Sentenza n. 356/1995

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 73, primo

comma, 74, primo comma, e del combinato disposto degli artt. 60,

primo comma, numero 6) e 63, lettera d), della legge 31 luglio 1954,

n. 599 (Stato dei sottufficiali dell'Esercito, della Marina e

dell'Aeronautica), promosso con ordinanza emessa il 14 aprile 1994

dal Tribunale amministrativo regionale per il Veneto sul ricorso

proposto da Gaetano D'Andrea contro il Ministero della difesa ed

altra, iscritta al n. 796 del registro ordinanze 1994 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 4, prima serie speciale,

dell'anno 1995;

Visto l'atto di costituzione di Gaetano D'Andrea;

Udito nell'udienza pubblica del 21 marzo 1995 il Giudice relatore

Cesare Mirabelli;

Udito l'avvocato Antonino Romeo per Gaetano D'Andrea;

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza emessa il 14 aprile 1994 nel corso di un

giudizio promosso dal sottufficiale dell'Aeronautica militare Gaetano

D'Andrea per ottenere l'annullamento del decreto del Ministero della

difesa con il quale gli era stata comminata la sanzione disciplinare

di Stato della perdita del grado per rimozione, il Tribunale

amministrativo regionale per il Veneto ha sollevato questioni di

legittimità costituzionale concernenti: a) l'omessa previsione

dell'obbligo di nominare un difensore d'ufficio nel procedimento

disciplinare e l'impossibilità per il difensore di intervenire

dinanzi alla Commissione di disciplina in assenza dell'incolpato

(artt. 73, primo comma, e 74, primo comma, della legge 31 luglio

1954, n. 599, sullo "Stato dei sottufficiali dell'Esercito, della

Marina e dell'Aeronautica"); b) la genericità della norma che

prevede i comportamenti sanzionati con la rimozione e conseguente

perdita del grado, norma che risulta dal combinato disposto degli

artt. 60, primo comma, numero 6) e 63, lettera d), della legge n. 599

del 1954.

2. - In relazione al primo ordine di questioni, il giudice

rimettente ritiene che le disposizioni denunciate, in quanto non

prevedono l'obbligo della nomina del difensore d'ufficio (art. 73,

primo comma) e nella parte in cui stabiliscono l'impossibilità per

il difensore eventualmente designato di intervenire dinanzi alla

Commissione di disciplina in assenza dell'incolpato (art. 74, primo

comma), violino il diritto di difesa (art. 24, secondo comma, della

Costituzione). La garanzia di effettività del contraddittorio

sarebbe lesa sia se l'incolpato non nomini un difensore, sia se,

avendolo nominato, ma rimanendo assente dinanzi alla Commissione di

disciplina, non possa essere difeso da chi lo assiste.

Ad avviso del giudice rimettente questa regolamentazione

determinerebbe anche un'irragionevole disparità di trattamento tra

chi sia incolpato di un illecito disciplinare punibile con una

sanzione di Stato e chi incorra in un illecito disciplinare passibile

della sanzione di corpo della consegna di rigore, giacché solo in

quest'ultimo caso il militare avrebbe diritto all'assistenza di un

difensore d'ufficio, secondo quanto prevedono le norme di principio

sulla disciplina militare (art. 15, secondo comma, della legge 11

luglio 1978, n. 382).

La soluzione del dubbio di legittimità costituzionale è

considerata dal giudice rimettente pregiudiziale per la decisione del

giudizio principale, in quanto il procedimento disciplinare si è

svolto dinanzi alla Commissione di disciplina in assenza

dell'incolpato e del difensore, il quale, se nominato, non avrebbe

potuto assistere il militare incolpato non comparso.

3. - In ordine alla questione concernente la fattispecie

sanzionata disciplinarmente, il giudice rimettente ritiene che la

formula "per violazione del giuramento o per altri motivi

disciplinari", adottata per definire i casi nei quali è prevista la

perdita del grado (art. 60, primo comma, numero 6), della legge n.

599 del 1954), sia estremamente generica, potendosi riferire a tutte

le mancanze previste dal codice di disciplina. In tal modo

l'incolpato non sarebbe posto in grado di conoscere preventivamente i

comportamenti puniti con la sanzione della rimozione, mentre

all'Amministrazione sarebbe attribuita la più ampia discrezionalità

nello stabilire in relazione a quali illeciti infliggere la

rimozione, che determina la cessazione dal servizio, quando per le

sanzioni disciplinari di corpo i comportamenti per i quali può

essere inflitta la consegna di rigore devono essere specificatamente

previsti dal regolamento di disciplina (art. 14, ultimo comma, della

legge n. 382 del 1978).

