Sentenza n. 352/1998

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio promosso con ricorso della Provincia di Bolzano,

notificato il 5 ottobre 1996, depositato in Cancelleria il 10

successivo, per conflitto di attribuzione sorto a seguito dell'art.

28 del decreto del Ministro della sanità 16 maggio 1996, n. 413

(Regolamento concernente la disciplina degli esami di idoneità

nazionale all'esercizio delle funzioni di direzione) ed iscritto al

n. 28 del registro conflitti 1996.

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 24 marzo 1998 il giudice relatore

Fernanda Contri;

Udito l'avvocato Sergio Panunzio per la Provincia di Bolzano.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato, la Provincia

autonoma di Bolzano ha sollevato conflitto di attribuzione nei

confronti dello Stato, in relazione al decreto del Ministro della

sanità 16 maggio 1996, n. 413 (Regolamento concernente la disciplina

degli esami di idoneità nazionale all'esercizio delle funzioni di

direzione), chiedendo alla Corte costituzionale di dichiarare che non

spetta al Ministro della sanità disciplinare con proprio regolamento

gli esami di idoneità del personale sanitario direttivo organizzati

nella Provincia di Bolzano. L'ente ricorrente chiede altresì a

questa Corte l'annullamento dell'art. 28 del citato regolamento.

La Provincia lamenta la violazione delle attribuzioni e dei

princìpi di cui agli artt. 2, 9, numero 10), 16, 99, 100 e 107 dello

statuto speciale del Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n.

670) ed alle relative norme di attuazione - segnatamente, l'art. 5

del d.P.R. 26 febbraio 1980, n. 197, e l'art. 2 del decreto

legislativo 16 marzo 1992, n. 266 - nonché la violazione dei

princìpi costituzionali relativi ai rapporti tra atti normativi

statali e provinciali.

L'ente ricorrente lamenta in primo luogo il contrasto, con l'art.

5 del d.P.R. n. 197 del 1980, dell'art. 28 del citato regolamento

ministeriale, secondo il quale la legge provinciale può disciplinare

gli esami di idoneità all'esercizio delle funzioni di direzione

nelle strutture sanitarie dislocate sul territorio provinciale "nel

rispetto dei princìpi stabiliti dal presente regolamento", laddove,

invece, la norma di attuazione di cui all'art. 5 del d.P.R. n. 197

del 1980 prevede la possibilità che gli esami in questione siano

disciplinati con legge provinciale "nel rispetto dei princìpi

stabilititi dalle leggi statali e fermi restando i requisiti per

l'ammissione dei candidati e le prove di esame fissati

nell'ordinamento statale".

Ad avviso della Provincia, l'art. 28 del regolamento emanato con

d.m. n. 413 del 1996 conterrebbe inoltre una disciplina di dettaglio

non consentita dalle norme di attuazione di cui all'art. 5 del citato

d.P.R. n. 197 del 1980, prevedendo il regolamento che ha dato luogo

al presente conflitto che gli esami siano indetti contestualmente a

quelli nazionali e che il Ministero della sanità e la Provincia

autonoma di Bolzano concordino le iniziative necessarie per dare

attuazione a quanto disposto dai commi 3 e 4 dell'art. 1 del

regolamento (che disciplinano i limiti alla presentazione di più

domande nella stessa sessione di esame, e nella sessione successiva a

quella nella quale il candidato abbia già conseguito una idoneità).

Al di là del puntuale contrasto di alcune disposizioni con l'art.

5 del d.P.R. n. 197 del 1980, il decreto ministeriale impugnato

violerebbe la riserva di legge provinciale in materia di

organizzazione degli esami di cui si tratta nella Provincia di

Bolzano, e più in generale, le attribuzioni assegnate all'ente

territoriale, oltre che dal menzionato art. 5, dagli artt. 2, 99, 100

e 9, numero 10) dello statuto speciale, che nel loro insieme

affermano la competenza provinciale ad organizzare le strutture

sanitarie, anche in funzione delle esigenze di tutela delle minoranze

linguistiche.

Ad avviso dell'ente ricorrente, il regolamento ministeriale che ha

dato luogo al conflitto incide in materia sottratta alla competenza

statale, oltre che dalle ricordate norme di attuazione statutaria,

anche dall'art. 80, primo comma, della legge 23 dicembre 1978, n.

