Sentenza n. 351/1996

ha pronunciato la seguente Sentenza nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 41-bis,

secondo comma, e 14-ter della legge 26 luglio 1975, n. 354 (Norme

sull'ordinamento penitenziario e sulla esecuzione delle misure

privative e limitative della libertà), promossi con n. 3 ordinanze

emesse il 7 settembre 1995 (n. 2 ordd.) e il 12 dicembre 1995 dal

Tribunale di sorveglianza di Firenze rispettivamente iscritte ai nn.

904 e 905 del registro ordinanze 1995 e 249 del registro ordinanze

1996 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 1 e

12, prima serie speciale, dell'anno 1996;

Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nella camera di consiglio del 10 luglio 1996 il giudice

relatore Valerio Onida.

Ritenuto in fatto

1. - Con due ordinanze di contenuto analogo, emesse il 7 settembre

1995, e pervenute a questa Corte il 6 dicembre 1995 e il 26 aprile

1995 (r.o. nn. 904 e 905 del 1995), il Tribunale di sorveglianza di

Firenze ha sollevato questione di legittimità costituzionale, in

riferimento agli artt. 13, secondo comma, 3, primo comma, 27, terzo

comma, e 113, primo e secondo comma, della Costituzione, dell'art.

41-bis, secondo comma, e dell'art. 14-ter della legge 26 luglio 1975,

n. 354 (Norme sull'ordinamento penitenzia-rio e sulla esecuzione

delle misure privative e limitative della libertà).

Le disposizioni impugnate disciplinano, rispettivamente, la prima,

il potere del Ministro di grazia e giustizia, quando ricorrano gravi

motivi di ordine e di sicurezza pubblica, e anche a richiesta del

Ministro dell'interno, di sospendere in tutto o in parte, nei

confronti di singoli detenuti per taluno dei delitti di cui all'art.

4-bis dell'ordinamento penitenziario (cioè essenzialmente dei

delitti di criminalità organizzata), l'applicazione delle regole di

trattamento e degli istituti previsti dal medesimo ordinamento "che

possano porsi in concreto contrasto con le esigenze di ordine e di

sicurezza"; la seconda, e cioè l'art. 14-ter, il procedimento di

reclamo al Tribunale di sorveglianza avverso il provvedimento

dell'amministrazione penitenziaria che dispone o proroga nei

confronti di singoli detenuti il regime di sorveglianza speciale

previsto dall'art. 14-bis dell'ordinamento penitenziario, reclamo

che, secondo la giurisprudenza di questa Corte, condivisa dalla Corte

di cassazione, è esperibile anche contro il provvedimento

ministeriale applicativo dell'art. 41-bis.

La questione è stata sollevata d'ufficio nel corso di giudizi

promossi con reclami di detenuti, destinatari di provvedimenti

ministeriali ai sensi dell'art. 41-bis, contro questi ultimi.

Il remittente premette che la norma di cui all'art. 41-bis, e

quella connessa dell'art. 14-ter, sono state oggetto, nella

giurisprudenza della Corte di cassazione, di una "lettura non

costituzionale", secondo la quale i provvedimenti ministeriali in

questione sarebbero sindacabili bensì dal Tribunale di sorveglianza,

ma solo in ordine all'esistenza dei presupposti per l'applicazione di

detto art. 41-bis ad un determinato soggetto, non invece in ordine al

loro contenuto, e cioè alle singole misure, in esso disposte,

limitative della applicazione della ordinaria normativa

penitenziaria.