Il giudice rimettente ritiene che questa normativa sia in

contrasto con il principio di legalità (art. 25, secondo comma,

della Costituzione), in mancanza di una definizione precisa e

riconoscibile delle fattispecie sanzionate con la grave sanzione

della rimozione, e violi il principio di imparzialità e buon

andamento della pubblica amministrazione (art. 97 della

Costituzione), perché il potere disciplinare risulterebbe dilatato

in misura difficilmente sindacabile anche in sede di tutela

giurisdizionale.

Anche la soluzione di questo dubbio di legittimità costituzionale

è considerata pregiudiziale rispetto alla decisione del giudizio

principale, in quanto al sottufficiale, già sanzionato penalmente

per diserzione, è stata addebitata, con una contestazione

equivalente ad una generica trasgressione dei doveri d'ufficio, la

violazione di norme del regolamento di disciplina militare che

riguardano il comportamento contrario al giuramento prestato, al

grado, al senso di responsabilità ed al contegno del militare (artt.

9, 10, 14 e 36 del d.P.R. 18 luglio 1986, n. 545).

4. - Nel giudizio dinanzi alla Corte si è costituita la parte

privata, chiedendo che le questioni di legittimità costituzionale

siano dichiarate fondate. Considerato in diritto

1. - I dubbi di legittimità costituzionale investono, sotto due

profili, le norme sullo stato dei sottufficiali dell'Esercito, della

Marina e dell'Aeronautica, che regolano il procedimento per

l'irrogazione delle sanzioni disciplinari di Stato e la

configurazione delle violazioni disciplinari punibili con la perdita

del grado per rimozione.

Il Tribunale amministrativo regionale per il Veneto ritiene che

siano in contrasto con i principi di ragionevolezza e di eguaglianza

(art. 3 della Costituzione), come pure con il diritto di difesa (art.

24, secondo comma, della Costituzione), la mancata previsione

dell'obbligo di nominare d'ufficio un difensore che assista

l'incolpato dinanzi alla Commissione di disciplina, quando questi non

lo abbia designato, e l'esclusione dell'intervento del difensore

dinanzi alla Commissione stessa quando si proceda in assenza

dell'incolpato (artt. 73, primo comma, e 74, primo comma, della legge

31 luglio 1954, n. 599). Il giudice rimettente sottolinea che la

presenza di un difensore è sempre assicurata dalle norme sulla

disciplina militare nel procedimento previsto per irrogare la

sanzione disciplinare di corpo della consegna di rigore (art. 15,

secondo comma, della legge 11 luglio 1978, n. 382).

Con riferimento alla disciplina sostanziale, la genericità della

definizione della condotta ("per violazione del giuramento o per

altri motivi disciplinari") che può essere sanzionata con la perdita

del grado per rimozione (artt. 60, primo comma, numero 6) e 63,

lettera d), della legge 31 luglio 1954, n. 599) è ritenuta in

contrasto sia con la garanzia di legalità in relazione alle sanzioni

punitive amministrative (art. 25, secondo comma, della Costituzione),

sia con il principio di imparzialità e buon andamento

dell'amministrazione (art. 97 della Costituzione), alla quale sarebbe

attribuito un potere discrezionale eccessivamente ampio e

difficilmente sindacabile in sede di tutela giurisdizionale.

2. - I dubbi di legittimità costituzionale relativi

all'assistenza di un ufficiale difensore dinanzi alla Commissione di

disciplina sono solo in parte fondati.

Il primo di essi riguarda l'art. 73, primo comma, della legge n.

599 del 1954, nella parte in cui stabilisce che "il sottufficiale

può farsi assistere da un ufficiale difensore, da lui scelto o

designato dal presidente della Commissione di disciplina". Secondo il

giudice rimettente questa disposizione non prevede che in ogni caso

vi sia un difensore nel procedimento per l'irrogazione delle sanzioni

di Stato, come invece è disposto dall'art. 15, secondo comma, delle

norme di principio sulla disciplina militare (legge n. 382 del 1978)

per infliggere la sanzione disciplinare di corpo della consegna di

rigore.

Assumendo come parametro di scrutinio l'art. 3 della Costituzione,

le due situazioni sono state già ritenute dalla Corte non

comparabili. Difatti l'assistenza obbligatoria di un difensore,

prevista per la sanzione disciplinare di corpo della consegna di

rigore, che può essere comminata per un massimo di quindici giorni,

attiene al principio di libertà personale, garantito dall'art. 13

della Costituzione, che la consegna di rigore coinvolge (sentenza n.

