Sentenza n. 357/1998

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 6, comma 1,

della legge 16 aprile 1973, n. 171 (Interventi per la salvaguardia di

Venezia), come modificato dall'art. 1-bis del d.-l. 29 marzo 1995, n.

96 (Interventi urgenti per il risanamento e l'adeguamento dei sistemi

di smaltimento delle acque usate e degli impianti igienico-sanitari

nei centri storici e nelle isole dei comuni di Venezia e di

Chioggia), convertito in legge 31 maggio 1995, n. 206, promosso con

ordinanza emessa il 12 dicembre 1996 dal Tribunale amministrativo

regionale del Veneto sul ricorso proposto dal comune di Venezia

contro la Commissione per la salvaguardia di Venezia ed altre,

iscritta al n. 464 del registro ordinanze 1997 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 30, prima serie speciale,

dell'anno 1997;

Visto l'atto di costituzione del comune di Venezia, nonché l'atto

di intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 5 maggio 1998 il giudice relatore

Riccardo Chieppa;

Uditi l'avvocato Alberto Predieri per il comune di Venezia e

l'Avvocato dello Stato Ivo Braguglia per il Presidente del Consiglio

dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso del giudizio di impugnazione, proposto dal comune di

Venezia innanzi al Tribunale amministrativo regionale del Veneto

avverso il parere favorevole condizionato reso dalla Commissione per

la salvaguardia di Venezia sul progetto del comune avente ad oggetto

la realizzazione di un centro sportivo in località Mazzorbetto, il

medesimo Tribunale ha sollevato questione di legittimità

costituzionale dell'art. 6, comma 1, della legge 16 aprile 1973, n.

171 (Interventi per la salvaguardia di Venezia), come sostituito

dall'art.1-bis del d.-l. 29 marzo 1995, n. 96, convertito, con

modificazioni, nella legge 31 maggio 1995, n. 206.

Il giudice rimettente premette che la tutela del patrimonio

storico-ambientale di Venezia e della sua laguna ha assunto crescente

consistenza nell'ordinamento quale "problema di preminente interesse

sovranazionale", tanto da giustificare un corpus di norme con

peculiari profili rispetto alla legislazione statale. La disciplina

urbanistico-edilizia è conformata al perseguimento di tale

preminente obiettivo, espressione del valore fondamentale di cui si

fa garante la Repubblica, nella sua duplice proiezione di

Stato-comunità e di apparato amministrativo pluralistico.

Sottolinea il giudice a quo che la legge n. 171 del 1973 disciplina

con caratteri di specialità un complesso ed articolato sistema, con

il concorso di organi statali centrali e periferici oltre a quelli

regionali e locali, che va dalla programmazione dell'assetto

urbanistico complessivo entro "l'impostazione generale delle misure

per la valorizzazione dell'ambito naturale e storico artistico di

Venezia e di Chioggia, con particolare riguardo all'equilibrio

idrogeologico ed all'unità fisica ed ecologica della laguna", fino

alla previsione di cui all'art. 6, sulla composizione e competenza

della Commissione per la salvaguardia di Venezia, che in origine

esprimeva parere obbligatorio "sui progetti degli strumenti

urbanistici generali dei comuni del comprensorio e del Consorzio per

il porto e la zona industriale di Venezia-Marghera, che vengano

redatti o modificati ai fini del loro adeguamento al piano

comprensoriale".

Inoltre la disciplina transitoria, fino all'approvazione del piano

comprensoriale, recava la prescrizione del parere vincolante della

Commissione su tutte le opere, anche insistenti su terreni demaniali;

eccettuati (ai sensi dell'art. 13, primo comma, della legge 29

novembre 1984, n. 798, poi abrogato per effetto dell'art. 4 della

legge n. 360 del 1991) gli interventi eseguiti dai comuni o dalle

aziende loro concessionarie; mentre nel testo originario dell'art. 6,

detto parere sostituiva "tutte le autorizzazioni ed i pareri

richiesti in materia dalle vigenti disposizioni di legge, salvo

quanto previsto per il rilascio della (allora) licenza edilizia".

