Sentenza n. 36/1961

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge approvata

dall'Assemblea della Regione siciliana nella seduta del 27 luglio 1960,

concernente "integrazione alla legge regionale 20 marzo 1959, n. 8",

promosso con ricorso del Commissario dello Stato per la Regione

siciliana, notificato il 3 agosto 1960, depositato nella cancelleria

della Corte costituzionale il 10 agosto 1960 ed iscritto al n. 17 del

Registro ricorsi 1960.

Vista la costituzione in giudizio del Presidente della Regione

siciliana;

udita nell'udienza pubblica del 10 maggio 1961 la relazione del

Giudice Costantino Mortati;

uditi il sostituto avvocato generale dello Stato Giuseppe

Guglielmi, per il ricorrente, e l'avv. Camillo Ausiello Orlando, per il

Presidente della Regione siciliana.

Ritenuto in fatto :

Con legge approvata dall'Assemblea regionale siciliana nella seduta

del 27 luglio 1960 si è provveduto ad integrare la precedente legge

della stessa Regione 20 marzo 1959, n. 8, relativa alla concessione di

mutui alle cooperative edilizie fra i dipendenti dell'Amministrazione

regionale. Tali erogazioni erano state previste dal decreto legislativo

del Presidente regionale 18 aprile 1951, n. 20 (poi ratificato con

legge 13 maggio 1953, n. 35), che, allo scopo di consentire il

conseguimento del predetto obiettivo, aveva costituito un apposito

fondo ed autorizzata la spesa relativa in 4 miliardi, da ripartire in

sette esercizi dal 1950 al 1956. Successivamente altra legge del 2

aprile 1955, n. 24, ebbe a stabilire che l'ammontare delle rate di

ammortamento dei mutui pel raggiungimento di dette finalità fosse

costituito in "fondo di rotazione" e, pertanto, versato in apposito

capitolo di entrata del titolo secondo (entrata straordinaria), cat.

seconda (movimento di capitali), per essere iscritto in un

corrispondente capitolo di spesa. Essendosi, poi, accertata

l'insufficienza di tale forma di finanziamento, si emanò la nuova

legge del 20 marzo 1959, n. 8, con la quale l'Assessore per il bilancio

venne autorizzato a stipulare apposite convenzioni con istituti di

credito per la concessione dei mutui in parola, e si addossò alla

Regione l'onere per interessi e spese accessorie (in misura non

superiore al 5 per cento), cui si sarebbe dovuto far fronte con la

somma del menzionato fondo di rotazione. Le previste convenzioni

vennero di fatto stipulate con il Banco di Sicilia e la Cassa di

Risparmio ed approvate con decreti assessoriali del 5 e 6 maggio 1959

(pubblicati nella Gazzetta Ufficiale della Regione del 4 luglio 1959,

n. 40), ciascuna delle quali prevedeva erogazioni per l'ammontare

massimo di un miliardo e 800 milioni.

Con riferimento alle statuizioni per ultimo menzionate, la citata

legge del 27 luglio 1960 dispone che il fondo di rotazione possa essere

aumentato a decorrere dall'anno finanziario 1960-1961, dell'ammontare

annuo massimo di 200 milioni, e che la maggiore somma venga stanziata

annualmente, entro detto limite, in misura proporzionale agli oneri

derivanti dalle convenzioni in atto.

La legge stessa, comunicata in data 29 luglio 1960 al Commissario

dello Stato, è stata da questi, a termini dell'art. 28 dello Statuto

siciliano, impugnata innanzi a questa Corte, con ricorso notificato il

3 agosto 1960, affinché ne fosse dichiarata la illegittimità

costituzionale, e ciò pel fatto che la medesima, mentre non indica

l'ammontare della spesa effettiva da sostenere nell'esercizio in corso,

non specifica il modo di provvedere alla copertura del maggiore onere

previsto, con conseguente violazione dell'art. 81 della Costituzione.

Procedutosi al deposito del ricorso nella cancelleria della Corte

il 10 agosto 1960 e datasi notizia del medesimo nel n. 216 della

Gazzetta Ufficiale della Repubblica del 3 settembre 1960, e nel n. 38

del 2 settembre 1960 della Gazzetta Ufficiale regionale, la Regione, in

persona del suo Presidente, Benedetto Maiorana della Nicchiara, si

costituiva nel termine di legge, con atto di deduzioni depositato il 20

agosto 1960, a mezzo del suo procuratore, avv. Camillo Ausiello

Orlando.

