Sentenza n. 359/1991

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi promossi con ricorsi delle Regioni Friuli-Venezia Giulia,

Trentino-Alto Adige, Liguria, Emilia-Romagna, Toscana, della

Provincia autonoma di Trento e della Regione Lombardia, notificati

tra il 13 e il 15 marzo 1991, depositati in cancelleria tra il 18 e

il 29 marzo successivi, per conflitti di attribuzione sorti a seguito

del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 10 gennaio 1991

recante "Atto di indirizzo e coordinamento alle regioni in materia di

organizzazione degli uffici di statistica" ed iscritti ai nn. 16, 17,

18, 19, 20, 21 e 22 del registro conflitti 1991;

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 4 giugno 1991 il Giudice relatore

Antonio Baldassarre;

Uditi gli avvocati Gaspare Pacia per la Regione Friuli-Venezia

Giulia, Sergio Panunzio per la Regione Trentino-Alto Adige, Fausto

Cuocolo per la Regione Liguria, Giandomenico Falcon per la Regione

Emilia-Romagna, Alberto Predieri per la Regione Toscana, Valerio

Onida per la Provincia di Trento e la Regione Lombardia, e l'Avvocato

dello Stato Franco Favara per il Presidente del Consiglio dei

ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Le Regioni Friuli-Venezia Giulia, Trentino-Alto Adige,

Liguria, Emilia-Romagna, Toscana, Lombardia e la Provincia autonoma

di Trento hanno presentato distinti ricorsi per conflitto di

attribuzione nei confronti dello Stato in relazione al d.P.C.M. 10

gennaio 1991 (Atto di indirizzo e coordinamento alle regioni in

materia di organizzazione degli uffici di statistica).

Secondo le ricorrenti, l'atto impugnato, nel suo complesso,

lederebbe i principi che presiedono all'esercizio della funzione

governativa di indirizzo e coordinamento. Con vari argomenti e con

varie accentuazioni esse lamentano soprattutto la violazione del

principio di legalità sostanziale (v. sent. n. 150 del 1982),

poiché il suddetto atto si basa su una disposizione di legge -

l'art. 5, secondo comma, del decreto legislativo 6 settembre 1989, n.

322 - che sarebbe assolutamente generica e indeterminata nel suo

contenuto, essendo diretta soltanto a richiamare il requisito

procedurale della delibera del Consiglio dei ministri. Né, sempre

secondo alcune delle ricorrenti, potrebbe rinvenirsi la base di quel

potere nell'art. 21, lettera c), del ricordato decreto legislativo n.

322 del 1989, poiché quest'ultimo, come ha riconosciuto la stessa

Corte costituzionale (v. sent. n. 139 del 1990), si riferisce alla

diversa funzione di indirizzo e coordinamento tecnico.

Le Regioni Friuli-Venezia Giulia, Emilia-Romagna, Toscana,

Lombardia e la Provincia autonoma di Trento aggiungono che l'atto

impugnato lederebbe le competenze ad esse costituzionalmente

assegnate e, in particolare, quelle definite dall'art. 12, quinto

comma, lettera b), della legge 23 agosto 1988, n. 400, secondo cui

spetta alla Conferenza Stato-regioni formulare i "criteri generali"

per l'esercizio della funzione di indirizzo e coordinamento. Ad

avviso delle ricorrenti, nonostante che il preambolo dell'atto

impugnato faccia menzione di un'intesa fra Stato e regioni sui

contenuti dell'atto stesso, ciò non sarebbe avvenuto in realtà,

essendosi limitata la Conferenza ad approvare una "ipotesi di

intesa", peraltro quasi totalmente disattesa dall'atto impugnato. In

ogni caso, secondo la Regione Emilia-Romagna, anche se l'intesa ci

fosse stata, le competenze assegnate alle regioni dovrebbero esser

considerate egualmente lese, non essendo esse disponibili neppure da

parte delle interessate.

