Sentenza n. 35/1958

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della norma contenuta

nell'art. 8 della legge regionale siciliana recante "Modifiche alla

legge regionale 2 agosto 1954, n. 32", approvata dall'Assemblea

regionale nella seduta del 4 luglio 1957, promosso con ricorso del

Commissario dello Stato per la Regione siciliana, notificato il 10

luglio 1957, depositato nella cancelleria della Corte costituzionale il

17 luglio 1957 ed iscritto al n. 14 del Registro ricorsi 1957.

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione siciliana;

udita nell'udienza pubblica del 2 aprile 1958 la relazione del

Giudice Nicola Jaeger;

uditi il sostituto avvocato generale dello Stato Luigi Tavassi La

Greca, per il ricorrente, e l'avv. Antonio Navarra, per la Regione

siciliana.

Ritenuto in fatto :

Con ricorso notificato il 10 luglio 1957 il Commissario dello Stato

per la Regione siciliana impugnava davanti alla Corte costituzionale

una norma, e precisamente quella contenuta nell'articolo 8 del disegno

di legge approvato dall'Assemblea regionale siciliana nella seduta del

4 luglio 1957, recante "Modifiche alla legge regionale 2 agosto 1954,

n. 32", comunicato al Commissario dello Stato il 6 luglio.

La legge del 1954, che conteneva disposizioni per l'acceleramento

dell'esecuzione e dei pagamenti delle opere pubbliche di competenza

della Regione nonché degli enti locali, aveva dato luogo ad alcuni

inconvenienti. Con il disegno di legge approvato il 4 luglio 1957

venivano modificati numerosi articoli di essa ed aggiunta la

disposizione, contenuta appunto nell'art. 8 impugnato; secondo tale

norma "tutte le vertenze tra l'Amministrazione e l'appaltatore, così

durante la esecuzione come al termine del contratto, se non si siano

potute definire in via amministrativa, quale che sia la loro natura

tecnica amministrativa giuridica, nessuna esclusa, saranno deferite,

giusta gli artt. 808, 809, 810, 811 del Cod. proc. civ. e 349 della

legge sui lavori pubblici 20 marzo 1865, n. 248, al giudizio di un

collegio arbitrale così costituito:

a) dal Presidente del Consiglio di giustizia amministrativa o un

magistrato del Consiglio di Stato, membro del Consiglio di giustizia

amministrativa, da lui designato;

b) dal Presidente del Collegio tecnico amministrativo presso il

Provveditorato alle opere pubbliche della Sicilia o un suo delegato;

c) da un membro scelto dal Primo Presidente della Corte di appello

di Palermo fra i membri giudicanti della stessa Corte di appello".

A detta del ricorrente, questa norma doveva ritenersi viziata di

illegittimità costituzionale per due motivi: anzitutto per assoluto

difetto di competenza da parte della Regione di legiferare in materia

attinente alla funzione giurisdizionale, che è di esclusiva competenza

dello Stato; in secondo luogo, perché la statuizione di un arbitrato

obbligatorio per tutte le controversie relative a certi tipi di

rapporti si risolve sostanzialmente nella istituzione di una

giurisdizione speciale, in palese, netto contrasto con l'art. 102 della

Costituzione.

Il Commissario dello Stato concludeva pertanto chiedendo che fosse

dichiarata la illegittimità costituzionale dell'art. 8 del disegno di

legge. Il ricorso era depositato in cancelleria il 17 luglio 1957,

unitamente all'atto di costituzione dell'Avvocatura dello Stato.

Per disposizione del Presidente della Corte costituzionale veniva

data notizia del ricorso stesso mediante pubblicazione nel n. 187 del

27 luglio 1957 della Gazzetta Ufficiale della Repubblica e nel n. 40

del 27 luglio 1957 della Gazzetta Ufficiale della Regione siciliana.

