Sentenza n. 355/1998

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della regione

Puglia riapprovata il 17 giugno 1997, recante "Applicazione dell'art.

26 della legge 23 dicembre 1994, n. 724", promosso con ricorso del

Presidente del Consiglio dei Ministri, notificato il 4 luglio 1997,

depositato in cancelleria il 10 successivo ed iscritto al n. 46 del

registro ricorsi 1997.

Visto l'atto di costituzione della regione Puglia;

Udito nell'udienza pubblica del 16 giugno 1998 il giudice relatore

Gustavo Zagrebelsky;

Uditi l'Avvocato dello Stato Carlo Salimei per il ricorrente, e

l'avvocato Giuseppe Abbamonte per la regione Puglia.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato il Presidente

del Consiglio dei Ministri ha sollevato questione di legittimità

costituzionale dell'art. 1 della delibera legislativa della regione

Puglia riapprovata il 17 giugno 1997, recante "Applicazione

dell'art. 26 della legge 23 dicembre 1994, n. 724". Tale

disposizione, che ha esteso agli assegni vitalizi dei consiglieri

regionali il regime fiscale dettato, relativamente ai membri del

Parlamento, dall'art. 5-bis del d.-l. 28 giugno 1995, n. 250

(Differimento di taluni termini ed altre disposizioni in materia

tributaria), introdotto dalla legge di conversione 8 agosto 1995, n.

349, si porrebbe "in aperto e insanabile contrasto con la

ripartizione di competenze fissata dalla Costituzione".

Il ricorrente precisa che la legge 23 dicembre 1994, n. 724,

all'art. 26, aveva soppresso i regimi fiscali particolari

riguardanti le indennità e gli assegni vitalizi spettanti ai

parlamentari nazionali e ai consiglieri regionali, circoscrivendo

tale soppressione, quanto agli assegni vitalizi, alla quota parte non

derivante da fonti riferibili a trattenute effettuate dal percettore

e già assoggettate a ritenute fiscali. Con la disposizione

introdotta in sede di conversione del d.-l. n. 250 del 1995, il

legislatore ha stabilito che la quota rispetto alla quale viene a

cessare il trattamento tributario di favore è determinata, per i

membri del Parlamento nazionale, in misura corrispondente al rapporto

fra l'ammontare complessivo delle trattenute effettuate, assoggettate

a ritenute fiscali, e la spesa complessiva per assegni vitalizi,

rapporto che si considera in ogni caso non superiore ai due quinti.

La disposizione censurata, estendendo tale ultima disciplina ai

consiglieri regionali, non si configurerebbe, a differenza di quanto

emerge dal suo titolo, come norma di "applicazione dell'art. 26 della

legge n. 724 del 1994" (disposizione quest'ultima già completa e

immediatamente operativa anche nei confronti dei consiglieri

regionali), ma come norma volta ad estendere ai consiglieri regionali

i criteri dettati dal legislatore statale relativamente ai

parlamentari: si tratterebbe, pertanto, di una norma fiscale,

adottata al di fuori di qualsiasi autorizzazione da parte del

legislatore nazionale, e come tale estranea alle competenze della

regione a statuto ordinario.

2. - Nel giudizio di fronte alla Corte costituzionale si è

costituita la regione Puglia, sostenendo che la legge censurata,

lungi dal costituire esercizio di una competenza legislativa in

materia riservata allo Stato, si limita a recepire una norma di mera

esecuzione (qual è l'art. 5-bis del d.-l. n. 250 del 1995) in nulla

innovando rispetto al contenuto normativo dell'art. 26 della legge n.

724 del 1994, dovendosi escludere pertanto qualsiasi invasione della

competenza statale. Inoltre, la norma regionale avrebbe un contenuto

meramente interpretativo, in quanto - considerato che il regime

fiscale è identico per i parlamentari e per i consiglieri regionali

- già in sede di interpretazione l'art. 5-bis avrebbe dovuto

applicarsi anche ai consiglieri regionali, trattandosi di

disposizione volta a colmare una lacuna presente nell'art. 26.