Un'ulteriore censura concernente l'intero atto impugnato è

sollevata dalle Regioni Toscana e Lombardia e dalla Provincia

autonoma di Trento, le quali adducono la lesione della propria

autonomia finanziaria e, in particolare, dei principi stabiliti

dall'art. 81 della Costituzione, come attuati dalla legge 19 maggio

1976, n. 335, dal momento che l'atto impugnato pretenderebbe di

addossare alle regioni ogni spesa relativa all'adeguamento degli

uffici statistici regionali alle prescrizioni contenute dallo stesso

atto, senza indicare i mezzi per farvi fronte. A ciò sarebbe

collegata, secondo la Regione Toscana, anche la lesione del principio

del buon andamento della pubblica amministrazione, garantito

dall'art. 97 della Costituzione.

Un ultimo profilo di lesività delle proprie competenze da parte

dell'intero atto impugnato è, infine, individuato dalla Regione

Trentino-Alto Adige nel carattere eccessivamente analitico e

dettagliato delle statuizioni adottate, tale da esorbitare dai limiti

connaturati all'esercizio della funzione governativa di indirizzo e

coordinamento.

2. - Le stesse ricorrenti formulano censure più particolari,

concernenti singoli articoli dell'atto impugnato.

Il carattere analitico e puntuale delle disposizioni è addotto in

tutti i ricorsi come motivo d'illegittimità particolarmente

pertinente all'art. 3, il quale, nel regolare minutamente

l'organizzazione degli uffici di statistica regionali e provinciali,

lederebbe le competenze, peraltro già esercitate, assegnate alle

ricorrenti in materia di ordinamento dei propri uffici (art. 4, n. 1,

Statuto speciale per il Friuli-Venezia Giulia; art. 4, n. 1, e 16 del

d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, contenente Statuto speciale per il

Trentino-Alto Adige; artt. 117 e 118 della Costituzione).

Le medesime competenze ora indicate sono ritenute lese dall'art.

4, primo comma, del decreto impugnato nella prospettazione assunta

dalla Regione Lombardia e dalla Provincia di Trento, per la quale il

suddetto articolo determinerebbe i compiti e le responsabilità del

funzionario preposto all'ufficio regionale (o provinciale) di

statistica.

Le Regioni Friuli-Venezia Giulia, Trentino-Alto Adige, Emilia-Romagna, Lombardia e la Provincia di Trento lamentano l'invasività

dell'art. 5, il quale, nel disciplinare le rilevazioni statistiche

d'interesse regionale, si occuperebbe di attività assegnate alle

competenze regionali, ponendo, per di più, il responsabile

dell'ufficio regionale di statistica al di sopra del Presidente

regionale, con ulteriore violazione delle attribuzioni regionali

sulla organizzazione dei propri uffici.

Le attribuzioni degli organi di governo regionale, e in

particolare quelle del Consiglio regionale, sarebbero poi lese, ad

avviso delle Regioni Friuli-Venezia Giulia ed Emilia-Romagna,

dall'art. 1, primo comma, laddove si qualifica l'ufficio regionale di

statistica come "l'unico interlocutore del Sistema statistico

nazionale per quanto di pertinenza delle rispettive regioni". Lesione

analoga si riscontrerebbe, ad avviso delle Regioni Trentino-Alto

Adige, Emilia-Romagna e Lombardia, nell'art. 2, terzo comma, nella

parte in cui si impone al Consiglio regionale di adottare "ogni anno,

entro il 31 marzo" il programma delle rilevazioni statistiche

d'interesse regionale.