17 del 1991). Inoltre la consegna di rigore è inflitta, seguendo una

procedura semplificata, direttamente dal comandante di corpo o di

ente, sentito il parere di una commissione consultiva nominata dal

comandante stesso (artt. 66 e 67 del d.P.R. 18 luglio 1986, n. 545).

È quindi evidente l'esigenza che siano altri a rappresentare le

ragioni dell'incolpato di fronte all'autorità che determina la

sanzione da irrogare ed alla quale il militare è, e continuerà ad

essere, sottoposto.

L'adozione delle sanzioni di Stato è circondata da maggiori

garanzie, sia per la composizione della Commissione di disciplina, al

cui giudizio è sottoposto il sottufficiale (il quale ha anche la

facoltà di ricusarne un componente), sia per il disegno del

procedimento, non dissimile da quello previsto dallo statuto degli

impiegati civili dello Stato (d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3), nel

quale pure non vi è l'obbligo per l'impiegato di farsi assistere da

un difensore (si veda, ancora, la sentenza n. 17 del 1991).

In riferimento all'art. 24 della Costituzione, è da rilevare che

il diritto di difesa non si estende, nel suo pieno contenuto, oltre

la sfera della giurisdizione, sino a coprire ogni procedimento

contenzioso di natura amministrativa, nel quale tuttavia deve essere

salvaguardata una possibilità di contraddittorio che garantisca un

nucleo essenziale di valori inerenti ai diritti inviolabili della

persona (sentenze n. 71 e n. 57 del 1995), quando possono derivare

per essa sanzioni che incidono su beni, quale il mantenimento del

rapporto di servizio o di lavoro, che hanno rilievo costituzionale.

Il contraddittorio e la possibilità di difesa non implicano

l'obbligatorietà dell'assistenza di un difensore, anche se il

legislatore potrebbe opportunamente, nella sua discrezionalità,

prevederla, seguendo un modello di più elevata garanzia.

Del resto, le norme esplicative per l'adozione dei provvedimenti

disciplinari di Stato nei procedimenti a carico dei sottufficiali,

emanate, in applicazione della legge n. 599 del 1954, dal Ministro

per la difesa con decreto del 15 settembre 1955, interpretano ed

intendono attuare nella prassi amministrativa la prescrizione

dell'art. 73 della legge nel senso che il presidente della

Commissione di disciplina "provvede ad interpellare il giudicando

perché dichiari per iscritto, ed entro dieci giorni, se e da quale

ufficiale in servizio intenda essere assistito" e che, "qualora il

giudicando non abbia rinunciato al diritto di farsi assistere ma non

abbia scelto il proprio difensore, questo è designato d'ufficio"

((Paragrafo) 6 della sezione II del capo IV). È dunque previsto che

sia assicurata un'assistenza difensiva, rinunciabile solo in modo

esplicito dall'interessato, anche in caso di inerzia di quest'ultimo.

La questione di legittimità costituzionale dell'art. 73, primo

comma, della legge n. 599 del 1954 non è pertanto fondata, in

relazione ad entrambi i parametri di valutazione indicati dal giudice

rimettente.

3. - Fondato è invece il dubbio di legittimità costituzionale

dell'art. 74, primo comma, della stessa legge, nella parte in cui non

consente al difensore, nominato dall'interessato o designato dal

presidente della Commissione di disciplina, di intervenire dinanzi

alla Commissione stessa quando il sottufficiale nei cui confronti si

procede rimanga assente.

La questione deve essere esaminata nel merito anche se il

sottufficiale, convocato dalla Commissione e non presentatosi, non ha

provveduto a nominare un ufficiale difensore. La mancanza della

nomina, difatti, non esclude la rilevanza della questione, giacché

tale omissione si inserisce in un contesto normativo che avrebbe

determinato l'inutilità della nomina o della designazione d'ufficio

di un ufficiale difensore. Questi, in base alla norma sottoposta a

verifica di costituzionalità, non sarebbe potuto intervenire dinanzi

alla Commissione di disciplina, essendo rimasto assente l'incolpato.

Il divieto di esplicare un mandato difensivo in assenza

dell'incolpato si palesa del tutto irrazionale. Ammessa, difatti, la

facoltà di farsi assistere da un difensore, l'effettività

dell'attività difensiva non può essere condizionata alla condotta

dell'incolpato nel procedimento. Questi può legittimamente non

comparire dinanzi alla Commissione di disciplina secondo una sua

libera scelta, preferendo affidare a chi lo assiste l'enunciazione

delle ragioni a giustificazione della propria condotta ed a sostegno

della propria posizione, senza che ne derivi una ingiustificata

compressione delle attività difensive.

