24 del registro

ricorsi 1990;

Visto l'atto di costituzione della Regione Piemonte;

Udito nell'udienza pubblica del 12 giugno 1990 il Giudice relatore

Cheli;

Uditi l'Avvocato dello Stato Franco Favara, per il ricorrente, e

l'avv. Ettore Prosperi per la Regione;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 29 marzo 1990 il Presidente del

Consiglio dei ministri ha chiesto a questa Corte di dichiarare

l'illegittimità costituzionale - in relazione agli artt. 117 e 121

della Costituzione - degli artt. 1, 4, 6, 7, 8, 9 e 10 della legge

della Regione Piemonte riapprovata il 13 marzo 1990 e recante

"Interventi per l'informazione locale".

Le disposizioni impugnate prevedono che la Regione: a) sostiene il

pluralismo informativo mediante iniziative di qualificazione e

valorizzazione dei mezzi di comunicazione stampata e radiotelevisiva

locali e regionali (art. 1); b) concorre, in favore degli organi di

informazione locale, alla dotazione di strumenti di comunicazione

atti a garantire alle redazioni un continuo flusso di informazioni

dalla Regione e da altri soggetti del sistema informativo, concedendo

contributi nella misura massima del 50% della spesa ritenuta

ammissibile (art. 4, secondo comma); c) può concedere garanzie

fidejussorie a beneficio dei soggetti di cui all'art. 10 (in

particolare cooperative e consorzi di cooperative) che attuino

investimenti per l'acquisizione e la innovazione di strutture,

impianti, attrezzature e mezzi di produzione per l'informazione

locale scritta e radiotelevisiva, con possibilità per gli stessi

soggetti di essere ammessi agli interventi previsti dalla legge

regionale 1° dicembre 1986 n. 56, per la promozione e la diffusione

delle innovazioni tecnologiche nel sistema delle imprese minori (art.

6); d) interviene, nelle aree a forte concentrazione urbana e ad

elevata presenza di emittenti radiofoniche e televisive e di giornali

periodici, a sostegno di iniziative per la rilocalizzazione di

attività dell'informazione attraverso il riuso degli immobili

industriali dismessi ai sensi della legge regionale 9 marzo 1984 n.

17 (art. 7); e) promuove, nell'ambito dei programmi di formazione

professionale, la realizzazione di corsi sulle qualifiche

professionali maggiormente necessarie per il personale tecnico degli

organi di informazione locali (art. 8).

Il ricorrente impugna altresì il richiamato art. 10, dove si

individuano i destinatari degli interventi previsti dalla legge e si

stabiliscono alcuni criteri di priorità, nonché gli artt. 4, ultimo

comma, e 9, ultimo comma, dove si affida alla Giunta regionale sia la

deliberazione dei criteri e l'individuazione dei soggetti in favore

dei quali erogare i contributi previsti dallo stesso art. 4, sia

l'emanazione del bando per un premio giornalistico annuale per

servizi realizzati su mezzi di informazione locali.

Tanto premesso, il Presidente del Consiglio afferma che la materia

dell'informazione stampata e radiotelevisiva si presenta estranea

alle previsioni dell'art. 117 Cost. e nessuna competenza legislativa

possono avere riguardo ad essa le Regioni. La legge impugnata sarebbe

pertanto illegittima nella parte in cui, in funzione del valore del

pluralismo informativo, detta una disciplina di sostegno economico

(incentivi, agevolazioni, contributi) alle imprese operanti nel

settore dell'informazione. Aggiunge il Presidente del Consiglio che,

data l'inderogabilità del limite costituzionale delle materie di cui

all'art. 117 Cost., l'intervento regionale nel settore informativo

non potrebbe essere giustificato né dalla localizzazione in ambito

regionale dell'impresa e della sua attività né dall'ambiguo

concetto di informazione di carattere regionale. Nel ricorso si

sostiene inoltre che il pluralismo dell'informazione in ambito locale

non è che un aspetto del pluralismo informativo interessante la

comunità nazionale unitariamente considerata e come tale non

potrebbe che formare oggetto e costituire obiettivo della disciplina

generale statuale dell'impresa e dell'attività di informazione per

l'attuazione dei valori sanciti dall'art. 21 Cost. Sarebbe pertanto

da escludere, in materia, una prevalenza dell'interesse regionale

tale da giustificare interventi legislativi della Regione anche solo

integrativi o suppletivi rispetto alla legislazione statale.

Conclusivamente, il Presidente del Consiglio dei ministri chiede,

sotto un primo profilo, che venga dichiarata l'illegittimità, per

violazione dell'art. 117 Cost., delle disposizioni contenute

nell'art. 1 in relazione a quelle espresse negli artt. 4, 6, 7, 8, 9

e 10 della legge impugnata.