Un ulteriore gruppo di censure concerne la lesione della

titolarità regionale dei poteri concernenti l'informazione

statistica (v. sent. n. 242 del 1989), dal momento che alcuni

articoli assimilerebbero illegittimamente le statistiche regionali a

quelle nazionali. Sotto questo profilo, le Regioni Trentino-Alto

Adige ed Emilia-Romagna impugnano l'art. 1, secondo comma, nella

parte in cui vi si prevede che l'Istat possa avvalersi degli uffici

di statistica delle regioni "per rilevazioni statistiche interessanti

le materie di attribuzione regionale". Per gli stessi motivi le

Regioni Friuli-Venezia Giulia e Lombardia impugnano anche l'art. 2,

secondo comma, nella parte in cui impone alla regione di trasmettere

all'Istat "il programma delle rilevazioni statistiche di suo

interesse, affinché possa essere preso in considerazione per

l'inserimento nel programma statistico nazionale". L'intero art. 2

è, poi, impugnato dalla Regione Trentino-Alto Adige sotto il

generale profilo che inserirebbe le rilevazioni statistiche

d'interesse esclusivamente regionale nel programma statistico

nazionale.

Infine, oggetto di impugnazione è l'art. 6. La Regione Emilia-Romagna ne contesta il terzo comma, ritenendolo lesivo del "diritto

all'autodeterminazione informativa" delle regioni, nella parte in cui

tale disposizione assegna all'Istat il potere di disporre

l'acquisizione di dati rilevati dalle regioni stesse; la Regione

Lombardia e la Provincia di Trento ne contestano, invece, il quarto

comma, il quale contrasterebbe con l'art. 24, lettera e), della legge

n. 400 del 1988, laddove esclude l'accesso diretto delle regioni al

Servizio statistico nazionale.

3. - Il Presidente del Consiglio dei ministri si è costituito in

tutti i giudizi per chiedere che le richieste formulate dalle

ricorrenti siano respinte.

In via generale, l'Avvocatura generale dello Stato nega che l'atto

impugnato sia privo di fondamento legale, poiché quest'ultimo

andrebbe ravvisato nell'art. 5, secondo comma, del decreto

legislativo n. 322 del 1989, che questa Corte ha riconosciuto come

non contrario a Costituzione, sia pure dandone un'interpretazione

restrittiva di cui la stessa Avvocatura auspica un ripensamento. Sul

punto del difetto dell'intesa, oltre a contestare in linea di fatto

la circostanza che l'intesa non vi sia stata e a esprimere dubbi

sulla visione "contrattualistica" dei rapporti fra Stato e regioni

presupposta da alcune ricorrenti, l'Avvocatura dello Stato nega,

comunque, che l'art. 12, quinto comma, lettera b), della legge n. 400

del 1988, preveda che occorra un parere obbligatorio sull'articolato

di ciascun atto di indirizzo e di coordinamento.

Richiamando l'affermazione contenuta nella sentenza n. 139 del

1990 di questa Corte circa la "piena giustificazione nell'interesse

nazionale" dell'istituzione d'un sistema statistico integrato e

interconnesso su base nazionale, l'Avvocatura dello Stato collega a

tale principio tutti i vincoli imposti dall'atto impugnato alle

regioni, i quali sarebbero diretti a garantire l'affidabilità del

prodotto statistico e l'autonomia dei tecnici dai politici. Su tale

base il resistente, oltre a respingere le censure relative a una

pretesa eccessiva analiticità, sottolinea, innanzitutto, che

l'appartenenza a un sistema statistico del tipo suddetto comporta

rapporti di scambio dei prodotti statistici, non già flussi a senso

unico; e, in secondo luogo, che le regioni non possono vantare un

"diritto di accesso" ai dati individuali, ma solo beneficiare della

trasmissione periodica da parte dell'Istat dei dati elaborati.

4. - In prossimità dell'udienza hanno depositato memorie le

Regioni Liguria, Toscana, Lombardia e la Provincia autonoma di

Trento. Mentre le prime due insistono in particolare sulla violazione

del principio di legalità sostanziale e sul fatto che l'indirizzo e

coordinamento in questione non potrebbe esser qualificato di natura

tecnica, le altre, invece, sottolineano come nessun accordo tra le

parti possa rendere legittimo un atto di indirizzo e coordinamento

privo dei requisiti richiesti dalle leggi.