Il giudice a quo si diffonde nell'argomentare la possibilità di

una diversa "lettura costituzionale" delle norme, secondo cui

dovrebbe invece ammettersi il sindacato del Tribunale di sorveglianza

anche sulle singole misure restrittive. A tal proposito richiama le

indicazioni recate nelle sentenze n. 349 e n. 410 del 1993 di questa

Corte, secondo cui l'art. 41-bis consente la sola sospensione di

quelle medesime regole e istituti che già nell'ordinamento

penitenziario appartengono alla competenza di ciascuna

amministrazione penitenziaria e che si riferiscono al regime di

detenzione in senso stretto. Inoltre il giudice a quo osserva che le

stesse pronunce della Corte affermano che i detenuti sono titolari di

diritti che debbono essere garantiti, e dunque quando siano in gioco

tali diritti o la violazione del rispetto della personalità del

detenuto è ammesso il sindacato del Tribunale di sorveglianza, adito

col reclamo di cui all'art. 14-ter, dato che il contenuto del regime

di sorveglianza particolare è largamente coincidente con quello del

regime disposto ai sensi dell'art. 41-bis. Ora, secondo il

remittente, può essere materia del reclamo ex art. 14-ter anche la

illegittimità delle singole misure disposte; onde, parimenti, in

sede di reclamo avverso il decreto di cui all'art. 41-bis dovrebbe

potersi accertare sia se il provvedimento violi situazioni soggettive

attive del detenuto, tenendo anche conto delle indicazioni fornite

dall'art. 14-quater, quarto comma ove si specificano le materie che

non possono essere toccate dalle restrizioni disposte col regime di

sorveglianza speciale, sia se le limitazioni apportate alle comuni

regole di trattamento siano coerenti con i fini di cui all'art.

41-bis, e non siano adottate a scopi puramente afflittivi, che

potrebbero contrastare con le regole minime di rispetto della

personalità del detenuto.

D'altra parte sostiene il remittente se così non fosse non sarebbe

possibile controllare che i provvedimenti ministeriali contengano

solo limitazioni che non ledono diritti del detenuto, e dunque si

potrebbe dare un'applicazione dell'art. 41-bis contrastante con la

Costituzione.

Il giudice a quo analizza poi criticamente l'accennato indirizzo

giurisprudenziale della Corte di cassazione, osservando che esso

presuppone che attraverso lo specifico contenuto del provvedimento

amministrativo non possa consumarsi alcuna violazione di diritti, il

che non è, e che il controllo, pur sempre di legittimità, sul

contenuto dell'atto non comporta sostituzione o integrazione della

volontà dell'amministrazione, ma solo dichiarazione di inefficacia

delle clausole dell'atto che realizzano violazioni di diritti.

Secondo il remittente la interpretazione "non costituzionale"

dell'art. 41-bis, che sarebbe seguita dalla Corte di cassazione, per

la sua ormai raggiunta stabilità e per la sua provenienza dal

giudice di legittimità sarebbe "l'unica interpretazione oggi

possibile della normativa in questione", che dunque lo stesso

remittente fa propria come premessa per sollevare la questione di

costituzionalità.

Dopo avere illustrato in via esemplificativa alcune statuizioni

dello stesso Tribunale, rese in altra occasione, e volte ad affermare

la illegittimità, con conseguente dichiarazione di inefficacia, di

talune misure previste da un provvedimento ministeriale ex art.

41-bis, il giudice a quo passa ad illustrare le censure di

illegittimità costituzionale che muove alle norme impugnate, così

come interpretate dal giudice di legittimità.

Esse confliggerebbero in primo luogo con l'art. 13, secondo comma,

della Costituzione, in quanto l'assenza di sindacato sul contenuto

delle singole misure lascerebbe mano libera all'amministrazione nel

determinare tale contenuto, potendo così incidere su quel "residuo"

di libertà personale che il detenuto pur conserva e che non può

essere modificato da misure restrittive al di fuori della duplice

garanzia della riserva di legge e della riserva di giurisdizione.

Sarebbe infatti violata la riserva di legge perché l'art. 41-bis non

dà alcuna indicazione sulle possibili restrizioni che possono essere

disposte; sarebbe altresì violata la riserva di giurisdizione in

quanto il giudice non potrebbe verificare la legittimità del

contenuto delle restrizioni.

In secondo luogo le norme impugnate sarebbero in contrasto con

l'art. 3, primo comma, della Costituzione, in quanto consentirebbero

all'amministrazione di applicare regimi penitenziari differenziati

che superano ogni ragionevolezza.