Sostiene la difesa della Regione che la legge impugnata non

contiene alcuna disposizione in ordine alle spese gravanti né sul

bilancio in corso di esercizio né su quelli futuri, ma si limita ad

integrare la precedente legge n. 8 onde assicurare la copertura che si

rendesse necessaria dell'onere assunto dalla Regione, per effetto delle

due convenzioni già stipulate. La dedotta violazione dell'art. 81

deve, pertanto, ritenersi infondata, dato che non viene effettuato

alcuno stanziamento, ma, invece, si rimanda la disposizione della spesa

a futuri provvedimenti legislativi, e ciò perché non si può,

attualmente, procedere ad alcuna determinazione del suo concreto

ammontare, rendendosi questa possibile solo quando si potrà conoscere

l'entità dell'onere per ogni singolo esercizio, in dipendenza dei

mutui effettivamente concessi sulla base delle predette convenzioni.

Conclude chiedendo che il ricorso venga rigettato.

L'Avvocatura dello Stato in data 19 aprile 1961 ha depositato una

memoria a sostegno dei motivi del ricorso prodotto dal Commissario del

Governo. Con essa si contesta l'esattezza delle deduzioni della difesa

regionale, poiché la legge impugnata, per il solo fatto di disporre

l'erogazione delle somme necessarie a coprire il carico finanziario

assunto dalla Regione in conseguenza delle convenzioni già operanti,

dà vita ad una spesa certa, nuova e maggiore (anche se il suo preciso

ammontare non è determinabile a priori con assoluta esattezza pel

fatto di dipendere dalle modalità di erogazione dei mutui o dal

corrispondente effettivo onere degli interessi), e, di conseguenza,

incorre in violazione dell'art. 81, per l'omissione dell'adempimento

dell'obbligo da questo sancito di indicare, almeno per l'esercizio in

corso, i mezzi necessari a far fronte alla spesa stessa. Aggiunge

l'Avvocatura che non assumono rilievo le modalità di pagamento

eventualmente pattuite con gli istituti mutuanti, poiché, anche ad

ammettere che sia consentito alla Regione di pagare le somme afferenti

all'esercizio in corso dopo la sua scadenza, non si eliminerebbe la

denunciata violazione dell'art. 81, dovendosi, in regime di bilancio di

competenza, farsi riferimento all'esercizio pel quale la spesa è stata

impegnata. Conclude chiedendo l'annullamento della legge impugnata, o

in via subordinata, che la Corte, ove lo ritenga opportuno, disponga

l'acquisizione agli atti della causa delle due convenzioni indicate

dalla difesa regionale, insieme con i decreti di approvazione

debitamente registrati.

Nella discussione orale il difensore dello Stato ha ribadito le

considerazioni svolte in memoria, mentre quello della Regione,

nell'insistere per la reiezione del ricorso, ha messo in rilievo come

finalità della legge impugnata non sia di fare assumere impegni di

spesa (poiché ciò era già avvenuto per opera della legge 20 marzo

1959, n. 8), bensì di fissare il limite massimo dell'onere assunto

dalla Regione, così da condizionare le autorizzazioni alla

assegnazione dei mutui, di competenza dell'Assessore. Considerato in diritto :

Risulta dalla esposizione del fatto che la legge regionale 20 marzo

1959, n. 8, nel consentire la stipulazione di convenzioni con istituti

di credito per l'erogazione, da parte di questi, di mutui a favore di

cooperative o di loro soci, per la costruzione di stabili sociali e

l'acquisto di appartamenti, e nell'addossare alla Regione gli oneri

relativi al pagamento degli interessi sui mutui stessi, stabilì che ad

essi si dovesse far fronte con il fondo di rotazione che era stato

costituito con la legge 2 aprile 1955, n. 24: fondo alimentato con gli

stanziamenti previsti da varie leggi (e, per ultimo, dalla legge 13

maggio 1953, n. 35, art. 9) per la concessione di mutui per opera della

Regione, che avrebbero dovuto trovare la contropartita nei versamenti

delle quote di ammortamento da parte dei mutuatari (ciò che conduceva

a fare iscrivere le spese e le entrate relative nella categoria delle

partite di giro). In particolare l'art. 11 della stessa legge n. 8

autorizzava l'Assessore per il bilancio ad introdurre le variazioni

occorrenti solo allo scopo di "adeguare la denominazione" del capitolo

di fondo di rotazione alle finalità perseguite.