Sotto un secondo profilo risulterebbero poi in contrasto con

l'art. 121 Cost. l'art. 4, ultimo comma, e l'art. 9, ultimo comma,

della legge in esame, in quanto affidano alla Giunta regionale

l'esercizio di una potestà regolamentare. Nel ricorso si sostiene a

questo proposito che la determinazione dei criteri secondo i quali

procedere alla concessione di contributi per l'acquisizione di

strumenti tecnici nonché l'individuazione dei soggetti beneficiari

dei contributi medesimi costituirebbero esplicazione di poteri di

scelta ampiamente discrezionali che si risolverebbero nella posizione

di regole di attuazione delle generiche e meramente finalistiche

previsioni della legge. Del pari - sempre secondo la Presidenza del

Consiglio - costituirebbe esplicazione di potestà normativa

secondaria la fissazione della disciplina attuativa della generica

previsione legislativa di un concorso annuale per un premio

giornalistico.

2. - Si è costituita in giudizio la Regione Piemonte al fine di

contestare l'ammissibilità e la fondatezza del ricorso.

In una memoria presentata nell'imminenza dell'udienza di

discussione la Regione sottolinea in particolare come il legislatore

regionale, con la legge impugnata, abbia inteso disciplinare, in

conformità all'art. 8 dello statuto regionale piemontese, la

funzione informativa e comunicativa concernente esclusivamente le

attività della Regione e delle realtà locali.

Afferma a questo proposito la resistente che la funzione

informativa e comunicativa risulta connessa all'esercizio dei diritti

propri della Regione quale persona giuridica e la sua

regolamentazione appare pienamente legittima ove riguardi l'esclusivo

ambito di svolgimento delle attività istituzionali regionali. Alla

base del ricorso vi sarebbe perciò un equivoco di fondo originato

dalla confusione tra la regolamentazione legittima di un'attività

propria dell'ente in quanto persona giuridica ed una presunta

invasione della competenza statale a formulare i principi

fondamentali in tema di informazioni e comunicazione. In questa

ottica, anche le incentivazioni economiche previste dalla legge

regionale dovrebbero essere correttamente considerate come un aiuto

ad attività che costituiscono mezzi per il raggiungimento delle

finalità proprie della Regione.

Infine, per quanto attiene l'ulteriore censura formulata nei

confronti degli artt. 4, ultimo comma, e 9, ultimo comma, in

relazione all'art. 121 Cost., la Regione sostiene che l'attività

demandata alla Giunta regionale ha carattere meramente esecutivo e

non regolamentare. Considerato in diritto

1. - Con il ricorso in esame vengono impugnate, in relazione agli

artt. 117 e 121 Cost., alcune disposizioni della legge della Regione

Piemonte, riapprovata il 13 marzo 1990, recante "Interventi per

l'informazione locale": legge mediante la quale la Regione, in

attuazione dell'art. 8 del proprio Statuto, ha inteso promuovere

"l'informazione sui programmi, sulle decisioni e sugli atti di

rilevanza regionale e sul loro processo formativo, quale presupposto

per favorire lo sviluppo della partecipazione democratica dei

cittadini" nonché sostenere "il pluralismo informativo, mediante

iniziative di qualificazione e valorizzazione dei mezzi di

comunicazione stampata e radiotelevisiva locali e regionali" (art.

1).

L'impugnativa proposta investe due profili.

Secondo un primo ordine di censure le disposizioni espresse negli

artt. 1, 4, 6, 7, 8, 9 e 10 della legge in esame verrebbero a violare

l'art. 117 Cost., avendo la legge stessa previsto una serie di

interventi economici (contributi, agevolazioni, incentivi) a sostegno

di imprese locali operanti in un settore (informazione giornalistica

e radiotelevisiva) non compreso tra le materie elencate nell'art. 117

Cost. e spettante, per il carattere nazionale degli interessi in

gioco, esclusivamente alla competenza statale.

Un secondo ordine di censure riguarda, invece, gli artt. 4, ultimo

comma, e 9, ultimo comma, della stessa legge, con riferimento

all'art. 121 Cost., dal momento che le disposizioni in questione - ai

fini della individuazione dei soggetti ammessi ai contributi di cui

all'art. 4 e della definizione del bando di concorso per il premio

giornalistico di cui all'art. 9 - avrebbero indebitamente affidato

alla Giunta anziché al Consiglio regionale l'esercizio di competenze

di natura regolamentare.

2. - La questione non è fondata.

Per quanto concerne l'asserita lesione dell'art. 117 Cost.,

l'osservazione preliminare da cui occorre muovere è che

l'informazione attuata attraverso i mezzi di comunicazione di massa

(si tratti di stampa o di radiotelevisione) è attività che - per il

fatto di collegarsi, nel nostro sistema, all'esercizio di una

libertà fondamentale (quale quella di espressione del pensiero) ed

alla presenza di un valore essenziale per la democrazia (quale quello

del pluralismo) - non può essere collocata sullo stesso piano delle

materie elencate nell'art. 117 Cost.