In terzo luogo sarebbe violato l'art. 27, terzo comma, della

Costituzione in quanto, consentendo all'amministrazione di introdurre

senza alcun controllo di contenuto restrizioni all'ordinario regime

carcerario, non si escluderebbe che possano realizzarsi trattamenti

contrari al senso di umanità. Inoltre, poiché in concreto le

restrizioni apportate comportano la cessazione delle attività di

osservazione e di trattamento, verrebbe meno tutta la strumentazione

giuridica prevista dall'ordinamento penitenziario per l'attuazione

della finalità rieducativa della pena.

Infine il remittente ritiene che le norme impugnate, interpretate

nel senso di escludere la sindacabilità del contenuto dei

provvedimenti applicativi dell'art. 41-bis, contrastino con l'art.

113 della Costituzione, apportando limitazioni al principio della

piena sindacabilità giurisdizionale degli atti della pubblica

amministrazione.

2. - Con successiva ordinanza del 12 dicembre 1995, pervenuta a

questa Corte il 26 febbraio 1996 (r.o. n. 249 del 1996), lo stesso

Tribunale di sorveglianza di Firenze ha sollevato, sempre nel corso

di un procedimento di reclamo avverso un decreto ministeriale di

applicazione dell'art. 41-bis dell'ordinamento penitenziario,

identica questione di legittimità costituzionale delle norme già

indicate.

Richiamato il contenuto delle precedenti ordinanze di rimessione,

il giudice a quo aggiunge alcune considerazioni circa la portata, che

si asserisce lesiva di diritti dei detenuti, di alcune clausole

contenute nei decreti ministeriali di applicazione dell'art. 41-bis,

anche alla luce di una circolare della stessa amministrazione: in

particolare si sostiene che i decreti comporterebbero la sospensione

di ogni attività di osservazione e trattamento nei confronti dei

detenuti, come risulterebbe anche dagli effetti della misura che

restringe a due ore giornaliere il passeggio all'aria; e che la

limitazione dei colloqui con i familiari violerebbe un diritto dei

detenuti, non rimesso alla discrezionalità dell'amministrazione

anche se specificato nel suo contenuto dal regolamento di esecuzione

della legge penitenziaria.

Il remittente conclude che, se non fosse possibile il sindacato

giurisdizionale sul contenuto dei provvedimenti ministeriali,

potrebbe essere realizzato in via amministrativa un regime

penitenziario al di fuori di qualsiasi regola, il che non sarebbe in

linea con le indicazioni delle sentenze n. 349 e n. 410 del 1993 di

questa Corte.

3. - È intervenuto in tutti i giudizi il Presidente del Consiglio

dei Ministri, chiedendo in primo luogo che la questione sia

dichiarata inammissibile per difetto di rilevanza, in quanto le

ordinanze non farebbero alcun riferimento ai casi che hanno dato

origine ai concreti procedimenti, riconducendosi le censure di

illegittimità costituzionale alla norma "in sé" e non in quanto

applicabile ai casi che hanno dato origine ai procedimenti pendenti

davanti al giudice a quo.

In subordine, l'Avvocatura chiede che la questione sia dichiarata

non fondata. Non si potrebbe infatti affermare che restrizioni in

ordine ad alcune regole di trattamento comportino di per sé, ed in

astratto, violazioni dell'art. 13 della Costituzione, essendo la

stessa legge che determina in via generale i casi in cui può farsi

ricorso all'applicazione dell'art. 41-bis.

Né sarebbero violati gli artt. 3 e 27, secondo comma, della

Costituzione, in quanto la specificità delle situazioni cui la norma

si applica renderebbe ragionevole il differente trattamento, mentre

tale applicazione non darebbe luogo di per sé e automaticamente a

trattamenti contrari al senso di umanità, né escluderebbe il fine

rieducativo della pena.