La Regione siciliana si costituiva in giudizio, depositando il 26

luglio in cancelleria le proprie deduzioni e la procura speciale al

difensore avv. prof. Antonio Navarra. Dopo aver premesso che la

impugnativa di incompetenza davanti a questa Corte può essere proposta

a condizione del rispetto dell'art. 127 della Costituzione, e dal

Governo, in persona del Presidente del Consiglio, la difesa della

Regione obbiettava che:

a) il capitolato generale d'appalto, o una norma che determini il

contenuto di qualcuna delle clausole del futuro contratto, costituisce

un limite al potere discrezionale dell'ente pubblico, che diverrà

operativo per concorde volontà delle parti, quando il privato, libero

di concorrere alla gara, della quale conosce in anticipo le condizioni,

sottoscriverà il contratto; la clausola può ben costituire il

contenuto di una norma generale, che in via preventiva l'ente pubblico

impone come norma di condotta a sé medesimo;

b) la Regione non ha fatto che trascrivere, quasi testualmente,

l'art. 42 del capitolato generale di appalto per opere pubbliche,

approvato con decreto 28 maggio 1895, n. 350;

c) l'istituto previsto è una figura di "arbitrato obbligatorio",

non già di giurisdizione speciale, e quindi pienamente compatibile con

l'art. 102 della Costituzione;

d) infine, prima che alla Regione, la critica dovrebbe, se si

potesse, rivolgersi allo Stato e alla sua legislazione.

Nelle memorie, depositate rispettivamente il 7 e il 13 febbraio

1958, l'Avvocatura generale dello Stato e la difesa della Regione hanno

replicato alle argomentazioni avversarie.

La difesa dello Stato ha insistito sulle tesi già esposte e, per

ciò che riguarda la eccezione processuale della Regione, si è

richiamata alle sentenze della Corte costituzionale, le quali hanno

riconosciuto applicabili gli artt. 28 e 29 dello Statuto speciale della

Regione siciliana. In quanto al merito, essa ha posto in rilievo alcune

differenze esistenti fra la norma impugnata e quella (art. 42) del

capitolato generale d'appalto per le opere pubbliche (decreto 28 maggio

1895); e, dato il carattere necessario e obbligatorio derivante da una

specifica norma di legge, che rivestirebbe in siffatti casi

l'arbitrato, sostiene trattarsi in realtà di vera e propria

giurisdizione speciale, vietata dalla Costituzione.

La difesa della Regione ha riaffermato la propria tesi, che il

collegio arbitrale non è giurisdizione speciale, aggiungendo agli

argomenti già esposti l'osservazione che nella specie ci si trova di

fronte ad una esplicita qualificazione fatta in funzione normativa dal

legislatore regionale, il quale ha parlato di collegio arbitrale,

richiamando anche le norme del Codice di procedura civile sul giudizio

per arbitri, ed ha perciò previsto che il lodo sia soggetto al

controllo della magistratura ordinaria, anche attraverso i mezzi di

impugnazione ammessi contro le sentenze arbitrali. Né la

inapplicabilità di uno di questi (l'appello) e la mancanza di un grado

di giurisdizione di merito potrebbero dar luogo a illegittimità

costituzionale, posto che la Costituzione ha imposto come necessaria

soltanto la garanzia del ricorso per cassazione contro tutte le

sentenze.

Nella discussione orale le parti hanno illustrato le argomentazioni

esposte.

In pendenza del giudizio, la legge impugnata è stata pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Regione siciliana del 25 settembre 1957.

n. 54. Considerato in diritto :

Le eccezioni pregiudiziali sollevate dalla difesa della Regione non

possono essere accolte.

La Corte costituzionale ha precisato nella sentenza n. 38 del 27

febbraio 1957, e confermato in numerose decisioni successive (sentenze

nn. 44, 51, 52, 58, 111, 112, 113, 116, 117, 123 del 1957), quelle che

sono le condizioni per la impugnazione in via principale delle leggi

della Regione siciliana; e ritiene sufficiente richiamare le ragioni

addotte nelle sentenze ora ricordate.

