Sentenza n. 369/1992

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 2 della legge 31

dicembre 1991, n. 415 (Disposizioni per la formazione del bilancio

annuale e pluriennale dello Stato), promossi con ricorsi delle

Regioni Sicilia, Veneto e Lombardia, notificati rispettivamente il 29

e 30 gennaio 1992, depositati in cancelleria il 7 e l'8 febbraio 1992

ed iscritti ai nn. 16, 18 e 21 del registro ricorsi 1992;

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 19 maggio 1992 il Giudice relatore

Francesco Guizzi;

Uditi gli avvocati Fazio, Francesco Cataldi, Angelo Clarizia e

Ferdinando Mazzarella per la Regione Sicilia, Giandomenico Falcon per

la Regione Veneto, Valerio Onida per la Regione Lombardia e

l'avvocato dello Stato Sergio Laporta per il Presidente del Consiglio

dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 29 gennaio 1992 e depositato il 7

febbraio successivo, iscritto nel registro ricorsi del 1992 al n. 16,

la Regione siciliana ha impugnato l'art. 2, secondo comma, e la

tabella B (fondo speciale di conto capitale) della legge 31 dicembre

1991, n. 415, "Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e

pluriennale dello Stato (legge finanziaria 1992)", relativamente alla

voce che concerne il contributo di solidarietà nazionale previsto

dall'art. 38 dello Statuto regionale siciliano.

La legge finanziaria 1992 prevede un accantonamento di 200

miliardi di lire per il 1992, di 300 miliardi per il 1993, di 500

miliardi per il 1994: in tal modo ha ridotto ad un quinto, per gli

anni 1992 e 1993, gli accantonamenti fissati da precedenti leggi

finanziarie, determinando - lamenta la ricorrente - una grave

inversione di tendenza nel flusso degli stanziamenti, sino a

compromettere le finalità perseguite dalla norma statutaria. Non

potrebbe invocarsi - a giustificazione della disposizione impugnata -

la sentenza n. 87 del 1987 della Corte costituzionale, che riguardava

una limitata riduzione della somma in precedenza determinata (la

decurtazione del contributo era pari a 25 miliardi e non snaturava

l'intervento di solidarietà).

La ricorrente prospetta infine la violazione dell'art. 81 della

Costituzione: la legge finanziaria 1992 ha ridotto fondi già

destinati al bilancio regionale per dare copertura a nuove spese

contestualmente autorizzate. Qualora si ritenga insussistente

l'interesse della Regione ad avanzare tale eccezione, si invita la

Corte costituzionale a sollevare davanti a se stessa la questione.

2. - Con ricorso notificato il 30 gennaio 1992 e depositato il 7

febbraio successivo, iscritto nel registro ricorsi del 1992 al n. 18,

la Regione Veneto ha impugnato l'art. 2, undicesimo comma, della

stessa legge 31 dicembre 1991, n. 415, perché non destina le risorse

statali necessarie a finanziare la spesa relativa al personale

regionale e comunque non ne individua la copertura finanziaria,

determinando l'iscrizione nel bilancio regionale di previsioni di

spesa prive di corrispondenza con la spesa effettiva, in violazione

dell'art. 119, primo e secondo comma, e dell'art. 81 della

Costituzione.

La ricorrente ricorda come l'art. 15, ultimo comma, della legge

quadro sul pubblico impiego (n. 93 del 1983) è stato fin qui inteso

come disposizione di carattere meramente contabile; la spesa per il

personale figura nel bilancio regionale, ma spetta allo Stato, in

sede di legge finanziaria, di provvedere alla copertura del costo del

contratto - risultante da un sistema di contrattazione accentrata -

mediante stanziamenti integrativi destinati alle regioni, come è

accaduto in precedenza (si cita l'art. 2, decimo comma, della legge

24 dicembre 1988, n. 541 e il decreto-legge n. 344 del 1990,

convertito nella legge n. 21 del 1991).

Le regioni, proseguono le ricorrenti, non sono in grado di

contenere i costi della contrattazione: spetta dunque al Governo di

definire il quadro delle compatibilità economiche.