Alla disciplina transitoria - sempre come sottolineato dal giudice

a quo - ha fatto seguito quella "a regime", articolatasi, dapprima,

nell'art. 14 della legge 29 novembre 1984, n. 798, quindi quella

definitiva, contenuta nell'art. 6 della legge n. 171 del 1973 in

forza delle modifiche ad esso apportate dall'art. 4 della legge n.

360 del 1991 e dall'art. 1-bis del d.-l. n. 96 del 1995, convertito

in legge n. 206 del 1995.

Il tribunale rimettente dubita della legittimità costituzionale

dell'attuale disciplina laddove prevede che la Commissione esprime

"parere vincolante su tutti gli interventi di trasformazione e di

modifica del territorio per la realizzazione di opere private e

pubbliche, da eseguirsi nella vigente conterminazione lagunare, nel

territorio dei centri di Chioggia e di Sottomarina e nelle isole

Pellestrina, Lido e Sant'Erasmo".

L'analisi della evoluzione della disposizione contenuta nell'art.

6 della legge n. 171 del 1973 renderebbe evidente - sempre secondo il

giudice a quo - "la valenza del tutto condizionante ora assunta dal

parere della Commissione per la salvaguardia di Venezia nell'ambito

dell'intera attività urbanistico-edilizia da esercitarsi nella

vigente conterminazione lagunare", tale da comportare la concorrente

violazione degli artt. 3, 5, 97, 118, primo comma, e 128 della

Costituzione.

Nella prospettazione seguita dal giudice rimettente risulterebbe

incomprensibile la ratio della norma che subordina al detto parere

anche tutte le attività urbanistico-edilizie che nel restante

ordinamento non soggiacciono ad alcun provvedimento autorizzatorio o

concessorio; sì da produrre, oltre la disparità di trattamento nei

confronti di altre amministrazioni locali, la compressione degli

spazi di autonomia riservati al comune da "leggi generali" (cfr. art.

128 della Costituzione) o che, direttamente ai sensi dell'art. 118,

primo comma, della Costituzione, attribuiscono funzioni

amministrative d'interesse locale.

Il referente normativo di immediato riscontro in materia

urbanistico-edilizia paleserebbe la consistenza di una sfera di

attribuzioni riservata alle amministrazioni comunali per effetto sia

di "leggi generali" (cfr. art. 9 della legge 8 giugno 1990, n.142)

che "di settore" (art. 2 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, con

riferimento alla legge 17 agosto 1942, n. 1150 fino alla legge 28

febbraio 1985, n. 47); oggetto di espresso riconoscimento da parte

della Corte costituzionale (sentenze n. 157 del 1990 e n. 61 del

1994).

Non senza porre in dubbio la conformità ai principi cui è

informata l'organizzazione e la stessa attività dell'amministrazione

allorquando, come nel caso di specie, un organo collegiale, composto

da un ampio numero di esperti, è chiamato ad esprimere pareri su

qualsivoglia tipo di interventi, a prescindere dal loro rilievo sugli

interessi tutelati, sviando di fatto la sua peculiare competenza e

snaturandone la funzione; mentre la pluralità dei procedimenti

amministrativi contraddirebbe il principio della semplificazione e

celerità dell'azione dell'amministrazione, che trova espressione

nella conferenza di servizi di cui all'art. 14 della legge n. 241 del

1990.

Esemplificativamente il giudice a quo richiama il contenuto del

provvedimento impugnato: il parere vincolante reso dalla Commissione

sarebbe omologabile a quello della "commissione edilizia comunale",

con la peculiarità di possedere efficacia preclusiva sulla

competenza del Sindaco.

Pertanto, oltre alla questione di costituzionalità, si prospetta,

in linea con la disciplina urbanistica regionale (cfr. art. 79 della

legge regionale 27 giugno 1985, n. 61), la restrizione della norma

censurata nel senso che il parere della Commissione sia prescritto

anziché per "tutti gli interventi " per "i soli interventi di

trasformazione e modifica... che richiedono pareri, visti,

autorizzazioni, nulla-osta, intese o assensi, comunque denominati ed

obbligatori ai sensi delle vigenti disposizioni statali e regionali",

sì da circoscrivere la competenza devoluta alla Commissione.