Deve essere, quindi, dichiarata l'illegittimità costituzionale

dell'art. 74, primo comma, ultimo periodo, della legge n. 599 del

1954, limitatamente alla parola "non", che immediatamente precede "è

ammesso ad intervenire".

4. - Gli artt. 60, primo comma, numero 6) e 63, lettera d), della

legge n. 599 del 1954 comprendono tra le sanzioni disciplinari di

stato la perdita del grado per rimozione; stabiliscono inoltre, quale

causa di rimozione, la violazione del giuramento o altri motivi

disciplinari, previo giudizio della Commissione di disciplina.

Il giudice rimettente sottolinea la genericità della formula

usata dal legislatore e ritiene violato il principio di legalità,

per l'assenza di una definizione precisa e riconoscibile della

fattispecie sanzionata. Invoca, quali parametri del giudizio di

legittimità costituzionale, gli artt. 25, secondo comma, e 97 della

Costituzione.

La prima di queste disposizioni costituzionali stabilisce un

principio di necessaria e previa definizione legislativa degli

illeciti, attribuendo forza di vincolo costituzionale ad un principio

che caratterizza il diritto penale; ma non può trovare immediata

estensione ad ogni campo di illecito, dovendo l'art. 25, secondo

comma, della Costituzione essere interpretato in necessario

collegamento con il primo comma dello stesso articolo, che si

riferisce alla materia penale e non copre quindi la materia degli

illeciti disciplinari (sentenza n. 100 del 1981; ordinanza n. 541 del

1988).

Tuttavia il principio che è alla base di tale disposizione,

diretto a garantire la persona da arbitrarie sanzioni suscettibili di

incidere su valori costituzionalmente tutelati, se non consente la

trasposizione della penetrante esigenza di protezione propria della

sfera penale - che, toccando la libertà personale, impone la

puntuale e completa definizione dei comportamenti vietati e delle

relative sanzioni -, richiede che anche nell'esercizio di altri

poteri autoritativi, quali quelli propri della pubblica

amministrazione in materia disciplinare, i comportamenti suscettibili

di sanzione siano definiti in base alla legge. Può permanere un

ambito di elasticità nella puntuale configurazione e nella

determinazione delle condotte sanzionabili, ma è sempre necessario,

anche in coerenza con il principio di imparzialità

dell'amministrazione, che esse siano riferibili a principi enunciati

da disposizioni legislative o enucleabili dai valori che ispirano nel

loro complesso le regole di comportamento che caratterizzano la scala

di doveri propri della funzione esercitata.

Per quanto riguarda la perdita del grado per rimozione, prevista

per i sottufficiali dalla disposizione denunciata, il riferimento ai

"motivi disciplinari" indicati dall'art. 60, primo comma, numero 6),

della legge n. 599 del 1954 si integra con l'indicazione della

responsabilità per "atti incompatibili con lo stato di

sottufficiale", richiesta dall'art. 67 della stessa legge per la

sottoposizione a Commissione di disciplina. Pur se è da auspicare

una più stringente definizione legislativa, che adegui le garanzie

per le sanzioni di stato al livello di definizione degli illeciti ora

delineato dalle norme di principio sulla disciplina militare (legge

n. 382 del 1978) e dal regolamento di disciplina militare (d.P.R. n.

545 del 1986), le disposizioni denunciate, il cui contenuto

descrittivo dei comportamenti sanzionabili si combina con quanto

previsto dall'art. 67 della legge n. 599 del 1954, non attingono alla

rottura del principio di legalità e non determinano violazione

dell'imparzialità dell'amministrazione. Gli atti di cui il

sottufficiale si sia reso responsabile - nel caso oggetto del

giudizio principale la diserzione - devono essere "incompatibili con

il suo stato", tali cioè da non garantire l'adempimento dei propri

doveri e da non consentire il permanere del rapporto. Si impone

quindi, nel giudizio della Commissione di disciplina e nel

provvedimento che accerta la consistenza dell'addebito, una

motivazione tanto più rigorosa ed esauriente, quanto meno specifica

è la formula che descrive i comportamenti sanzionati, di modo che si

possa esercitare quel più penetrante sindacato di legittimità da

parte del giudice, già affermato dalla giurisprudenza amministrativa

proprio con riferimento ai provvedimenti disciplinari per i militari.