Nel merito si osserva che la difesa della Regione ha replicato

ampiamente ai due motivi di illegittimità costituzionale della norma

denunciata, sui quali si basa il ricorso del Commissario dello Stato,

insistendo soprattutto, nelle deduzioni scritte e nella discussione

orale, sul fatto che nella specie la legge regionale non avrebbe se non

riprodotto le disposizioni delle leggi dello Stato, che prevedono

analoghe forme di arbitrato nelle controversie in cui sia interessata

la pubblica amministrazione, e ciò particolarmente nella materia dei

lavori pubblici; né sarebbe esatto - sempre secondo la difesa della

Regione - vedere in tali forme di arbitrato obbligatorio la istituzione

di una giurisdizione speciale, in quanto il regime di esecutorietà del

lodo e la ammissione delle impugnazioni previste nell'art. 827 Cod.

proc. civ., che discenderebbero dalla esplicita qualificazione

contenuta nella legge regionale, escluderebbero senz'altro tale

conclusione.

La Corte non ritiene che questi argomenti difensivi possano essere

considerati sufficienti a dimostrare la legittimità costituzionale

della norma e la conseguente infondatezza del ricorso, nel quale si

contesta anzitutto che possa rientrare nell'ambito della competenza

della Regione la emanazione con legge formale di una norma, che vincola

entrambe le parti delle future controversie a sottostare al giudizio di

un collegio a struttura predeterminata.

Non occorre neppure, ai fini della decisione, proporsi in questa

sede il problema, tuttora aperto e dibattuto, sui rispettivi caratteri

dell'arbitrato obbligatorio, o necessario, e della giurisdizione

speciale e sui rapporti di somiglianza o di differenza concettuale fra

tali figure. La semplice constatazione, la quale non ammette dubbi, che

una norma, come quella impugnata, determina necessariamente la

esclusione della competenza delle autorità giurisdizionali rispetto a

tutta una serie di controversie, e pertanto incide sulla giurisdizione,

in senso negativo, è più che sufficiente a dimostrare la

illegittimità costituzionale di essa.

Il fatto che la amministrazione regionale possa convenire con una

controparte privata di deferire al giudizio di un arbitro o di un

collegio arbitrale una determinata controversia in atto ovvero una o

più controversie eventuali e future concernenti un dato rapporto

contrattuale non ha, anche se dimostrato ammissibile, alcuna rilevanza

ai fini della risoluzione della questione sottoposta alla Corte nel

presente giudizio. Altra cosa è esercitare, rispetto ad una o anche a

più controversie determinate o determinabili, un potere di

disposizione che è strettamente collegato al potere di azione, seppure

non ne è addirittura un aspetto e uno svolgimento, di guisa che è

concepibile che la Regione ne sia titolare, altra cosa dettare una

norma legislativa, diretta a vincolare non soltanto la Regione, ma

anche i terzi, e, per di più, a sottrarre preventivamente ed in via

generale tutte le controversie concernenti i rapporti in certe materie

alla sfera di competenza delle autorità giurisdizionali. Siffatta

potestà legislativa non può non ritenersi al di fuori dei limiti

della competenza regionale segnati dagli artt. 14, 17 e 36 dello

Statuto speciale della Regione siciliana.

La potestà di emanare norme materiali per disciplinare certi

rapporti giuridici, come quelli relativi al compimento delle opere

pubbliche, non comprende certamente anche il potere di regolare

preventivamente, mediante norme strumentali ben differenti per funzione

e per struttura, perfino le forme e i modi del giudizio sulle

controversie concernenti quei rapporti, sottraendolo alla giurisdizione

competente, per deferirlo invece, e in via obbligatoria, a soggetti od

organi diversi.

Il ricorso del Commissario dello Stato per la Regione siciliana

merita pertanto di essere accolto già per il primo motivo, che assorbe

del resto anche il secondo.