2. - Si è costituito il comune di Venezia insistendo per la

declaratoria di incostituzionalità dell'impugnata norma,

riservandosi ogni ulteriore deduzione.

3. - Nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei

Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile o,

comunque, infondata.

La difesa statale rileva la non pertinenza della prospettazione del

giudice rimettente quanto alla rilevanza della questione nel giudizio

di merito: le censure riguardano i profili presi in esame dalla

Commissione, concernenti i modi di esercizio della funzione che, come

tali, esorbitano dallo scrutinio di costituzionalità, essendo

piuttosto afferenti alla cognizione del giudice amministrativo.

Il rilievo sovranazionale della tutela della laguna di Venezia

(convenzione di Parigi del 23 novembre 1972, ratificata in Italia con

la legge n. 184 del 1977) giustifica la costituzione di un organo

straordinario, nel cui seno sono rappresentati, oltre gli enti

locali, gli specifici interessi di cui sono portatori gli esperti in

materie tecniche scientifiche, tali da garantire la salvaguardia del

sistema culturale, ambientale e naturalistico costituito da Venezia.

D'altra parte, secondo l'Avvocatura, la Commissione non può essere

assimilata alla conferenza di servizi di cui all'art. 14 della legge

n. 241 del 1990, poiché, in tal modo, oltre a contraddire la sua

stessa natura di organo collegiale, si svilirebbe la specifica

funzione, come comprovato dalla diversa consistenza dei suoi

componenti, in ragione della preminenza degli interessi di cui essi

sono portatori.

Del resto, lo stesso assunto da cui muove il giudice rimettente si

fonderebbe sulla comparabilità dei sistemi di tutela, senza tener

conto della specificità della tutela lagunare di Venezia, che

richiede la valutazione di compatibilità di tutti gli interventi

sotto i più diversi profili degli interessi storico-artistici,

paesaggistici, di equilibrio idraulico e di preservazione da rischi

di inquinamento.

4. - In prossimità dell'udienza, il comune di Venezia ha

depositato memoria con la quale ribadisce le argomentazioni formulate

dal collegio rimettente.

In particolare, lo scrutinio dell'iter normativo che ha dato vita

alla disposizione censurata evidenzierebbe la progressiva valenza

decisoria acquisita dal parere reso dalla Commissione per la

salvaguardia di Venezia.

Il carattere obbligatorio e vincolante del parere lo assimilerebbe,

più che ad una manifestazione di giudizio riconducibile

all'attività consultiva, ad una determinazione volitiva pertinente

all'amministrazione attiva, in un ambito di competenze ordinariamente

riconosciuto dalla legislazione statale e regionale alle

amministrazioni comunali.

La composizione della Commissione, nonché il quorum costitutivo e

deliberativo, farebbero sì che vengano adottati provvedimenti,

incidenti sul territorio del comune di Venezia, senza che alcun

organo municipale, o un suo rappresentante, partecipi al procedimento

o alle sedute della Commissione; e che, viceversa, nessun progetto,

conforme agli strumenti urbanistici vigenti, possa essere assentito,

anche se il comune ed il Sindaco fossero favorevoli.

Sempre a giudizio del comune di Venezia, la delegittimazione del

comune a favore della Commissione di salvaguardia comporterebbe la

violazione di "un'area di autonomia garantita dagli artt. 5 e 128

della Costituzione", espressamente riconosciuta dalla Corte

costituzionale con la sentenza n. 61 del 1994, oltre ad un

declassamento del potere spettante al Sindaco, censurato dalla stessa

Corte con la sentenza n. 157 del 1990.

Inoltre, tale "delegittimazione" non si giustificherebbe con il

richiamo di meccanismi decisionali acceleratori, quali le conferenze

di servizio od altre forme di coordinamento infrastrutturale, di cui

all'art. 14 della legge n. 241 del 1990, come integrato da ultimo

dalla legge n.127 del 1997: l'atto finale, al contrario di quello

adottato dalla Commissione, deve ordinariamente essere adottato

all'unanimità, o, al più, in caso di dissenso, devoluto ad altro

organo posto al vertice del livello politico-amministrativo; si

esclude in radice la decisione a maggioranza, senza la partecipazione

dei soggetti ai quali la legge generale attribuisce funzioni di

disciplina del proprio territorio.