L'informazione, nei suoi risvolti attivi e passivi (libertà di

informare e diritto ad essere informati) esprime, infatti, - al di

là delle singole sfere di attribuzioni rispettivamente assegnate

allo Stato ed alle Regioni - una condizione preliminare (o, se

vogliamo, un presupposto insopprimibile) per l'attuazione ad ogni

livello, centrale o locale, della forma propria dello Stato

democratico. Nell'ambito di tale forma, qualsivoglia soggetto od

organo rappresentativo investito di competenze di natura politica non

può, di conseguenza, pur nel rispetto dei limiti connessi alle

proprie attribuzioni, risultare estraneo all'impiego dei mezzi di

comunicazione di massa. Questo impiego, per quanto concerne le

Regioni, quali soggetti costituzionali investiti di competenze sia

politiche che amministrative, si riferisce, in particolare, a due

aspetti: quello delle informazioni che la Regione è tenuta ad

offrire ai cittadini in ordine alle proprie attività ed ai propri

programmi e quello delle informazioni che la Regione può ricevere

dalla società regionale e che concorrono a determinare la

partecipazione di tale società alle scelte attraverso cui si esprime

l'indirizzo politico e amministrativo regionale.

Sia l'uno che l'altro di tali profili si trovano rispecchiati

nelle norme che molti statuti regionali hanno dedicato al tema

dell'informazione, solitamente in connessione con quello della

partecipazione (cfr. artt. 5 e 62 Statuto Basilicata; 56 Statuto

Calabria; 48 Statuto Campania; 5 Statuto Emilia-Romagna; 4 Statuto

Liguria; 5 e 54 Statuto Lombardia; 32 Statuto Marche; 42 Statuto

Molise; 4 Statuto Toscana; 11 Statuto Umbria; 35 Statuto Veneto), ed

emergono con particolare chiarezza nell'art. 8 dello Statuto

piemontese, dove, mentre da una lato si richiama "l'informazione sui

programmi, le decisioni e gli atti di rilevanza regionale" come

presupposto della partecipazione, dall'altro si prevede

l'instaurazione di "rapporti permanenti con gli organi di

informazione, anche audiovisivi" e l'istituzione di "forme di

comunicazione che consentano alla comunità regionale di esprimere le

proprie esigenze".

3. - Ora, la legge regionale in esame, nelle norme che hanno

formato oggetto d'impugnativa, non si è distaccata dalla cornice

statutaria appena richiamata né ha invaso sfere riservate alla

competenza esclusiva del legislatore nazionale. La Regione, con tale

legge, non ha preteso, infatti, regolare, in concorrenza o in

alternativa con la legislazione statale, le modalità di esercizio

della libertà di informazione attivabile attraverso la stampa o la

radiotelevisione, bensì soltanto prevedere alcuni incentivi di

carattere economico ai fini dell'ammodernamento di imprese di

informazione operanti in sede locale e prevalentemente finalizzate a

trasmettere informazioni sulla realtà sociale, economica e culturale

del Piemonte (cfr. art. 10, primo comma). E se è vero - come rileva

l'Avvocatura dello Stato (anche sulla scorta di quanto affermato da

questa Corte nella sentenza n. 94 del 1977) - che il confine tra

informazione nazionale e regionale resta incerto e di difficile

definizione (data la potenziale diffusività all'intero territorio

nazionale del prodotto informativo), è anche vero che, nella specie,

il carattere locale degli interventi viene a trovare il suo

fondamento, più che nei contenuti dei messaggi informativi, tanto

nella collocazione della sede principale dell'impresa quanto nella

sfera territorialmente limitata cui risulta riferita l'attività di

erogazione delle notizie.

L'insussistenza di sconfinamenti in sfere riservate alla

competenza statale può risultare, d'altro canto, convalidata anche

dal fatto che alcuni degli interventi previsti nella legge impugnata

(e cioè quelli relativi al sostegno all'innovazione tecnologica di

cui all'art. 6 e quelli concernenti il riuso di immobili industriali

dismessi di cui all'art. 7) si presentano come semplici

specificazioni di discipline agevolative già da tempo operanti a

livello regionale (ai sensi delle leggi regionali 1° dicembre 1986 n.

56 e 9 marzo 1984 n. 17), mentre la previsione di corsi sulle

qualifiche professionali per il personale tecnico degli organi di

informazione locale (di cui all'art. 8) appare agevolmente

riconducibile alla materia dell'istruzione professionale, assegnata

dall'art. 117 Cost. alla competenza regionale.

4. - Per quanto concerne, infine, le censure formulate con

riferimento all'art. 121 Cost., v'è solo da rilevare che né l'art.

4, ultimo comma, né l'art. 9, ultimo comma, della legge impugnata,

assegnano alla Giunta regionale competenze di natura regolamentare.

La previsione dei criteri e l'individuazione dei soggetti (di cui

all'art. 4, ultimo comma), al pari del bando di concorso (di cui

all'art. 9, ultimo comma), concretano, infatti, una semplice

attività amministrativa che, quand'anche si manifesti attraverso

formulazioni di carattere generale, non viene ad assumere la natura

di attività normativa riconducibile al novero delle fonti

secondarie. Nessuna lesione dell'art. 121 Cost. conseguente ad un

indebito spostamento di competenze dal Consiglio alla Giunta

regionale è stata pertanto operata mediante le norme impugnate.