5. - Nel corso della pubblica udienza, mentre le ricorrenti hanno

insistito in particolare sulla pretesa violazione del principio di

legalità sostanziale, l'Avvocatura dello Stato, invece, dopo aver

ribadito le repliche formulate sullo stesso punto nell'atto

d'intervento, ha lamentato una certa mancanza di chiarezza circa i

contenuti del principio di legalità in relazione all'esercizio della

funzione governativa di indirizzo e coordinamento. Considerato in diritto

1. - Le Regioni a statuto speciale Friuli-Venezia Giulia e

Trentino-Alto Adige, la Provincia autonoma di Trento e le Regioni a

statuto ordinario Liguria, Emilia-Romagna, Toscana e Lombardia hanno

presentato distinti ricorsi per conflitto di attribuzione nei

confronti dello Stato in relazione al d.P.C.M. 10 gennaio 1991 (Atto

di indirizzo e coordinamento alle regioni in materia di

organizzazione degli uffici di statistica). Secondo le ricorrenti

tale decreto sarebbe lesivo delle competenze ad esse

costituzionalmente assegnate (in relazione agli artt. 4, 5, 34, 42,

46 Statuto speciale per il Friuli-Venezia Giulia; agli artt. 4, 5, 16

del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, contenente Statuto speciale per il

Trentino-Alto Adige; agli artt. 5, 97, 117, 118 della Costituzione),

sia perché l'intero atto costituirebbe esercizio per vari aspetti

illegittimo della funzione governativa di indirizzo e coordinamento,

sia perché numerose sue singole disposizioni violerebbero principi

costituzionali o invaderebbero competenze o funzioni di spettanza

regionale (o provinciale).

Poiché i ricorsi hanno ad oggetto il medesimo atto e sollevano

profili identici o strettamente connessi, i relativi giudizi possono

essere riuniti e decisi con un'unica sentenza.

2. - I ricorsi vanno accolti, poiché l'atto governativo di

indirizzo e coordinamento che ha dato luogo ai conflitti di

attribuzione in esame è privo di un'adeguata base legislativa.

Questa Corte, nella sentenza n. 150 del 1982, ha enunciato il

principio che l'esercizio in via amministrativa del potere statale di

indirizzo e coordinamento è sottoposto alla condizione di validità

dell'osservanza del principio di legalità, nel senso che quel potere

"è giustificato solo se trova un legittimo e apposito supporto nella

legislazione statale". E, con specifico riferimento all'allora

interessato art. 3 della legge 22 luglio 1975, n. 382 (il quale, come

è noto, dispone che "la funzione di indirizzo e coordinamento delle

attività amministrative delle regioni a statuto ordinario attiene ad

esigenze di carattere unitario, anche in riferimento agli obiettivi

della programmazione economica nazionale e agli impegni derivanti

dagli obblighi internazionali e comunitari (.. .. ..) e viene

esercitata, fuori dei casi in cui si provveda con legge o con atto

avente forza di legge, mediante deliberazione del Consiglio dei

ministri, su proposta del Presidente del Consiglio, d'intesa con il

Ministro o i Ministri competenti"), la Corte ha concluso che una

siffatta disposizione normativa non costituiva idonea base

giustificativa degli impugnati atti di indirizzo e coordinamento, dal

momento che "non riguarda(va), né delimita(va) per alcun verso il

possibile contenuto sostanziale degli atti di questo tipo". Infatti,

come la stessa Corte ha precisato a definitivo chiarimento della sua

decisione, "perché il principio di legalità sia salvaguardato nella

sede che qui interessa, occorre (.. .. ..) un'ulteriore disposizione

legislativa, la quale, in apposita considerazione della materia, che

volta a volta esige l'intervento degli organi centrali, vincoli e

diriga la scelta del Governo, prima che questo possa, dal canto suo,

indirizzare e coordinare lo svolgimento di poteri di autonomia".