A fronte dell'aumento di spesa regionale che sarà determinato dal

contratto, non vi sarebbe copertura in entrata, con lesione

dell'autonomia finanziaria regionale e violazione dell'art. 81 della

Costituzione: sarebbe infatti priva di copertura, nella legge

finanziaria, la spesa prevista per le regioni e per gli altri enti

indicati dall'art. 2, undicesimo comma.

3. - L'art. 2, undicesimo comma, della legge 31 dicembre 1991 n.

415 è stato impugnato anche dalla Regione Lombardia, con ricorso

notificato il 30 gennaio 1992, depositato l'8 febbraio successivo,

iscritto nel registro dei ricorsi del 1992 al n. 21.

Sottolinea in particolare la ricorrente come la violazione del

principio di autonomia finanziaria regionale e dell'art. 81, quarto

comma, della Costituzione sia ancor più palese nel caso delle unità

sanitarie locali: la loro unica fonte di finanziamento è il fondo

sanitario nazionale; lo Stato, pur non rinunciando a uno stretto

controllo centralizzato dei fattori di spesa, ha cercato di addossare

alle regioni quote crescenti del disavanzo determinatosi per il

divario tra il fabbisogno di spesa delle unità sanitarie locali - in

cui l'onere per il personale ha parte preponderante - e l'entità del

fondo sanitario nazionale (la ricorrente richiama gli articoli 2- bis

e 3 del decreto-legge 15 settembre 1990, n. 262, sul quale la Corte

costituzionale si è espressa con la sentenza n. 283 del 1981,

nonché l'art. 2, quinto comma, della legge n. 412 del 1991).

La disposizione impugnata omette qualsiasi previsione di

integrazione del fondo sanitario nazionale (come invece era avvenuto,

da ultimo, con l'art. 2, lett. b), del decreto-legge n. 344 del 1990,

convertito nella legge n. 21 del 1991, che aveva integrato i

trasferimenti dello Stato al fondo sanitario nazionale in relazione

all'accordo per il triennio 1988-1990); di modo che la previsione

dell'obbligo di iscrivere nel bilancio della regione le risorse

occorrenti al finanziamento del rinnovo contrattuale grava la regione

di un nuovo onere.

Risulterebbe dunque illegittimo l'art. 2, comma 11, della legge n.

415 del 1991, in riferimento all'art. 119 della Costituzione, nonché

in riferimento all'art. 27 della legge 5 agosto 1978, n. 468,

all'art. 3, sesto comma, della legge 14 giugno 1990, n. 158

(erroneamente richiamato dalla parte ricorrente come art. 2, sesto

comma), all'art. 15 della legge 29 marzo 1983, n. 93, e all'art. 51

della legge 23 dicembre 1978, n. 833.

4.1. - Si è costituito, con riferimento al ricorso, presentato

dalla regione siciliana, il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Il resistente osserva come non vi sia alcuna garanzia

costituzionale circa l'ammontare e le modalità di erogazione del

contributo di solidarietà alla Regione siciliana, secondo quanto

chiarito dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 87 del 1987.

Non pertinente appare poi il richiamo fatto dalla ricorrente

all'art. 81 della Costituzione e risulterebbe irrilevante la

questione incidentale di legittimità che si vorrebbe fosse sollevata

d'ufficio.

4.2. - Anche per i ricorsi presentati dalla Regione Veneto e dalla

Regione Lombardia si è costituito il Presidente del Consiglio dei

Ministri, concludendo per la loro infondatezza.

L'art. 5, comma 3, della legge finanziaria 1992, come chiarito

dalla relazione al disegno di legge governativo, ha incrementato il

fondo comune regionale (pari a lire 6.957 miliardi) rispetto alla

consistenza dell'anno precedente, secondo il tasso di inflazione

programmato. L'accresciuta consistenza del fondo comune regionale

toglie ragione alla denuncia di violazione dell'art. 81 della

Costituzione, poiché nello stanziamento previsto dall'art. 5, comma

3, della legge finanziaria è assicurata la copertura anche dei

rinnovi contrattuali.