Da ultimo, ad avviso del comune di Venezia, le censure di

costituzionalità con riferimento all'art. 3 della Costituzione si

manifesterebbero in tutta evidenza se scrutinate alla luce dei

principi di "ragionevolezza e giustificatezza", nell'accezione

specifica di proporzionalità della norma impugnata che incide

negativamente su interessi che hanno presidio costituzionale, quale

la sfera di autonomia degli enti locali in materia urbanistica ed

edilizia, riconosciuta sia da leggi generali (art. 9 della legge 8

giugno 1990, n. 142) che di settore (artt. 4 e ss. della legge 28

febbraio 1985, n. 47). Considerato in diritto

1. - La questione di legittimità costituzionale sollevata dal

Tribunale amministrativo regionale del Veneto ha per oggetto l'art.

6, comma 1, della legge 16 aprile 1973, n. 171, come sostituito

dall'art. 1-bis del d.-l. 29 marzo 1995, n. 96, convertito, con

modificazioni, in legge 31 maggio 1995, n. 206, nella parte in cui

dispone che la Commissione per la salvaguardia di Venezia esprime

parere vincolante "su tutti gli interventi di trasformazione e di

modifica del territorio per la realizzazione di opere sia private che

pubbliche", anziché "sui soli interventi di trasformazione e di

modifica del territorio per la realizzazione di opere sia private che

pubbliche che richiedono pareri, visti, autorizzazioni o assensi,

comunque denominati e obbligatori ai sensi delle vigenti disposizioni

statali e regionali". La disposizione censurata - secondo il giudice

a quo violerebbe gli artt. 3, 5, 118, primo comma, e 128 della

Costituzione.

Inoltre, sarebbe violato l'art. 97 della Costituzione, in quanto la

richiesta di pareri della Commissione per tutti gli interventi in

ambito lagunare appesantirebbe il procedimento amministrativo

vulnerando i principi di buon andamento e di semplificazione e

celerità dell'azione amministrativa.

2. - Preliminarmente deve escludersi il difetto di rilevanza, come

eccepito dalla difesa statale, in quanto l'ordinanza offre una

motivazione sufficiente circa i presupposti della questione sollevata

ed i riflessi della soluzione del problema di costituzionalità sul

giudizio in corso, mentre gli eventuali e diversi profili di vizi

propri dell'attività della Commissione per la salvaguardia di

Venezia si risolverebbero, in ipotesi, nei differenti rilievi di

cattiva applicazione delle norme denunciate, estranei al presente

giudizio di legittimità costituzionale.

3. - Nel merito, la questione è priva di fondamento.

La salvaguardia di Venezia e della sua laguna è dichiarata

"problema di preminente interesse nazionale" dall'art. 1, primo

comma, della legge n. 171 del 1973. Allo scopo di realizzare tale

esigenza di tutela, è stato prescritto un particolare procedimento

collegiale di salvaguardia (provvisorio e temporaneo in attesa

dell'entrata in vigore della pianificazione comprensoriale di

direttiva e quindi del piano urbanistico generale a livello comunale)

per l'esame di qualsiasi modifica e trasformazione del territorio di

cui si tratta.

Il legislatore ha inteso in tal modo prevedere, in attesa della

pianificazione globale, una valutazione unitaria e contestuale (anche

per scopi acceleratori e di speditezza), con particolare riguardo ai

vari interessi di cui sono portatori i rappresentanti degli organi

chiamati a partecipare alla speciale Commissione di salvaguardia: di

modo che assumono una speciale rilevanza, da un canto, i profili di

tutela dell'equilibrio idrogeologico, e dell'ambiente dal punto di

vista paesistico, storico, artistico, e, dall'altro, ed unitamente ai

primi, quelli di sicurezza delle costruzioni e degli impianti,

nonché igienico-sanitari, con garanzia della vitalità

socio-economica in un quadro di sviluppo.

