Sentenza n. 360/1994

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art.39 del d.P.R. 26

ottobre 1972, n. 640 (Disciplina dell'imposta sugli spettacoli),

promosso con due ordinanze emesse il 16 dicembre 1993 dalla Corte di

appello di Venezia nei procedimenti civili vertenti tra il Comune di

Venezia e l'Amministrazione delle Finanze dello Stato, iscritte ai

nn. 158 e 159 del registro ordinanze 1994 e pubblicate nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 14, prima serie speciale, dell'anno

1994;

Udito nella camera di consiglio del 6 luglio 1994 il Giudice

relatore Gabriele Pescatore.

Ritenuto in fatto La Corte di appello di Venezia, con due ordinanze emesse in data

16 dicembre 1993 e aventi identico tenore, ha sollevato questione di

legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 24 e 113 della

Costituzione, dell'art. 39 del d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 640, nella

parte in cui subordina l'esperimento della azione giudiziaria - nelle

controversie di cui agli artt. 38 e 40, secondo comma, dello stesso

d.P.R. in materia di imposta sugli spettacoli - al previo ricorso ai

rimedi amministrativi.

Il dubbio di costituzionalità prospettato dalla Corte remittente

concerne essenzialmente la improponibilità dell'azione giudiziaria -

in materia di controversie relative all'applicazione dell'imposta

predetta, dei tributi connessi e delle soprattasse - ove non siano

esperiti i rimedi amministrativi previsti dall'art. 38 del d.P.R. n.

640 del 1972.

Più in particolare, ai sensi dell'art, 38 surrichiamato, la

cognizione delle controversie in via amministrativa, qualunque sia

l'importo dell'imposta o della soprattassa in contestazione, spetta

all'Intendente di finanza territorialmente competente.

Le decisioni delle intendenze sono definitive se l'ammontare

controverso delle imposte e delle soprattasse non supera le

centocinquantamila lire; se detto ammontare viene superato è

possibile ricorrere al ministero delle finanze entro il termine di

giorni sessanta dalla notifica della decisione.

Contro le decisioni definitive dell'Intendenza e del Ministero

delle finanze è esperibile, ai sensi dell'art. 39 del d.P.R. 640 del

1972, l'azione giudiziaria nel termine di novanta giorni dalla data

di notificazione della decisione. Qualora entro centottanta giorni

dalla presentazione del ricorso non sia intervenuta la relativa

decisione, il contribuente può promuovere l'azione giudiziaria anche

prima della notificazione della decisione stessa (art. 39, secondo

comma). Ad avviso del remittente l'art. 39 surrichiamato

implicherebbe una sorta di "sbarramento all'esercizio dell'azione

giurisdizionale" che verrebbe a configurarsi come "condizione di

proponibilità" dell'azione stessa precludendo al contribuente

l'azionabilità del diritto di difesa garantito dall'art. 24 della

Costituzione nonché della tutela giurisdizionale prevista dall'art.

113 della Costituzione ove non siano stati previamente esperiti i

rimedi amministrativi. Secondo l'ordinanza di remissione tale

disciplina sarebbe applicabile pure alle azioni di rimborso contemplate dall'art. 40 del d.P.R. n. 640 del 1972 per le quali è

prevista la decadenza di tre anni a decorrere dal giorno

dell'effettuato pagamento.

Senonché la subordinazione della azione giudiziaria al previo

esperimento del rimedio amministrativo - anche alla luce dei principi

più volte affermati dalla giurisprudenza costituzionale in materia e

recentemente richiamati nella sentenza n. 406 del 1993 - sarebbe "del

tutto ingiustificata" in quanto non sorretta da esigenze che

richiedano un differimento della azione giudiziaria. Viene, altresì,

rilevato che anche ove sussistano esigenze di ordine generale e

superiori finalità di giustizia al differimento dell'azione

giudiziaria ad un momento successivo a quello del sorgere del diritto

il legislatore sarebbe comunque tenuto ad osservare il limite imposto

dalla esigenza di non rendere eccessivamente difficile la tutela

giurisdizionale, in conformità a quanto previsto dagli artt. 24 e

113 della Costituzione. Detto limite sarebbe - per contro - violato

dall'art. 39 del d.P.R. n. 640 del 1972 laddove subordina la

proponibilità dell'azione giudiziaria - nelle controversie di cui

agli artt. 38 e 40, secondo comma, stesso d.P.R. - alla previa

notifica della decisione del Ministro, ovvero in caso di mancata

decisione di quest'ultimo al decorso di centottanta giorni dalla

proposizione del ricorso.

Dinanzi a questa Corte non vi è stata costituzione di parti né

intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri. Considerato in diritto

1. - Può disporsi la riunione dei giudizi per la loro totale

omogeneità.

2. - La Corte di appello di Venezia dubita della legittimità

costituzionale dell'art. 39, d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 640, nella

parte in cui subordina - nelle controversie relative all'applicazione

delle imposte, dei tributi connessi e delle soprattasse nonché in

quelle concernenti le azioni di rimborso (artt. 38 e 40 d.P.R. n. 640

del 1972) - l'esperimento dell'azione giudiziaria al previo ricorso

gerarchico al ministero delle finanze.

