Sentenza n. 369/1990

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 3, primo e

quarto comma, della legge della Regione Emilia-Romagna, riapprovata

il 19 marzo 1990 dal Consiglio regionale, avente per oggetto:

"Revisione della dotazione organica delle qualifiche funzionali fino

alla quinta compresa e conseguenti norme di inquadramento" promosso

con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il

10 aprile 1990, depositato in cancelleria il 20 successivo ed

iscritto al n. 38 del registro ricorsi 1990;

Visto l'atto di costituzione della Regione Emilia-Romagna;

Udito nell'udienza pubblica del 27 giugno 1990 il Giudice relatore

Antonio Baldassarre;

Uditi l'Avvocato dello Sato Mario Cevaro, per il ricorrente e

l'Avvocato Giandomenico Falcon per la Regione;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato il

Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato questione di

legittimità costituzionale dell'art. 3, primo e quarto comma, della

legge della Regione Emilia-Romagna (Revisione della dotazione

organica delle qualifiche funzionali fino alla quinta compresa e

conseguenti norme di inquadramento), riapprovata il 19 marzo 1990,

per violazione dell'art. 97, primo e terzo comma, della Costituzione.

Secondo il ricorrente, le disposizioni impugnate, le quali

consentono l'inquadramento alla quinta qualifica di personale

regionale in possesso di qualifiche inferiori, contrasterebbero con

l'art. 97 della Costituzione, primo e terzo comma, perché difformi

dalla normativa contrattuale nazionale, recepita dalla regione, e dai

principi generali del pubblico impiego che non prevedrebbero alcun

riconoscimento a fini giuridici dell'esercizio delle mansioni

superiori.

Il previsto meccanismo di reinquadramento sarebbe ulteriormente

illegittimo perché non motivato da alcuna necessità di introduzione

di correttivi al fine di eliminare situazioni squilibrate fra i

dipendenti regionali.

Un terzo profilo di incostituzionalità risiederebbe nella

estensione, a chi non riveste la qualifica "immediatamente" inferiore

alla quinta, della possibilità di partecipare ai suddetti concorsi

interni, la quale contrasterebbe con i generali principi di

imparzialità e buona amministrazione. La disposizione impugnata,

infatti, sarebbe difforme da quanto analogamente previsto dalla

vigente disciplina contrattuale (art. 5 della L.R. 28 ottobre 1987,

n. 30), che, nel fissare la riserva dei posti nei pubblici concorsi

per il personale già in servizio, richiederebbe il possesso della

qualifica immediatamente inferiore a quella per cui si concorre.

2. - Si è regolarmente costituita la Regione Emilia-Romagna per

chiedere il rigetto del ricorso.

La Regione premette che le norme impugnate fanno parte di una

legge che ha, fra l'altro, aumentato di 390 unità i posti in

organico relativi alla quinta qualifica funzionale, lasciando però

immutata la dotazione organica complessiva, al fine, come si legge

nella relazione al relativo disegno di legge, di adeguare la pianta

organica alle esigenze proprie delle nuove metodologie di lavoro

conseguenti al diffuso utilizzo di strumenti informatici negli uffici

regionali. Tali norme prevedono che i posti vacanti della quinta

qualifica funzionale siano attribuiti al personale del ruolo

regionale di qualifica inferiore con anzianità di effettivo servizio

di almeno quattro anni alla data di entrata in vigore della legge

impugnata (ridotti a due in caso di servizio reso nella quarta

qualifica funzionale). Le stesse norme richiedono, inoltre, che il

suddetto personale sia preposto alle mansioni proprie delle

qualifiche relative ai posti da ricoprire alla data di entrata in

vigore della legge impugnata e abbia già svolto positivamente le

medesime mansioni, in modo prevalente e in via continuativa, per un

periodo non inferiore ad un anno alla predetta data.

La legge prevede, poi, una "Commissione tecnica di accertamento",

istituita dalla Giunta regionale, avente il compito di presiedere

alle operazioni del concorso interno e di provvedere ad individuare

il personale di qualifica inferiore alla quinta in possesso dei

requisiti sopra indicati.

Ad avviso della Regione, la censura relativa alla asserita

violazione della normativa contrattuale, oltre che inammissibile

perché generica, sarebbe infondata per tre diversi ordini di motivi:

a) perché i provvedimenti di modificazione dello stato

giuridico del personale, disciplinati dalla legge impugnata,

sarebbero materia che la legge quadro sul pubblico impiego affida

alla legge regionale e non alla contrattazione nazionale (art. 2,

primo comma, lettera 2, della legge n. 219 del 1984);

b) perché, comunque, la difformità rispetto alla disciplina

contrattuale troverebbe la propria giustificazione in una situazione

particolare della regione, situazione che, secondo l'insegnamento di

questa Corte, consente alla legge regionale di discostarsi dalla

normativa prevista negli accordi nazionali;

c) perché, infine, nessun contrasto vi sarebbe tra la legge

impugnata e l'accordo nazionale, giacché l'art. 5 del d.P.R. 13

maggio 1987, n. 268, si riferirebbe all'accesso all'impiego

regionale, mentre le disposizioni censurate riguardano esclusivamente

personale già in servizio presso la regione.