Ma era chiaro che il maggior onere assunto dalla Regione per

effetto dell'entrata in vigore delle citate convenzioni non avrebbe

potuto trovare la necessaria copertura nei versamenti effettuati dai

mutuatari, per il ricupero delle quote di spesa autorizzate a titolo di

concessioni dei mutui, secondo, invece, si verificava in virtù del

congegno prima predisposto con il fondo di rotazione. Sicché la legge

impugnata ha in realtà avuto lo scopo, che risulta del resto anche dal

letterale tenore del suo art. 1, di consentire l'aumento di spesa

conseguente all'obbligo assunto di corrispondere agli istituti mutuanti

gli interessi sulle somme erogate alle cooperative edilizie o ai loro

soci.

Non può, quindi, ritenersi esatta l'affermazione della difesa

della Regione secondo cui la legge stessa, lungi dal disporre una spesa

effettiva, si limita a prevedere l'eventuale ammontare delle somme

erogabili in avvenire per opera di appositi futuri provvedimenti,

mirando al solo scopo di fissare il limite massimo dell'onere annuale

per interessi, e di circoscrivere in tal modo la discrezionalità

dell'Assessore nell'esercizio del compito a lui attribuito di

autorizzare le singole operazioni di mutuo. È vero, al contrario, che,

una volta divenute operative, dal luglio 1959, le convenzioni (che

prevedevano la corresponsione, da parte della Regione,

posticipatamente, alla fine di ciascun anno di durata del mutuo, degli

interessi nella misura del 5 per cento, e per il primo anno in misura

corrispondente all'intera somma mutuata), già al luglio 1960, epoca

dell'entrata in vigore della legge in esame, era maturato il debito

relativo ai mutui consentiti in precedenza, ed in conseguenza era

automaticamente sorto l'obbligo a carico della Regione stessa di

provvedere alla sua soddisfazione.

Ciò risulta del resto comprovato dalla constatazione che il

bilancio regionale per l'anno finanziario 1960-61, approvato con la

legge 3 gennaio 1961, n. 6, comprende, nella categoria delle spese

effettive straordinarie, il capitolo 612, in cui è stanziata la somma

di lire 388.416.000, destinata, appunto, al pagamento degli interessi

sui mutui concessi in forza della legge regionale n. 8 del 1959, e

gravanti sull'esercizio in corso.

Ed è chiaro che tale spesa (non più inserita fra quelle delle

partite di giro, ed altresì distinta da quella del fondo destinata

alla concessione degli altri mutui corrisposti direttamente dalla

Regione, ai quali si riferisce il precedente capitolo 611) trova la sua

fonte immediata ed esclusiva nell'art. 1 della legge in esame.

Sicché, non avendo questa indicato i mezzi necessari per far fronte

alla spesa stessa, né avendo fatto rinvio per tale indicazione ad

altra legge sostanziale, non può non incorrere nella censura di

violazione dell'art. 81, ultimo comma, dato che (come ha costantemente

ritenuto questa Corte, muovendo dal rilievo della connessione

rilevabile fra i due ultimi commi dell'articolo stesso) la previsione

in bilancio di fondi destinati ad una spesa, ove sia contemplata da una

legge meramente formale, com'è quella del bilancio, non assolve di per

sé sola all'obbligo costituzionale della indicazione della sua

copertura.

Non potrebbe, poi, dalla circostanza che la legge impugnata non

contiene alcuna autorizzazione all'Assessore ad apportare le variazioni

di bilancio relative alla maggiore spesa che si consentiva, desumersi

una conferma dell'allegato carattere meramente eventuale di

quest'ultima, poiché, invece, essa, specie quando si tenga presente

l'avvenuta iscrizione in bilancio della spesa, appare piuttosto indizio

del proposito di deviare l'attenzione in ordine alla effettiva portata

della statuizione che quella maggior spesa consentiva.

Non potrebbe neppure validamente opporsi, contro l'applicazione

dell'art. 81, la considerazione del carattere indeterminato

dell'ammontare dell'onere, poiché, come si è detto, al momento

dell'approvazione del disegno di legge, esso era determinabile, e

d'altra parte per l'osservanza del precetto costituzionale non si rende

necessaria una assoluta e puntuale determinazione della spesa che si

viene ad assumere.

La dichiarazione di incostituzionalità della legge impugnata ha

per conseguenza l'inefficacia degli atti emessi sulla base della

medesima, ed in particolare dell'iscrizione nel bilancio di previsione

per l'anno finanziario 1960-61 della somma di lire 388.416.000 imputata

al capitolo n. 612 della spesa effettiva straordinaria.