833, e comunque incide in materia sottratta alla fonte regolamentare

governativa e ministeriale, come risulterebbe dalla giurisprudenza

costituzionale e dalla stessa legge n. 400 del 1988, art. 17, comma

1, lettera b).

L'art. 28 del regolamento emanato con d.m. n. 413 del 1996, con

particolare riguardo alla disciplina recata dal terzo comma, è

considerato dalla Provincia lesivo delle proprie attribuzioni anche

sotto un ulteriore profilo. Si osserva infatti nel ricorso che alla

Provincia spetta, ex artt. 9, numero 10 dello statuto e 5, del d.P.R.

n. 197 del 1980, una competenza legislativa di tipo concorrente in

materia di organizzazione degli esami di idoneità effettuati

nell'ambito provinciale, che può essere limitata dai princìpi della

legislazione statale, come si desume anche dall'art. 2 del decreto

legislativo 16 marzo 1992, n. 266, richiamato nel ricorso. Ciò

nonostante, il Ministro della sanità avrebbe preteso di vincolare il

legislatore provinciale sia alla disciplina di principio, sia alla

normativa di dettaglio stabilita con proprio regolamento. La lesione

delle attribuzioni provinciali non discenderebbe pertanto solo dalla

inidoneità della fonte regolamentare statale ad intervenire nella

materia di competenza provinciale, ma anche dal tipo di disciplina,

diretta a stabilire princìpi e a regolare aspetti procedurali ed

organizzativi, ritenuti di dettaglio, "riservati alla esclusiva

valutazione della Provincia, ed oltretutto in presenza di una

disciplina legislativa provinciale già vigente in materia" (legge

prov. Bolzano 18 agosto 1983, n. 34).

La Provincia impugna il regolamento emanato dal Ministro della

sanità anche per contrasto con l'art. 107 dello statuto speciale per

il Trentino-Alto Adige, giacché le norme di attuazione emanate a

seguito del procedimento "collaborativo" previsto dall'invocata

disposizione statutaria "non possono essere derogate se non da

successivi atti adottati in base a quel medesimo procedimento".

2. - Nel giudizio davanti alla Corte costituzionale, tramite

l'Avvocatura generale dello Stato, si è costituito il Presidente del

Consiglio dei Ministri, per chiedere la reiezione del ricorso

presentato dalla Provincia autonoma di Bolzano.

Premesso che, "con semplice decreto ministeriale, non possono

essere stabiliti autonomamente princìpi generali limitativi della

competenza legislativa della Provincia autonoma", il resistente

osserva che, nel caso in esame, la competenza dello Stato ad emanare

l'impugnato decreto ed il conseguente obbligo, in capo alla

Provincia, di attenersi alle disposizioni dal medesimo recate, non

discenderebbe dal contenuto del regolamento ministeriale, "bensì dai

principi posti dalla normativa statale, che non si pone in contrasto

con lo Statuto speciale e con le relative norme di attuazione". A

questo riguardo, il Presidente del Consiglio richiama l'art. 17,

comma 5, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (attuativo

della delega conferita al Governo dall'art. 1, lettera q) della legge

23 ottobre 1992, n. 421), che prevede la fissazione, con decreto del

Ministro della sanità, delle procedure, delle modalità di

espletamento degli esami, della valutazione del curriculum

professionale e dei requisiti di ammissione dei candidati. La

disposizione impugnata troverebbe pertanto il suo fondamento

legislativo nell'art. 17 del citato decreto legislativo n. 502 del

1992, e nella necessità di assicurare condizioni uniformi su tutto

il territorio nazionale in materia di partecipazione agli esami per

l'idoneità nazionale in questione.

Il Presidente del Consiglio richiama altresì la sentenza della

Corte costituzionale n. 517 del 1991, "in ordine alla competenza

dello Stato ad adottare decreti aventi idonea copertura legislativa,

le cui disposizioni debbano avere vigore anche laddove esista

competenza legislativa, seppure settoriale, delle province autonome".

Il resistente contesta infine, invocando il principio di parità di

trattamento, che costituisca normativa di dettaglio la disciplina

dell'indizione contemporanea degli esami in sede provinciale e

nazionale, e dei limiti alla presentazione delle domande di

ammissione agli esami di cui all'art. 1, commi 3 e 4, richiamati

dall'art. 28 dell'impugnato regolamento ministeriale.