Più in particolare la norma censurata, impedendo l'esperimento

della azione giudiziaria sino alla notificazione del provvedimento

ministeriale ovvero, in mancanza, per centottanta giorni dalla

proposizione del ricorso violerebbe - secondo il giudice remittente -

gli artt. 24 e 113 della Costituzione.

3. - La questione è fondata.

I ricorsi di cui all'art. 38 d.P.R. n. 640 del 1972, ai quali si

è fatto sopra cenno, devono necessariamente essere proposti prima di

adire gli organi giurisdizionali, salva, in caso di mancata pronuncia

entro certi termini (centottanta giorni dalla data di presentazione

del ricorso), la possibilità di investire direttamente gli organi

giurisdizionali.

Il giudice a quo ritiene che tale normativa si applichi anche in

materia di rimborsi di imposta, con la conseguenza che in caso di

diniego del rimborso, ove sia trascorso il termine per ricorrere in

via amministrativa senza proporre il ricorso, è preclusa la

possibilità di esperire l'azione giudiziaria.

La tutela giurisdizionale è in ogni caso preclusa decorsi i

termini di decadenza specificamente previsti (novanta giorni dalla

decisione del ministro, centottanta giorni in caso di mancata

decisione). Di guisa che la norma censurata non solo subordina la

tutela giurisdizionale al previo esperimento di ricorsi

amministrativi, ma statuisce, altresì, la decadenza dalla azione

giudiziaria ove non si sia agito in via amministrativa nei termini

prescritti. Di conseguenza, la tutela, di cui agli artt. 24 e 113

della Costituzione, verrebbe ad essere non già incondizionata ma

addirittura esclusa, ove alla lesione dei diritti non abbiano fatto

seguito i ricorsi amministrativi in termini.

Tale conseguenza non può non ritenersi fortemente compressiva del

diritto di difesa garantito dall'art. 24 Cost. e, più

specificamente, della tutela giurisdizionale dei diritti contro gli

atti della pubblica amministrazione incondizionatamente garantita

dall'art. 113 Cost.

4. - Questa Corte ha costantemente affermato (cfr. da ultimo le

sentenze nn. 406/93, 154/92 e 15/91) che gli artt. 24 e 113 della

Costituzione non impongono una correlazione assoluta tra il sorgere

del diritto e la sua azionabilità, sicché risultano legittime in

via di principio forme di accesso alla giurisdizione, condizionate al

previo esperimento di rimedi di carattere amministrativo (sentt. nn.

87/62; 107/63; 47/64; 39/69; 87/69; 130/70; 46/74; 530/89 e 470/90).

Il differimento della tutela giurisdizionale deve essere,

tuttavia, giustificato dal perseguimento di più adeguate finalità

di giustizia e, in ogni caso, dall'esigenza di non rendere la tutela

giurisdizionale eccessivamente difficoltosa.

Ed è poi da rilevare che nella fattispecie l'esperimento dei

rimedi amministrativi, lungi dal porsi come "esigenza" o "condizione

generale" per la tutela giurisdizionale, è in realtà imposto solo

in alcuni casi specifici e rispetto ad alcuni tributi (mentre per gli

altri vige il sistema delineato dal d.P.R. n. 636 del 1972).

Questo modello è alla base della sent. n. 406 del 1993 in materia

di imposta di bollo, la quale ha statuito l'illegittimità

costituzionale dell'art. 33, ultimo comma, d.P.R. n. 642 del 1992

nella parte in cui non prevede l'esperibilità della azione

giudiziaria anche in mancanza del preventivo ricorso amministrativo.

La disciplina del contenzioso in materia di imposta sugli

spettacoli - oggetto dell'attuale giudizio - presenta caratteristiche

esattamente simmetriche rispetto a quelle che connotano l'imposta di

bollo (doppio grado, sospensione solo ad istanza del ricorrente,

disciplina della revocazione). Di guisa che la ratio decidendi

richiamata nella sentenza n. 406 del 1993 non può non essere

operativa anche nel presente giudizio di costituzionalità.

Come si è già osservato, l'art. 24 della Costituzione, anche

attraverso il principio posto dall'art. 113, che ne costituisce -

senza dubbio - specificazione, ha una portata così ampia da colpire

qualsiasi esclusione della tutela giurisdizionale, soggettiva od

oggettiva, e qualsiasi limitazione che ne renda impossibile o anche

difficile l'esercizio. Ne discende quale soluzione conforme a

Costituzione la esperibilità dell'azione giudiziaria, anche in

mancanza del preventivo ricorso amministrativo. Di conseguenza, deve

dichiararsi la illegittimità costituzionale dell'art. 39, del d.P.R.

n. 640 del 1972, nella parte in cui non prevede, nelle controversie

di cui agli artt.38 e 40 stesso d.P.R., l'esperimento della azione

giudiziaria anche in mancanza del preventivo ricorso amministrativo.