Infine non sarebbe violato l'art. 113 della Costituzione, in quanto

la garanzia della tutela giurisdizionale dei diritti e degli

interessi non potrebbe stravolgere il principio costituzionale della

divisione dei poteri, da intendersi, con riguardo alla materia in

esame, nel senso che l'autorità giudiziaria può disapplicare gli

atti amministrativi illegittimi ma non può sostituirsi all'autorità

amministrativa nel regolamento delle singole fattispecie concrete,

sostituzione che inevitabilmente avverrebbe ove si riconoscesse al

giudice il potere di disapplicare il provvedimento che ha disposto in

concreto specifiche misure a salvaguardia di esigenze di ordine e di

sicurezza degli istituti di pena. Considerato in diritto

1. - Le tre ordinanze sollevano identica questione, e pertanto i

relativi giudizi possono essere riuniti e decisi con unica pronuncia.

2. - La questione investe l'art. 41-bis, secondo comma,

dell'ordinamento penitenziario, e insieme l'art. 14-ter della stessa

legge, che disciplina il procedimento di reclamo ritenuto applicabile

nei riguardi dei provvedimenti adottati ai sensi dello stesso art.

41-bis. Ma essa, pur essendo riferita a quattro diversi parametri

costituzionali l'art. 13, secondo comma, l'art. 3, primo comma,

l'art. 27, terzo comma, e l'art. 113, primo e secondo comma, della

Costituzione, pone in sostanza un unico quesito, concernente i limiti

del sindacato del Tribunale di sorveglianza sui decreti ministeriali

applicativi dell'art. 41-bis, muovendo da una interpretazione della

norma, che si afferma essersi consolidata nella giurisprudenza della

Corte di cassazione, che limiterebbe tale sindacato ai presupposti

del provvedimento e della sua applicabilità al singolo detenuto, con

esclusione di un controllo sul contenuto delle singole misure con

esso adottate. Sarebbe proprio tale interpretazione, secondo il

remittente, a porre la norma in contrasto con i principi

costituzionali indicati.

3. - Deve disattendersi, in primo luogo, l'eccezione di

inammissibilità per irrilevanza sollevata dall'Avvocatura dello

Stato. Benché in effetti le ordinanze, pur singolarmente diffuse,

non si soffermino a motivare specificamente in ordine alla rilevanza

della questione nei giudizi a quibus, e da questo punto di vista si

presentino come tecnicamente difettose, può ritenersi che la

rilevanza stessa risulti prima facie dalla circostanza che, in

giudizi promossi con reclami avverso provvedimenti ministeriali di

applicazione o di proroga dello speciale regime di cui all'art.

41-bis dell'ordinamento penitenziario, il giudice si è posto,

d'ufficio, il quesito circa i confini del sindacato che esso era

chiamato ad esercitare, ed ha dubitato della costituzionalità delle

norme dalle quali ha ritenuto discenda appunto una limitazione di

tale sindacato.

D'altra parte la Corte non ignora che, nei fatti, il contenuto dei

decreti ministeriali applicativi dell'art. 41-bis corrisponde spesso

ad uno schema comune, tanto che, per ciò che riguarda le misure

disposte, si è in presenza di una sorta di regolamentazione

derogatoria di carattere generale, di cui si decide l'applicazione ai

singoli detenuti, più che di provvedimenti singoli volta per volta

autonomamente determinati nel loro contenuto dispositivo: il che

concorre, evidentemente, ad allontanare l'attenzione dalla

specificità dei singoli casi per concentrarla sulle scelte di

carattere quasi "normativo" effettuate dall'amministrazione

penitenziaria attraverso i provvedimenti in questione. In ogni caso

ha carattere generale e assorbente il quesito circa i limiti del

sindacato giudiziario su di essi.

4. - Nel merito, la questione è infondata nei sensi di seguito

precisati.