3. - In prossimità dell'udienza, la Provincia autonoma di Bolzano

ha depositato una memoria per contestare quanto esposto dal

Presidente del Consiglio con l'atto di costituzione, e per ribadire

quanto già dedotto nel ricorso.

In particolare, la Provincia afferma di non disconoscere che il

regolamento ministeriale all'origine del presente conflitto trovi il

suo fondamento nell'art. 17 del decreto legislativo n. 502 del 1992,

ma ribadisce l'illegittimità dell'impugnato art. 28, nella parte in

cui pretende di imporre al legislatore provinciale, in materia

assegnata alla sua competenza concorrente, il rispetto di princìpi

stabiliti "da un semplice atto amministrativo".

L'ente ricorrente ritiene poi non pertinente il richiamo alla

sentenza n. 517 del 1991, in quanto riguardante un conflitto sorto in

relazione ad un decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri

disciplinante una materia riservata allo Stato, "e non già un

decreto ministeriale incidente su di una competenza propria della

Provincia autonoma di Bolzano". Considerato in diritto

1. - La Provincia autonoma di Bolzano ha sollevato conflitto di

attribuzione nei confronti del Presidente del Consiglio dei Ministri,

in relazione all'art. 28 del decreto del Ministro della sanità 16

maggio 1996, n. 413 (Regolamento concernente la disciplina degli

esami di idoneità nazionale all'esercizio delle funzioni di

direzione), chiedendo alla Corte costituzionale di dichiarare che non

spetta al Ministro della sanità disciplinare con proprio regolamento

gli esami di idoneità del personale sanitario direttivo organizzati

nella Provincia di Bolzano e di annullare l'art. 28 del citato

regolamento.

La Provincia lamenta la violazione degli artt. 2, 9, n. 10), 16,

99, 100 e 107 dello statuto speciale del Trentino-Alto Adige (d.P.R.

31 agosto 1972, n. 670); delle norme di attuazione di cui agli artt.

5 del d.P.R. 26 febbraio 1980, n. 197, e 2 del decreto legislativo 16

marzo 1992, n. 266; nonché dei princìpi costituzionali relativi ai

rapporti tra atti normativi statali e provinciali.

Più precisamente, l'art. 28 del regolamento emesso con decreto del

Ministro della sanità 16 maggio 1996, n. 413, è ritenuto dalla

ricorrente lesivo della sfera di attribuzioni ad essa

costituzionalmente assegnate, per i motivi di seguito elencati.

In primo luogo, la Provincia ricorrente denuncia la violazione, ad

opera dell'impugnato art. 28, dell'art. 5 del d.P.R. n. 197 del 1980

(Norme di attuazione per il Trentino-Alto Adige concernenti

integrazioni alle norme di attuazione in materia di igiene e sanità

approvate con d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474): l'art. 28 dell'impugnato

regolamento ministeriale prevede infatti che la legge provinciale

possa disciplinare gli esami di idoneità all'esercizio delle

funzioni di direzione nelle strutture sanitarie dislocate sul

territorio provinciale "nel rispetto dei princìpi stabiliti dal

presente regolamento", mentre la norma di attuazione di cui all'art.

5 del d.P.R. n. 197 del 1980 prevede la possibilità che gli esami in

questione siano disciplinati con legge provinciale "nel rispetto dei

princìpi stabiliti dalle leggi statali" (fermi restando i requisiti

per l'ammissione dei candidati e le prove di esame fissati

nell'ordinamento statale). Sotto questo primo profilo, la ricorrente

lamenta altresì il contrasto con l'art. 9, numero 10, dello statuto,

come attuato dall'art. 5 del d.P.R. n. 197 del 1980, e l'art. 2 del

decreto legislativo 15 marzo 1992, n. 266, che configurano una

competenza legislativa di tipo concorrente in materia di

organizzazione degli esami di idoneità effettuati nell'ambito

provinciale, suscettibile di essere limitata solo dai princìpi della

legislazione statale. A questo proposito, la Provincia autonoma di

Bolzano invoca altresì i princìpi costituzionali in materia di

rapporti tra fonti regolamentari statali e fonti regionali o

provinciali, come risultanti dalla giurisprudenza costituzionale e

come esplicitati dalla legge n. 400 del 1988, art. 17, comma 1,

lettera b), che sottrae alla fonte regolamentare governativa e,

implicitamente, ministeriale (art. 17, comma 3), la attuazione e

l'integrazione delle disposizioni legislative di principio nelle

materie assegnate alla competenza legislativa delle Regioni e delle

Province autonome.