Anche la censura relativa alla violazione dei principi generali

del pubblico impiego sarebbe inammissibile perché generica, essendo

impossibile individuare quale sia il principio generale violato e da

quale disposizione lo si dovrebbe dedurre.

Riguardo alle restanti censure, la Regione Emilia-Romagna sostiene

che il terzo comma dell'art. 97 della Costituzione non rileverebbe

nel caso in esame, in quanto concernerebbe soltanto l'"accesso" nella

pubblica amministrazione. Quanto, poi, alla pretesa violazione del

primo comma dello stesso articolo, la regione sottolinea come il

previsto passaggio di fascia sia subordinato ad una congrua

valutazione dell'attività pregressa del dipendente, la quale farebbe

ragionevolmente ritenere che, per poter essere reinquadrato in

livelli superiori, vi sia il bisogno di essere comunque in possesso

dei requisiti obiettivi richiesti, a prescindere dall'appartenenza

alla fascia "immediatamente" inferiore. Considerato in diritto

1. - Con il ricorso indicato in epigrafe il Presidente del

Consiglio dei ministri ha sollevato questioni di legittimità

costituzionale nei confronti dell'art. 3, primo e quarto comma, della

legge della Regione Emilia-Romagna (Revisione della dotazione delle

qualifiche funzionali fino alla quinta compresa e conseguenti norme

di inquadramento), riapprovata il 19 marzo 1990, per violazione

dell'art. 97, primo e terzo comma, della Costituzione.

2. - Occorre preliminarmente esaminare l'eccezione

d'inammissibilità per indeterminatezza o genericità formulata dalla

Regione nei confronti delle censure che lo Stato ha proposto in

riferimento alla pretesa violazione, da parte delle disposizioni

impugnate, della normativa contrattuale nazionale e dei principi

generali del pubblico impiego (questi ultimi sotto il profilo della

non rilevanza del riconoscimento a fini giuridici dell'esercizio di

mansioni superiori).

L'eccezione va respinta.

È fuor di ogni dubbio che il ricorso del Presidente del Consiglio

dei ministri, in relazione alle censure ora esaminate, non indica con

precisione le norme contrattuali e i principi generali sul pubblico

impiego che integrano il parametro di costituzionalità che si

pretende violato. Tuttavia, ai fini dell'ammissiblità dei giudizi di

legittimità costituzionale in via principale, è sufficiente che i

motivi addotti per l'annullamento delle disposizioni impugnate siano

indicati in modo tale da permettere alla controparte di rendersi

conto del significato sostanziale delle censure formulate (v., con

riferimento ai motivi del rinvio che devono sostanzialmente

corrispondere ai motivi del ricorso, le sentt. nn. 289 e 525 del

1987; 726 e 1127 del 1988; 38 e 561 del 1989) e da porre in grado

questa Corte di venire a conoscenza, senza possibilità di equivoco,

dei termini della questione di legittimità costituzionale

sottopostale e di compiere i necessari esami preliminari sulla

ammissibilità del ricorso (v. sentt. nn. 517 del 1977; 19 e 242 del

1989).

Sotto tale profilo, non ha alcun fondamento l'eccezione della

resistente relativa alla indeterminatezza dei motivi: in un caso,

infatti, è agevole individuare con precisione la norma-parametro che

si pretende violata, in quanto che il ricorrente denuncia un

contrasto delle disposizioni impugnate con norme del contratto

nazionale recepito dalla Regione stessa; nel secondo caso, il

principio di cui si lamenta la lesione è, addirittura, precisamente

definito ed enunciato nel suo contenuto, di modo che l'unica carenza

effettiva è data dalla formale indicazione dei numerosi articoli dai

quali si pretende di dedurre quel principio.

3. - Priva di fondamento è la prima delle questioni di

legittimità costituzionale sollevate dal ricorso del Presidente del

Consiglio dei ministri, secondo la quale le disposizioni impugnate -

nel consentire l'inquadramento alla quinta qualifica del personale

regionale in possesso di qualifiche inferiori a seguito di un

concorso interno e sulla base dello svolgimento di fatto (con certe

caratteristiche) delle funzioni corrispondenti alla qualifica nella

quale è previsto l'inquadramento - si porrebbero in contrasto con le

norme del contratto nazionale recepite dalla Regione.