Il secondo comma dell'art. 41-bis dell'ordinamento penitenziario,

inserito come norma ad efficacia temporalmente limitata a tre anni

dal d.l. 8 giugno 1992, n. 306, convertito dalla legge 7 agosto 1992,

n. 356 (artt. 19 e 29) efficacia poi prorogata fino al 31 dicembre

1999 dall'art. 1 della legge 16 febbraio 1995, n. 36, è inteso a

consentire all'amministrazione penitenziaria, per esigenze emergenti

di ordine e sicurezza non già interne ai singoli stabilimenti

carcerari (al che provvedono il regime di sorveglianza particolare di

cui all'art. 14-bis nonché il potere di provvedere a situazioni di

emergenza conferito al Ministro di grazia e giustizia dal primo comma

dell'art. 41-bis dello stesso ordinamento penitenziario), ma

esterne, e dunque attinenti alla lotta alla criminalità organizzata,

di disporre che singoli detenuti per delitti connessi a tale forma di

criminalità vuoi in corso di esecuzione della pena, vuoi in custodia

cautelare siano sottoposti ad un regime carcerario derogatorio,

attraverso la sospensione totale o parziale, nei loro confronti,

dell'applicazione di regole di trattamento e di istituti previsti

dalla legge, allorquando tali regole e istituti "possano porsi in

concreto contrasto con le esigenze di ordine e di sicurezza".

L'apprezzamento dei motivi di ordine e di sicurezza che richiedano

l'applicazione della norma, e delle circostanze che ne consiglino

l'applicazione ai singoli detenuti, è rimesso all'autorità

amministrativa, e precisamente al Ministro di grazia e giustizia,

anche su richiesta del Ministro dell'interno: salvo su ciò non vi è

oggi discussione il controllo dell'autorità giudiziaria sotto ogni

profilo di legittimità di detta determinazione, compreso dunque

l'eccesso di potere nelle sue varie manifestazioni suscettibili di

rivelare un non corretto uso del potere amministrativo.

Circa le modalità del controllo giurisdizionale sui provvedimenti

ministeriali hanno fatto chiarezza precedenti pronunce di questa

Corte, affermando che essi sono "certamente sindacabili dal giudice

ordinario, il quale, in caso di reclamo, eserciterà su di essi il

medesimo controllo giurisdizionale che l'ordinamento penitenziario

gli attribuisce in via generale sull'operato dell'amministrazione

penitenziaria e sui provvedimenti comunque concernenti l'esecuzione

delle pene" (sentenza n. 349 del 1993); e che la tutela

giurisdizionale dei diritti costituzionalmente garantiti dei

detenuti, mediante il sindacato sulla legittimità dei provvedimenti

adottati dall'amministrazione penitenziaria ai sensi dell'art.

41-bis, spetta al giudice dei diritti, e cioè al giudice ordinario,

e in particolare "a quello stesso organo giurisdizionale cui è

demandato il controllo sull'applicazione, da parte della medesima

amministrazione, del regime di sorveglianza particolare" (sentenza n.

410 del 1993).

La questione ora posta concerne però l'estensione del controllo

giurisdizionale sulla legittimità dei provvedimenti sotto il profilo

del loro contenuto dispositivo, e dunque sulla legittimità in

concreto delle singole misure con essi disposte.

Ora, non vi è dubbio che il sindacato giurisdizionale sulle

determinazioni dell'amministrazione, per esplicare pienamente la sua

funzione a tutela dei diritti dei detenuti, debba estendersi non solo

alla sussistenza dei presupposti per l'adozione del provvedimento, ma

anche al rispetto dei limiti posti dalla legge e dalla Costituzione

in ordine al contenuto di questo, vuoi sotto il profilo della

eventuale lesione di situazioni non comprimibili, vuoi sotto quello

della congruità delle misure in concreto disposte rispetto ai fini

per i quali la legge consente all'amministrazione di disporre un

regime derogatorio rispetto a quello ordinario. La norma non si

limita infatti a prevedere la sottoposizione ad un regime già

interamente predeterminato dalla legge (nel qual caso l'unico

controllo giurisdizionale possibile a parte eventuali contrasti fra

la stessa legge e la Costituzione potrebbe vertere sulla sussistenza

dei presupposti per l'adozione del provvedimento), ma affida un assai

ampio spazio di scelta all'amministrazione riguardo al concreto

atteggiarsi del regime derogatorio.