Il predetto procedimento di esame e valutazione collegiale - non

assimilabile ad una conferenza di servizi in relazione alla speciale

composizione e alla particolare preminenza degli interessi alla cui

tutela è stata preposta in via di salvaguardia la commissione stessa

- non comporta esclusioni degli enti locali. I comuni interessati

sono rappresentati nella Commissione di salvaguardia (ed il comune di

Venezia ha tre rappresentanti: art. 5 della legge n. 171 del 1973),

concorrono alla preparazione degli indirizzi governativi facendo

parte di un comitato misto (art. 2, quarto comma), partecipano alla

formazione e adozione del piano comprensoriale secondo legge

regionale (art. 2, secondo comma), e inoltre conservano tutte le

altre attribuzioni in materia edilizia ed urbanistica. Infatti, la

Commissione di salvaguardia non emette atti provvedimentali che

concludano i procedimenti abilitativi nella detta materia edilizia,

ma si limita ad esprimere un "parere vincolante su tutti gli

interventi di trasformazione e modifica del territorio per la

realizzazione di opere sia private sia pubbliche", da eseguirsi nella

laguna e territori indicati. Il legislatore ha voluto, non

irragionevolmente, garantirsi contro ogni compromissione del

territorio ricomprendendo tutti gli interventi per la realizzazione

di opere pubbliche o private, con la sola esclusione degli interventi

edilizi di cui all'art. 11, primo comma, lettere b) e c), della legge

5 agosto 1978, n. 457, purché interni alle costruzioni e non

incidenti sulla sagoma e prospetti e sulla statica dell'edificio,

nonché delle opere di arredo urbano e delle concessioni di

plateatico.

Il predetto parere vincolante ha la funzione di sostituire ogni

altro parere, visto, autorizzazione, nulla osta, intesa o assenso,

comunque denominati, obbligatori ai sensi delle vigenti disposizioni

normative statali e regionali, compreso il parere delle commissioni

edilizie dei comuni di volta in volta interessati (art. 6). D'altro

canto, proprio in quanto vincolante, tale parere esplica una

efficacia del tutto particolare nei confronti del necessario atto di

amministrazione attiva, che non può basarsi su una valutazione

diversa da quella in esso espressa.

Certamente per la materia edilizia il parere della Commissione di

salvaguardia non sostituisce la determinazione finale del Sindaco

quando vi sia una tale previsione nella legislazione urbanistica, in

quanto "solo per le finalità di cui al comma 1" - collegate in

maniera unitaria alla ratio della legge e al carattere temporaneo

dell'esercizio delle predette funzioni della Commissione stessa,

previsto solo fino all'entrata in vigore dello strumento urbanistico

generale redatto o modificato secondo le direttive del piano

comprensoriale (art. 5, settimo comma) - è prevista la trasmissione

dal sindaco alla Commissione delle richieste di concessione edilizia,

corredate dalle istruttorie degli uffici comunali (art. 6, comma 2,

modificato dall'art. 1-bis d.-l. 29 marzo 1995, n. 96, convertito in

legge 31 maggio 1995, n. 206).

L'effetto vincolante e preclusivo del parere della Commissione di

salvaguardia ovviamente riguarda l'ambito delle competenze e dei

motivi attribuiti all'esame della stessa Commissione, di modo che un

parere negativo nel predetto ambito preclude in via assoluta che

venga emessa dal sindaco una determinazione provvedimentale (di

amministrazione attiva) positiva (o comunque difforme dal parere)

sulla domanda, ovvero, nel caso in cui sia ammissibile la formazione

di un silenzio assenso, ne preclude la formazione.