In una memoria depositata in prossimità dell'udienza, la difesa

della regione ha richiamato alcune decisioni della Corte

costituzionale, dalle quali si desumerebbe la possibilità, per le

regioni a statuto ordinario, di legiferare in materia tributaria, nei

limiti posti dalle leggi dello Stato. Nella specie, la regione Puglia

si sarebbe per l'appunto limitata a riprodurre testualmente, per i

consiglieri regionali, una disposizione statale contenente le regole

applicative - relative ai membri del Parlamento - di una norma più

generale, riguardante anche i consiglieri regionali. In mancanza di

tale assimilazione, del resto, ad avviso della regione, si

determinerebbe una violazione del principio costituzionale di

uguaglianza. Considerato in diritto

1. - Il Presidente del Consiglio dei Ministri ha proposto questione

di legittimità costituzionale dell'art. 1 della delibera legislativa

(consistente in un articolo unico), riapprovata il 17 giugno 1997 dal

Consiglio regionale della Puglia in sede di riesame a seguito di

rinvio governativo e comunicata in data 20 giugno 1997, concernente

la "Applicazione dell'art. 26 della legge 23 dicembre 1994, n. 724".

Ad avviso del Presidente del Consiglio dei Ministri, la

disposizione sottoposta al controllo di costituzionalità si pone in

contrasto con la ripartizione delle competenze tra Stato e regioni

stabilita dalla Costituzione. Con l'estendere agli assegni vitalizi

dei consiglieri regionali il regime fiscale dettato, relativamente ai

membri del Parlamento, dall'art. 5-bis del d.-l. 28 giugno 1995, n.

250, introdotto dalla legge di conversione 8 agosto 1995, n. 349, la

Regione Puglia pretenderebbe di esercitare la propria potestà

legislativa in materia tributaria, una materia estranea alla sua

competenza.

2. - La questione è fondata.

3. - Stabilendo che "l'art. 26, comma 1, lettera b) della legge 23

dicembre 1994, n. 724 si applica ai consiglieri regionali

esplicitamente indicati in detto articolo, nel rispetto delle

modalità fissate per i membri del Parlamento nazionale dall'art.

5-bis del d.-l. 28 giugno 1995, n. 250, coordinato con la legge di

conversione 8 agosto 1995, n. 349" (tale è il tenore della

disposizione censurata), il legislatore regionale ha, nella sostanza,

inteso estendere ai consiglieri regionali una norma tributaria

prevista dalla legge dello Stato a favore dei membri del Parlamento,

in relazione agli assegni vitalizi spettanti a questi ultimi.

Con tale disposizione, il legislatore regionale si è inserito in

una vicenda normativa riguardante il trattamento tributario degli

assegni vitalizi spettanti ai membri del Parlamento e ad altre

categorie di soggetti a essi equiparati. Questa vicenda trae origine

dal d.-l. 2 marzo 1989, n. 6, il cui art. 2, comma 6-bis introdotto

dalla legge di conversione 27 aprile 1989, n. 154 - attraverso rinvii

agli artt. 24, secondo comma, e 29, quarto comma, del d.P.R. 29

settembre 1973, n. 600, quanto alla determinazione dei soggetti

titolari di vitalizi, e all'art. 47, comma 1, lettera h), del d.P.R.

22 dicembre 1986, n. 917, quanto alla determinazione del prelievo,

commisurato a quello riguardante le rendite vitalizie - prevedeva, ai

fini dell'imposta sul reddito delle persone fisiche, un trattamento

tributario privilegiato degli assegni vitalizi, a favore di diversi

soggetti, consistente nell'abbattimento della base imponibile al 60%

del reddito percepito. In tale disciplina speciale, i consiglieri

regionali e i membri del Parlamento si trovavano accomunati.

A seguito della dichiarazione d'illegittimità costituzionale della

norma anzidetta (sentenza n. 289 del 1994), il legislatore nazionale,

con l'art. 26, comma 1, lettera b), della legge 23 dicembre 1994, n.

724, ha provveduto a sopprimere i regimi fiscali particolari

concernenti gli assegni vitalizi spettanti, tra l'altro, sia ai

membri del Parlamento nazionale che ai membri dei Consigli regionali,

per la quota parte non derivante da fonti riferibili a trattenute

effettuate al percettore e già assoggettate a ritenute fiscali (per

le quali si sarebbe in effetti posto, in caso di soppressione, un

problema di doppia imposizione).