In realtà, l'art. 2 della legge quadro sul pubblico impiego 29

marzo 1983, n. 93, nell'individuare le materie da disciplinare con

legge (statale o regionale, in dipendenza della ripartizione

costituzionale delle competenze), anziché con contratto, indica fra

questi oggetti i "procedimenti di (...) modificazione dello Stato

giuridico" (art. 2, numero 2, della legge n. 93 del 1983). Discende

da ciò che l'inquadramento del personale regionale in fasce

superiori è lasciato all'autonomia delle regioni stesse, le quali

possono disciplinare la materia con propria legge senza essere

vincolate dagli accordi. E, anzi, quand'anche questi ultimi, in

contrasto con la ripartizione delle competenze operata dal citato

art. 2, dovessero contenere norme o principi sulle modificazioni

dello stato giuridico del personale, tali disposizioni non avrebbero

carattere vincolante nei confronti del legislatore regionale, il

quale potrebbe liberamente derogare ad esse. Sicché, essendo

precluso agli accordi disciplinare l'anzidetta materia, non può

accogliersi la richiesta del Presidente del Consiglio di dichiarare

l'illegittimità costituzionale delle disposizioni impugnate perché

contrastanti con norme stabilite da accordi nazionali.

4. - Una seconda questione di legittimità costituzionale

dell'art. 3, primo e quarto comma, della legge regionale impugnata è

stata sollevata in riferimento ai principi fondamentali stabiliti

dalle leggi sul pubblico impiego, sul presupposto che questi ultimi

non legittimano il riconoscimento a fini giuridici dello svolgimento

di fatto di mansioni superiori.

Anche tale questione non è fondata.

La censura del Presidente del Consiglio dei ministri muove

dall'erronea premessa che nelle leggi statali sul pubblico impiego

viga il principio che, ai fini dell'inquadramento giuridico del

personale, non sia rilevante lo svolgimento di fatto di mansioni

riferibili a qualifiche superiori. Al contrario, l'art. 4 della legge

11 luglio 1980, n. 312 (Nuovo assetto retributivo funzionale del

personale civile e militare dello Stato) prevede, al decimo comma,

che il personale, il quale ritenga di individuare in una qualifica

funzionale superiore a quella in cui è stato inquadrato le

attribuzioni da esso effettivamente svolte da almeno cinque anni,

può essere sottoposto ad una prova selettiva intesa ad accertare

l'effettivo possesso della relativa professionalità. L'esistenza di

norme come questa e di altre che conferiscono rilevanza alle funzioni

effettivamente svolte ai fini dell'inquadramento giuridico del

personale (già assunto), porta a negare l'affermazione del

ricorrente circa la sussistenza di un principio fondamentale di

significato contrario, sì da indurre a respingere la relativa

censura d'incostituzionalità delle disposizioni impugnate.

5. - Il Presidente del Consiglio dei ministri prospetta il dubbio

che l'art. 3, primo e quarto comma, della legge regionale impugnata

contrasti altresì con l'art. 97, terzo comma, della Costituzione,

secondo il quale "agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si

accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge".

La questione appare manifestamente infondata, sol che si consideri

che la norma invocata come parametro costituzionale concerne

l'accesso nella pubblica amministrazione, mentre le disposizioni

della legge regionale impugnata riguardano il reinquadramento in

qualifiche superiori di personale già in servizio nella pubblica

amministrazione.

6. - Non fondata è, infine, la questione di costituzionalità

basata sulla pretesa violazione dei principi di imparzialità e di

buon andamento della pubblica amministrazione (art. 97, primo comma,

della Costituzione), in conseguenza del rilievo che le norme

impugnate, nel consentire che ai previsti concorsi interni partecipi

il personale inquadrato nelle fasce inferiori, anziché soltanto

quello inquadrato nella fascia immediatamente inferiore, conterrebbe

una discriminazione irrazionale a danno di quest'ultimo e della

funzionalità della amministrazione regionale.

Posto che, con giurisprudenza ormai costante, questa Corte ha

precisato che l'esame della costituzionalità delle leggi sotto il

profilo della pretesa violazione dei principi di imparzialità e del

buon andamento della pubblica amministrazione va svolto come verifica

della non irragionevolezza o della non arbitrarietà della disciplina

denunciata (v. sentt. nn. 217 del 1987; 331, 964 e 1130 del 1988; 21

del 1989), non può considerarsi esorbitante da tali limiti una

normativa, come quella impugnata, che ha lo scopo di porre fine a

squilibri che si sono creati nei rapporti tra le varie categorie del

personale a seguito di rilevanti mutamenti nell'organizzazione del

lavoro e degli uffici (v. sentt. nn. 56 del 1989 e 347 del 1990).