Vi è, poi, una ulteriore particolarità, consistente nella

circostanza che, nonostante il carattere collegiale degli atti,

sempre aventi forma e contenuto di parere, della Commissione e

perciò adottati a maggioranza dei presenti, con un quorum funzionale

di tre quinti dei componenti, il voto contrario rispettivamente del

presidente del magistrato delle acque, del sovrintendente per i beni

ambientali ed architettonici di Venezia, o del comandante dei vigili

del fuoco di Venezia per motivi tipicamente previsti, collegati alle

competenze istituzionali di ciascun organo rappresentato, ha effetto

di veto sospensivo, con devoluzione del parere al Ministro dei lavori

pubblici, al Ministro per i beni culturali ed ambientali e al

Ministro dell'interno (art. 6, comma 4, della legge n. 171 del 1973).

Tuttavia, il parere favorevole espresso dalla Commissione di

salvaguardia (o, nei casi di sostituzione, dai Ministri suindicati)

non svuota del tutto i poteri sindacali in materia edilizia, non

vincolando in senso assoluto le determinazioni del Sindaco in sede di

concessione edilizia, e non precludendo allo stesso Sindaco di

adottare un provvedimento negativo per motivi strettamente edilizi

non presi in considerazione dalla Commissione ed estranei al tipico

ambito del parere sostitutivo ministeriale.

Non si può, pertanto, ravvisare nella norma impugnata una

irrazionale compressione della sfera di competenza del comune.

La diversità di disciplina statale (ed è questo uno dei profili

differenziali rispetto ai casi relativi a leggi regionali invocati

nell'ordinanza di rimessione e dalla difesa del comune di Venezia)

trova la giustificazione in un discrezionale apprezzamento del

legislatore della particolarità del territorio e dell'ambiente di

Venezia e della sua laguna (v. per riferimento indiretto ordinanza n.

115 del 1998), la cui salvaguardia è caratterizzata da preminente

interesse nazionale e dalla esigenza di una procedura particolare di

protezione in attesa di una pianificazione globale.

In realtà, la garanzia costituzionale del principio autonomistico,

prevista dagli artt. 5 e 128 della Costituzione, può dirsi

rispettata quando il procedimento (il caso si riferiva

all'approvazione di strumenti urbanistici) sia articolato in modo

tale da assicurare una sostanziale partecipazione allo stesso del

comune cui si riferisce l'assetto territoriale (sentenza n. 1010 del

1988) e l'apporto del comune non si riduca ad un semplice parere, ma

si articoli in forme più incisive di partecipazione, dovendosi

tuttavia evitare situazioni di stallo decisionale (sentenza n. 83 del

1997).

Del resto, l'art. 128 della Costituzione, nel fondare l'autonomia

comunale sui "principi fissati da leggi generali della Repubblica",

non esclude che la legge statale, nel rispetto di tali principi,

possa apportare - "in presenza di situazioni particolari -

variazioni alle procedure ordinarie (sentenza n. 62 del 1993). Nella

specie, sono conformi ai principi gli effetti cogenti sulla sfera

urbanistico-edilizia di vincoli a protezione di preminenti interessi

ambientali e culturali, di modo che anche in via di salvaguardia tali

ultimi interessi sono destinati a prevalere e a vincolare i comuni

nel gestire l'utilizzazione del territorio.

Ed infatti, l'intervento vincolante del parere di apposita

commissione di salvaguardia (mista statale e regionale con una

previsione di rappresentanza dei comuni interessati) riguarda una

valutazione globale ed unitaria - come già accennato - nella quale

assumono particolare rilevanza i profili di tutela dell'ambiente

negli aspetti ambientali-culturali, di difesa dagli inquinamenti

dell'aria e delle acque e di protezione dell'equilibrio idraulico

della città di Venezia e della sua laguna. Di conseguenza, accanto

agli aspetti urbanistico-territoriali rientranti nella sfera di

autonomia comunale, emergono, per la particolarità dell'area

veneziana, una serie di interessi collegati a sfere di competenza

statale e regionale, che giustificano - nella rilevata esigenza di

unitarietà e contestualità di valutazione - l'intervento

(consultivo e vincolante) di un organo collegiale misto di

provenienza statale e regionale e con partecipazione dei comuni

tutt'altro che meramente formale.