Questa Corte ha già avuto modo di segnare, in via di

interpretazione conforme a Costituzione, alcuni limiti per così dire

esterni che l'amministrazione non può valicare nel configurare detto

regime. Così, in primo luogo, non possono essere adottate misure

comunque incidenti "sulla qualità e quantità della pena" o sul

"grado di libertà personale del detenuto" (sentenza n. 349 del

1993), onde nemmeno possono adottarsi determinazioni che vengano a

precludere o a condizionare in via di diritto l'applicabilità ai

detenuti di benefici che incidano sullo stato di libertà (ferme

restando le limitazioni che in generale la legge ha posto in tale

materia nei confronti dei condannati per taluni delitti: art. 4-bis,

primo comma, dell'ordinamento penitenziario, su cui v. sentenze n.

357 del 1994, n. 68 e n. 504 del 1995, nonché sentenze n. 306 del

1993, n. 39 del 1994, n. 361 del 1994).

Da questo punto di vista non potrebbe ritenersi consentita, in sede

di provvedimenti ex art. 41-bis, la sospensione di ogni attività di

osservazione e di trattamento del detenuto, tale da precludere

l'adempimento delle condizioni cui la legge subordina la concessione

di detti benefici.

Questa prima delimitazione dell'ambito applicativo della norma, per

cui essa consente di sospendere l'applicazione solo "di quelle

medesime regole ed istituti che già nell'ordinamento penitenziario

appartengono alla competenza di ciascuna amministrazione

penitenziaria e che si riferiscono al regime di detenzione in senso

stretto" (sentenza n. 349 del 1993), ha consentito alla Corte di

escludere che l'art. 41-bis sia di per sé in contrasto con l'art.

13, secondo comma, della Costituzione. Infatti, se non è consentito,

attraverso i provvedimenti ministeriali in questione, adottare misure

qualificabili come restrittive della libertà personale del detenuto

(perché attinenti alla qualità e quantità della pena o alla misura

della sua residua libertà personale), ma solo misure di trattamento

rientranti nell'ambito di competenza dell'amministrazione

penitenziaria, attinenti alle modalità concrete, rispettose dei

diritti del detenuto, di attuazione del regime carcerario in quanto

tale, e dunque già potenzialmente ricomprese nel quantum di

privazione della libertà personale conseguente allo stato di

detenzione, per ciò stesso non vengono in considerazione né la

riserva di legge né la riserva di giurisdizione stabilite dall'art.

13, secondo comma, della Costituzione. Onde deve ribadirsi, sotto

questo profilo, l'infondatezza, nei sensi ora precisati, della

censura riproposta in questa sede.

Deve però, per converso, riaffermarsi la pienezza del sindacato

giurisdizionale sui provvedimenti, al fine di consentire di

verificare in concreto l'osservanza da parte dell'amministrazione di

tale limite frapposto al suo potere.

Proprio l'esigenza di garantire il rispetto di questo limite

"funzionale" del potere ministeriale comporta, già sotto questo

primo profilo, la necessità di estendere il controllo

giurisdizionale sul provvedimento alle singole misure in esso

disposte, al fine di verificarne la compatibilità con quel limite,

anche come si è già accennato per ciò che attiene alle conseguenze

indirette che possano discendere, in linea di diritto, dalla

sospensione di regole o istituti di trattamento sulla concedibilità

di benefici incidenti sullo stato di libertà (come la liberazione

anticipata di cui all'art.54 dell'ordinamento penitenziario).

5. - L'art. 41-bis, secondo comma, dell'ordinamento penitenziario

prevede che possa essere sospesa l'applicazione delle regole e degli

istituti "che possano porsi in concreto contrasto con le esigenze di

ordine e di sicurezza". Ciò comporta un ulteriore preciso limite,

questa volta "interno", all'esercizio del potere ministeriale: non

possono cioè disporsi misure che per il loro contenuto non siano

riconducibili alla concreta esigenza di tutelare l'ordine e la

sicurezza, o siano palesemente inidonee o incongrue rispetto alle

esigenze di ordine e di sicurezza che motivano il provvedimento.