Nelle decisioni successive la Corte si è sempre attenuta a tale

orientamento (v., da ultimo, sentt. nn. 338 del 1989, 37 e 49 del

1991), per il semplice fatto che il requisito dell'osservanza del

principio di legalità sostanziale è strettamente connesso al

fondamento e alla natura della funzione governativa di indirizzo e

coordinamento nei confronti delle autonomie regionali (o

provinciali).

Più precisamente, questa Corte ha costantemente affermato che la

predetta funzione non costituisce un limite "ulteriore" rispetto a

quelli già previsti dalle norme costituzionali sulle attribuzioni

regionali, ma rappresenta piuttosto il risvolto in termini positivi o

di articolazione programmatica dell'operare in concreto degli

interessi unitari sottostanti a quei medesimi limiti nei confronti

delle funzioni regionali (v., ad esempio, sentt. nn. 150 del 1982,

340 del 1983, 177 del 1986, 242 del 1989). Inoltre, la stessa Corte,

in stretto collegamento con la precedente affermazione, ha in più

occasioni precisato che la funzione governativa di indirizzo e

coordinamento non implica il riconoscimento di una nuova fonte

normativa di rango sub-legislativo, diretta a vincolare o a

condizionare l'esercizio di potestà legislative regionali, ma

rimanda piuttosto a un particolare potere di direttiva, consistente

nella posizione di fini, di obiettivi, di criteri o di standards,

vòlto a conferire unità di indirizzo, nella prospettiva di

infrazionabili interessi nazionali, al tessuto pluralistico delle

amministrazioni regionali (v. sentt. nn. 560 e 744 del 1988, 345 del

1990 e 49 del 1991).

Ebbene, all'una e all'altra enunciazione consegue che, in

relazione alle specifiche materie sulle quali sono adottati atti

governativi di indirizzo e coordinamento, allorché questi ultimi

comportano condizionamenti o limiti nei confronti del legislatore

regionale, la legge dello Stato debba previamente determinare la

disciplina o, quantomeno, i principi di tale disciplina, che dovranno

fungere da base normativa sufficientemente precisa e chiara da poter

orientare e delimitare la discrezionalità del Governo nella

determinazione degli indirizzi e delle misure di coordinamento. Solo

a tale condizione, infatti, può ritenersi rispettato l'ordine

complessivo delle fonti normative, poiché in mancanza di un

principio di disciplina sostanziale contenuto in una previa legge

statale, si avrebbe che scelte affatto discrezionali contenute in un

atto (statale) sub-legislativo pretenderebbero illegittimamente di

vincolare e di condizionare decisioni da assumere con atti

legislativi (leggi regionali o provinciali).

3. - A questi medesimi principi si è strettamente attenuta la

Corte nella sentenza n. 139 del 1990, allorché ha respinto la

richiesta della Regione Emilia-Romagna di dichiarare l'illegittimità

costituzionale, per violazione del principio di legalità

sostanziale, dell'art. 5, secondo comma, del decreto legislativo 6

settembre 1989, n. 322, articolo che è stato assunto come base

legislativa dell'atto di indirizzo e coordinamento oggetto degli

attuali conflitti di attribuzione.

Messa di fronte a una disposizione che, in modo del tutto analogo

a quanto stabilito nell'art. 3 della legge n. 382 del 1975, prevede

che "il Consiglio dei ministri adotta atti di indirizzo e di

coordinamento ai sensi dell'art. 2, comma terzo, lettera d), della

legge 23 agosto 1988, n. 400, per assicurare unicità di indirizzo

dell'attività statistica di competenza delle regioni e delle province autonome", la Corte ha allora affermato che la norma contestata

"si limita a ribadire il requisito procedurale della deliberazione

del Consiglio dei ministri e le finalità generali che ogni atto di

indirizzo e coordinamento non può non avere (e, cioè, l'uniformità

e l'omogeneità dell'indirizzo politico-amministrativo generale)".