Se poi in via di fatto i tre rappresentanti del comune di Venezia

non abbiano partecipato alla Commissione non è problema che può

interessare in sede di scrutinio di legittimità costituzionale,

poiché la legge prevede nella composizione della Commissione i tre

rappresentanti del comune di Venezia e la natura di collegio

imperfetto della Commissione attraverso un quorum di funzionamento di

tre quinti dei componenti.

4. - In ordine alla speciale procedura di salvaguardia, è

opportuno sottolineare che l'intervento (con il parere vincolante)

della Commissione di salvaguardia è temporaneo, essendo previsto per

ciascun comune "fino all'entrata in vigore dello strumento

urbanistico generale redatto o modificato secondo le direttive del

piano comprensoriale" (art. 5, penultimo comma, della legge n. 171

del 1973, termine richiamato dalla legge 31 maggio 1995, n. 206 nel

sostituire il primo comma dell'art. 14 della legge 29 novembre 1984,

n. 798).

Pertanto, i comuni interessati hanno i mezzi per superare il

sistema provvisorio di salvaguardia, che si attua attraverso

l'intervento della speciale commissione, e per rientrare nella

pienezza e normalità delle loro funzioni in materia edilizia (salvi

gli effetti vincolanti della pianificazione territoriale-ambientale),

procedendo con tempestività sulla linea dell'adeguamento della

pianificazione urbanistica e sollecitando il piano comprensoriale (o

quelli che possano essere considerati equivalenti, quali previsti

dalla legislazione successivamente intervenuta, di pianificazione di

direttiva con valenza di tutela dell'ambiente naturale e delle acque

del bacino idrografico lagunare e di pianificazione di area con

valenza urbanistico-territoriale) con tutti gli strumenti previsti

dall'ordinamento di fronte alla inerzia o al ritardo dello stesso

piano comprensoriale.

Infatti, detto piano comprensoriale - in una valutazione,

certamente non irrazionale, compiuta dal legislatore nella finalità

di salvaguardia unitaria di Venezia e della sua laguna - costituisce

un obiettivo fondamentale per l'inizio di una protezione completa e

razionale, e nello stesso tempo perno del sistema di pianificazione

dell'area veneziana e presupposto necessario per l'adeguamento degli

strumenti urbanistici a livello comunale, unica pianificazione avente

effetti liberatori rispetto alla procedura di parere della

Commissione di salvaguardia.

In realtà, il legislatore statale ha adoperato una tecnica

tutt'altro che inusuale in materia di programmazione territoriale e

ambientale, e non in contrasto con il principio di buon andamento

della pubblica amministrazione, introducendo una procedura e una

normativa di maggior rigore fino alla entrata in vigore di uno

strumento di pianificazione, con valenza non solo urbanistica ma

anche di tutela di interessi di carattere superiore, come quelli

ambientali, e con efficacia diretta e produttiva di vincoli, nel

duplice intento di realizzare una misura di salvaguardia temporanea

per impedire ulteriori dissesti o manomissioni in mancanza di

pianificazione, e di promuovere nel contempo l'interesse specifico,

sia per i comuni, sia per tutti i soggetti privati e pubblici ad

adoperarsi per il superamento delle resistenze ad una programmazione

dell'uso del territorio e del recupero ambientale.

5. - Sulla base delle predette considerazioni, deve essere

affermato che la spettanza ai comuni della gestione

(urbanistico-edilizia) del proprio territorio non viene disconosciuta

dalla normativa in questione: questa, infatti, richiede pur sempre il

concorso del comune nell'adeguare il proprio strumento urbanistico

alla pianificazione sovraordinata, e nello stesso tempo prevede forme

incisive di partecipazione del comune stesso alla programmazione

(arg. da sentenza n. 83 del 1997) e - nella fase transitoria che

precede l'entrata in vigore dei piani regionali e comunali - alla

valutazione consultiva globale in funzione di salvaguardia, affidata

ad un organo collegiale misto (Stato-regione-enti locali), appunto

qualificato di salvaguardia. Funzione, questa, ritenuta, non

irrazionalmente, dal legislatore statale necessaria, in relazione

alla specialità dell'area veneziana e ai ritardi nella soluzione dei

relativi problemi, per evitare compromissioni alla pianificazione.