Mancando tale congruità, infatti, le misure in questione non

risponderebbero più al fine per il quale la legge consente che esse

siano adottate, ma acquisterebbero un significato diverso, divenendo

ingiustificate deroghe all'ordinario regime carcerario, con una

portata puramente afflittiva non riconducibile alla funzione

attribuita dalla legge al provvedimento ministeriale.

Né tale funzione potrebbe essere alterata o forzata attribuendo

alle misure disposte uno scopo "dimostrativo", volto cioè a privare

una categoria di detenuti di quelle che vengono considerate

manifestazioni di "potere reale" e occasioni per aggregare intorno ad

essi "consenso" traducibile in termini di potenzialità offensive

criminali.

Se è vero infatti che va combattuto in ogni modo il manifestarsi

all'interno del carcere di forme di "potere" dei detenuti più forti

o più facoltosi, suscettibili anche di rafforzare le organizzazioni

criminali, è anche vero che ciò deve perseguirsi attraverso la

definizione e l'applicazione rigorosa e imparziale delle regole del

trattamento carcerario (in più luoghi la legge si dimostra

consapevole di questa esigenza, e in generale dell'esigenza di

assicurare condizioni di parità fra i detenuti: cfr. ad es. art. 1,

primo comma, art. 3, art. 14-bis, primo comma, lettera c),

dell'ordinamento penitenziario; art. 14, primo comma, art. 72, primo

comma, n. 12, del regolamento di esecuzione di cui al d.P.R. n. 431

del 1976). Non potrebbe, per converso, considerarsi legittimo, a

questo scopo, l'impiego di misure più restrittive nei confronti di

singoli detenuti in funzione di semplice discriminazione negativa,

non altrimenti giustificata, rispetto alle regole e ai diritti

valevoli per tutti.

Anche il controllo sul rispetto del predetto limite "interno" al

potere ministeriale comporta evidentemente la possibilità per

l'autorità giudiziaria di sindacare la legittimità del contenuto

del provvedimento, e dunque delle singole misure in esso disposte.

6. - Costituiscono, infine, limite all'esercizio del potere

ministeriale il divieto di disporre trattamenti contrari al senso di

umanità e l'obbligo di "dar conto dei motivi di un'eventuale deroga

del trattamento rispetto alle finalità rieducative della pena"

(sentenza n. 349 del 1993).

Da un lato dunque dovrà verificarsi che le singole misure e il

loro complesso non siano tali da vanificare del tutto quella

finalità rieducativa che deve, se pur non in modo esclusivo,

connotare la pena ai sensi dell'art. 27, terzo comma, della

Costituzione. Dall'altro lato dovrà verificarsi che non sia violato

il divieto di trattamenti contrari al senso di umanità, verifica

quest'ultima tanto più delicata trattandosi di misure che derogano

al trattamento carcerario ordinario.

A questo proposito si pone il quesito a cui risultano esser date,

in giurisprudenza, risposte non univoche se un limite assoluto al

contenuto delle misure derogatorie si tragga, per analogia, dall'art.

14-quater, quarto comma, dell'ordinamento penitenziario, che

specifica gli ambiti della vita carceraria che non possono essere

incisi dalle restrizioni disposte con il regime di sorveglianza

particolare, di cui all'art. 14-bis dello stesso ordinamento:

considerato che, come questa Corte ha rilevato, tale ultimo regime

"nella sua concreta applicazione viene ad assumere un contenuto

largamente coincidente con il regime differenziato introdotto con il

provvedimento ex art. 41-bis, secondo comma, di sospensione del

trattamento penitenziario" (sentenza n. 410 del 1993).

Benché la Corte non sia chiamata, in questa sede, a pronunciarsi

ex professo su tale problema (al quale peraltro le ordinanze del

giudice a quo esplicitamente si riferiscono), deve rilevarsi che non

può mancare la individuazione di parametri normativi per la

concretizzazione del divieto di trattamenti contrari al senso di

umanità, e che da questo punto di vista le indicazioni fornite dal

legislatore con il quarto comma dell'art. 14-quater appaiono

particolarmente pregnanti.