Su tale base, la Corte ha respinto i dubbi di costituzionalità

allora sollevati, dal momento che non si può ravvisare alcuna

violazione dei requisiti di validità dell'esercizio della funzione

governativa di indirizzo e coordinamento, e in particolare del

principio di legalità sostanziale, in una disposizione che ha il

limitato scopo di ribadire nel campo della disciplina delle attività

statistiche regionali i principi ispiratori più generali e gli

aspetti procedurali più rilevanti della funzione governativa di

indirizzo e coordinamento, senza pretendere di istituire un potere di

tal natura in ipotesi svincolato dall'osservanza del principio di

legalità sostanziale.

4. - Il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri in

relazione al quale sono stati sollevati i conflitti di attribuzione

in esame contiene un atto di indirizzo e coordinamento che prevede

direttive e statuizioni incidenti su numerosi aspetti

dell'organizzazione e dell'attività amministrativa delle regioni (e

delle province autonome). Come è messo in rilievo dal suo stesso

titolo, si tratta, pertanto, di un atto cui non può riconoscersi

carattere tecnico, poiché concerne la posizione degli uffici di

statistica regionali nell'ambito del sistema nazionale, la

collocazione e la struttura degli anzidetti uffici, le rilevazioni

statistiche d'interesse regionale e la circolazione dei dati

statistici. È, dunque, un atto di indirizzo e coordinamento

amministrativo, la cui validità, come questa Corte ha precisato a

partire dalla sentenza n. 150 del 1982, è condizionata, fra l'altro,

dal rispetto del principio di legalità sostanziale.

Tale condizione, tuttavia, non può dirsi soddisfatta, dal momento

che l'unica disposizione presente nell'ordinamento legislativo che ha

attinenza con il potere di indirizzo e coordinamento esercitato dal

Governo con l'atto impugnato è il ricordato art. 5, secondo comma,

del decreto legislativo 6 settembre 1989, n. 322 (Norme sul Sistema

statistico nazionale e sulla riorganizzazione dell'Istituto nazionale

di statistica, ai sensi dell'art. 24 della legge 23 agosto 1988, n.

400). Ma, come è stato precedentemente mostrato, tale articolo

appresta semplicemente il fondamento formale del potere di indirizzo

e coordinamento in contestazione, considerato che ne determina le

principali fasi procedimentali attraverso il rinvio alla legge n. 400

del 1988 e ne ribadisce la funzionalità a interessi unitari. In

altri termini, come questa Corte ha affermato a proposito dell'art. 3

della legge n. 382 del 1975 (sent. n. 150 del 1982), anche in tal

caso manca quella "ulteriore disposizione legislativa", diretta a

determinare preventivamente, in relazione alla specifica materia

sulla quale il Governo dovrà adottare atti di indirizzo e

coordinamento delle attività amministrative regionali, i principi e

i criteri normativi idonei a orientare e a delimitare la

discrezionalità del Governo nella definizione degli indirizzi e

delle misure di coordinamento di politica amministrativa di cui

consta la funzione in esame.

L'assoluta carenza di una base legislativa di tale genere, dalla

quale non si può mai prescindere nelle ipotesi di svolgimento della

funzione governativa di indirizzo e coordinamento nei confronti delle

amministrazioni regionali, concreta un esercizio illegittimo del

relativo potere statale, comportante la menomazione delle competenze

costituzionalmente spettanti alle regioni (e alle province autonome)

sulla organizzazione dei propri uffici e sulle attività statistiche

d'interesse regionale (o provinciale). Conseguentemente, deve essere

annullato in toto il decreto del Presidente del Consiglio dei

ministri 10 gennaio 1991 (Atto di indirizzo e coordinamento alle

regioni in materia di organizzazione degli uffici di statistica).

Resta assorbito ogni altro profilo di illegittimità sollevato

dalle ricorrenti.