Senonché, il parallelismo di disciplina del trattamento tributario

degli assegni vitalizi dei membri del Parlamento e dei consiglieri

regionali è venuto meno con l'art. 5-bis del d.-l. 28 giugno 1995,

n. 250, il quale, ai fini dell'applicazione del sopra menzionato art.

26, comma 1, della legge 23 dicembre 1994, n. 724, ha stabilito che

la quota parte di cui alla lettera b) è calcolata, ma per i soli

membri del Parlamento nazionale, secondo una determinata proporzione

(il rapporto tra l'ammontare complessivo delle trattenute effettuate,

assoggettate a ritenute fiscali, e la spesa complessiva per assegni

vitalizi, col limite fisso per cui tale rapporto era da considerarsi

in ogni caso non superiore ai due quinti). In conseguenza, si è

venuto così a determinare un diverso trattamento, la quota parte

soggetta a imposizione degli assegni vitalizi corrisposti ai membri

del Parlamento essendo calcolata secondo criteri legali (e più

favorevoli), la quota parte degli assegni vitalizi corrisposti ai

membri dei Consigli regionali essendo invece calcolata secondo

criteri reali (meno favorevoli).

Con la delibera legislativa impugnata, il legislatore regionale

della Puglia, nella sostanza, ha inteso "riagganciare" la disciplina

tributaria degli assegni vitalizi dei suoi consiglieri, anche in

relazione al computo della base imponibile, a quella prevista dal

legislatore statale per i membri del Parlamento, "sganciata" nel 1995

con l'anzidetto art. 5-bis del d.-l. n. 250.

4. - Deve innanzitutto chiarirsi che la prospettata questione di

costituzionalità concerne esclusivamente un problema di competenza

legislativa regionale. Non riguardando il contenuto delle

determinazioni legislative regionali, del tutto ininfluenti sulla

decisione di essa sono le considerazioni in merito alle scelte

legislative nazionali o regionali circa l'equiparazione o la

differenziazione del trattamento tributario degli assegni vitalizi

dei consiglieri regionali e dei membri del Parlamento (questione che,

successivamente alla delibera legislativa regionale impugnata, è

stata ripresa in considerazione dal legislatore in sede nazionale,

con l'art. 4 del decreto legislativo 2 settembre 1997, n. 314, che ha

nuovamente operato l'equiparazione). E ugualmente ininfluente sulla

sorte della norma regionale sottoposta a giudizio è il carattere

meramente interpretativo che a essa si potesse eventualmente

riconoscere, rispetto alla disciplina statale. Anche ad ammettere

tale eventualità, resterebbe comunque del tutto impregiudicata la

questione circa la competenza ad adottare norme (interpretative)

nella materia in argomento.

5. - Così precisata la questione nei suoi termini effettivi,

bastano a riconoscere l'incostituzionalità della norma approvata dal

Consiglio regionale della regione Puglia le due considerazioni

seguenti.

In primo luogo, l'indubbia attinenza alla materia tributaria - con

riferimento per di più a un tributo erariale - della disciplina

della base imponibile dell'imposta sul reddito delle persone fisiche,

quale è quella contenuta nella disposizione impugnata.

In secondo luogo, l'estraneità di tale materia all'ambito delle

competenze proprie delle regioni ad autonomia ordinaria. Questa

Corte, già con la sentenza n. 271 del 1986, successivamente numerose

volte ribadita (v. da ultimo sentenza n. 295 del 1993), conformemente

al principio di unità del sistema tributario, ha chiarito che la

potestà normativa tributaria delle regioni ad autonomia ordinaria

non è strumentale rispetto alle competenze di cui all'art. 117 della

Costituzione, così da poter trarre fondamento dalla previsione

costituzionale di queste. Tale podestà opera invece, alla stregua

dell'art. 119, primo comma, della Costituzione, al di fuori di esse,

con proprio oggetto ed entro i diversi e particolari confini che le

leggi della Repubblica, in conformità ai principi costituzionali,

sono legittimate a previamente fissare, configurandosi pertanto come

una potestà non di tipo concorrente, ma soltanto come una potestà

attuativa, analoga a quella di cui all'ultimo comma dell'art. 117

della Costituzione. Nella specie, difettando qualsiasi attribuzione

di competenza legislativa regionale da parte della legge dello Stato,

la base costituzionale giustificativa della disposizione sottoposta

al controllo di costituzionalità viene a mancare.