In ogni caso, anche la verifica in concreto del rispetto, da parte

dei provvedimenti ministeriali, dei limiti da ultimo accennati

comporta il più ampio sindacato di legittimità della magistratura

di sorveglianza sul contenuto delle singole misure disposte.

7. - Così interpretate, le norme denunciate sfuggono alle censure

mosse dal giudice remittente.

In particolare, non è violato l'art. 27, terzo comma, della

Costituzione, in quanto è dato un controllo giurisdizionale idoneo a

evitare che in concreto i provvedimenti ministeriali contraddicano la

finalità rieducativa della pena o comportino trattamenti contrari al

senso di umanità; non è violato l'art. 113 della Costituzione, data

la pienezza del sindacato giurisdizionale da riconoscersi sui

provvedimenti ministeriali; ma non è violato nemmeno l'art. 3, primo

comma, della Costituzione, essendovi strumenti idonei a mantenere o a

ricondurre i trattamenti differenziati disposti con i provvedimenti

ex art. 41-bis nei limiti delle finalità e dunque della

giustificazione poste a base della norma.

L'interpretazione qui accolta è d'altra parte necessaria per non

conferire all'art. 41-bis un significato che contrasterebbe, invece,

con i predetti parametri costituzionali; ed è dunque imposta in

forza del canone per cui fra più interpretazioni possibili della

stessa norma deve preferirsi quella che consente di dare ad essa un

significato conforme o non contrastante con la Costituzione (cfr., ex

plurimis, sentenze nn. 311, 234 e 98 del 1996 e 19 del 1995).

Né, peraltro, tale interpretazione appare contraddetta da una

univoca e consolidata giurisprudenza dei giudici di legittimità,

tale da indurre questa Corte ad assumerne il contenuto come premessa

del proprio giudizio. Al contrario, recenti pronunce della Corte di

cassazione, successive alla promozione dei presenti giudizi e in

contrasto con quelle citate dal giudice a quo, hanno riconosciuto la

pienezza del sindacato giudiziale anche sulle singole misure

restrittive, al fine di verificarne la compatibilità con i principi

di individualizzazione e di proporzionalità di cui all'art. 27,

primo e terzo comma, e all'art. 3 della Costituzione, nonché "con

quel grado di flessibilità del contenuto afflittivo necessario sia

ai fini di rieducazione del detenuto che per l'ordine e la

sicurezza", e dunque al fine di controllare sotto il profilo della

legittimità vuoi la rispondenza delle restrizioni alla finalità di

pubblico interesse che il provvedimento deve perseguire, vuoi

l'assenza di lesioni di diritti costituzionalmente garantiti dei

detenuti o di trattamenti contrari al senso di umanità: ammettendo

la "disapplicazione" sia totale che parziale del provvedimento

illegittimo da parte del giudice di sorveglianza (cfr. Cass., sez.

prima penale, 12 febbraio 1996, n. 6873; 1 marzo 1996, n. 684).

Questa recente giurisprudenza ha altresì chiarito il significato e

la portata del potere riconosciuto al tribunale di sorveglianza di

"disapplicare" in tutto o in parte il provvedimento ministeriale. In

quanto giudice di diritti, il tribunale di sorveglianza non esercita,

nei confronti del provvedimento ministeriale, una giurisdizione di

impugnazione dell'atto, ma semplicemente si pronuncia sui diritti e

sul trattamento del detenuto sulla base delle norme legislative e

regolamentari applicabili, e dunque tenendo conto delle sole deroghe

a queste legittimamente disposte dal Ministro nell'esercizio del

potere di cui all'art. 41-bis (cfr. in questo senso Cass., sez. prima

penale, 12 febbraio 1996, n. 6873, cit.). Eventuali misure

illegittime, lesive dei diritti del detenuto, dovranno perciò essere

a questi fini disattese, secondo la regola generale per cui il

giudice dei diritti applica i regola-menti e gli atti

dell'amministrazione solo in quanto legit-timi (art. 5 della legge 20

marzo 1865, n. 2248, all. e).