In secondo luogo, nell'atto introduttivo del presente giudizio si

lamenta la violazione, da parte dell'art. 28 del d.m. n. 413 del

1996, del già citato art. 5 del d.P.R. n. 197 del 1980 e degli artt.

2, 99, 100 e 9, n. 10, dello statuto speciale, che nel loro insieme

attribuiscono alla Provincia di Bolzano la competenza ad organizzare

le strutture sanitarie, anche in funzione delle esigenze di tutela

delle minoranze linguistiche. A questo riguardo, l'ente territoriale

ricorrente assume altresì violato l'art. 80, primo comma, della

legge 23 dicembre 1978, n. 833 (Istituzione del servizio sanitario

nazionale), secondo il quale nella materia dell'organizzazione delle

strutture sanitarie restano ferme le competenze spettanti alle

Province autonome secondo le forme e le condizioni particolari di

autonomia definite dal d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, e relative

norme di attuazione, "nel rispetto, per quanto attiene alla Provincia

autonoma di Bolzano, anche delle norme relative alla ripartizione

proporzionale fra i gruppi linguistici e alla parificazione della

lingua italiana e tedesca".

In terzo luogo, la Provincia ricorrente ipotizza il contrasto con

l'art. 107 dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige,

giacché le norme di attuazione emanate a séguito del procedimento

"collaborativo" previsto dall'invocata disposizione statutaria non

possono essere derogate se non da successivi atti adottati in base a

quel medesimo procedimento.

2. - Sotto il primo dei profili sopra elencati, il ricorso è

fondato.

Secondo l'art. 3, numero 9, del d.P.R. 28 marzo 1975, n. 474 (Norme

di attuazione dello statuto per la regione Trentino-Alto Adige in

materia di igiene e sanità), restano ferme le competenze degli

organi statali "in ordine alle professioni sanitarie, agli ordini e

collegi professionali ed agli esami di idoneità per l'esercizio

della professione medica negli ospedali".

Tuttavia, la medesima disposizione - come modificata dall'art. 1

del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 267 (Norme di attuazione

dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti

modifiche a norme di attuazione già emanate) - prevede che nella

Provincia di Bolzano, ai fini di tutela della minoranza di lingua

tedesca, tali esami possano essere effettuati osservandosi l'art. 5

del d.P.R. n. 197 del 1980. Tale disposizione attribuisce alla

Provincia una potestà legislativa nella materia dell'organizzazione

degli esami in questione, da esercitarsi - "per garantire ai

candidati l'esercizio del diritto di sostenere le prove di esame in

lingua italiana o in lingua tedesca, nonché la loro valutazione da

parte dei componenti la commissione esaminatrice che abbiano adeguata

conoscenza delle due lingue" - "nel rispetto dei princìpi stabiliti

dalle leggi statali".

Nel disporre che gli esami di idoneità di cui si tratta "possono

essere organizzati in Provincia di Bolzano ... nel rispetto dei

principi stabiliti dal presente regolamento", l'art. 28

dell'impugnato d.m. 16 maggio 1996, n. 413 - oltre a concretare una

palese violazione dell'invocata norma di attuazione dello statuto

speciale per il Trentino-Alto Adige recata dal primo comma dell'art.

5 del d.P.R. n. 197 del 1980 - si pone in contrasto con il principio,

pacifico nella giurisprudenza di questa Corte, secondo il quale non

è ammissibile che norme dirette a limitare l'esercizio delle

competenze regionali o provinciali siano poste attraverso un

regolamento ministeriale (v., ex plurimis la sentenza n. 204 del

1991).

L'art. 28 del regolamento ministeriale adottato con d.m. 16 maggio

1996, n. 413, risulta pertanto lesivo delle attribuzioni

costituzionalmente garantite alla Provincia ricorrente.

Resta assorbito ogni ulteriore profilo di asserita lesione delle

attribuzioni proprie della Provincia autonoma di Bolzano.