L'art. 2, comma 11, nello stabilire un limite all'iscrizione, nei

bilanci regionali, delle risorse occorrenti ai rinnovi contrattuali

obbedisce a esigenze di evidenza contabile e risponde al principio di

coordinamento fissato dall'art. 119 della Costituzione. I tassi

programmati d'inflazione cui fa richiamo la disposizione impugnata,

d'altra parte, valgono anche per il Governo in sede di contrattazione

collettiva.

5.1. - Nell'imminenza dell'udienza, la Regione siciliana (ricorso

n. 16) ha presentato memoria, rilevando come le leggi finanziarie che

precedono quella oggi impugnata abbiano già fatto insorgere in capo

alla Regione un diritto soggettivo di percezione del contributo di

solidarietà.

Poiché la determinazione delle somme da versare s'inquadra in un

rapporto giuridico a carattere obbligatorio, essa non può dirsi

rimessa al mero arbitrio del debitore. Il potere di determinazione

del contributo da parte dello Stato debitore nasce gravato da "limiti

interni", desumibili dall'art. 38 dello Statuto regionale, nella

parte in cui fa riferimento al bilanciamento del minore ammontare dei

redditi di lavoro nella Regione in confronto alla media nazionale. Il

potere determinativo dello Stato sarà quindi legittimo se si

muoverà, quanto meno, in ragionevole accordo con tale finalità

individuata dall'art. 38 dello Statuto regionale.

La ricorrente richiama il principio, affermato dalla

giurisprudenza costituzionale, della necessaria corrispondenza tra

bisogni regionali e mezzi finanziari per farvi fronte (sentenze n.

245 del 1984 e n. 307 del 1983) e riconosce che nella valutazione del

legislatore possono risultare preminenti le esigenze generali della

finanza pubblica, ma a condizione che le riduzioni degli stanziamenti

siano tali da non alterare gravemente detta corrispondenza e, meno

che mai, da vulnerare competenze ed interessi costituzionalmente

garantiti.

Si sottolinea, poi, che oggetto della previsione statutaria non è

tanto l'erogazione annuale, quanto l'assegnazione quinquennale del

contributo. Se la determinazione quinquennale fa nascere in capo alla

Regione un vero e proprio diritto di credito, erogabile annualmente,

la modifica del contributo effettuato non alla scadenza del

quinquennio, ma nel corso di esso, implica lesione della sfera

patrimoniale della Regione.

5.2. - Nell'imminenza dell'udienza, hanno presentato memoria anche

le Regioni Veneto (ricorso n. 18) e Lombardia (ricorso n. 21).

La Regione Veneto prende atto come per la stessa Avvocatura dello

Stato gli aumenti del nuovo contratto del personale debbano essere

coperti dallo Stato; nella deprecata ipotesi di uno "sfondamento"

rispetto al tasso programmato d'inflazione, lo Stato dovrebbe quindi

farsene carico. Qualora la Corte ritenesse fondata tale

interpretazione, verrebbe meno la censura relativa all'ipotesi di

oneri contrattuali superiori al tasso programmato d'inflazione.

Tuttavia, anche nel caso in cui il costo reale del contratto

risulti contenuto entro il tasso programmato d'inflazione, farebbe

difetto il necessario finanziamento statale, che nella pregressa

legislazione era assicurato - sostiene la Regione Veneto - da uno

speciale fondo statale, distinto dal fondo comune, ancorché

ripartito per la parte spettante alle regioni con gli stessi criteri.

La Regione Lombardia rileva, fra gli altri punti, la disarmonia

esistente tra la determinazione del fondo comune solo per il 1992

(art. 5, comma 3 della legge finanziaria) e la disposizione

impugnata, che pone invece a carico delle Regioni un obbligo

triennale. Considerato in diritto

1. - I tre ricorsi sollevano questioni identiche o connesse e

vanno pertanto riuniti e decisi con unica sentenza.

2.1. - La Regione siciliana ha impugnato l'art. 2, comma 2, e il

fondo speciale di conto capitale (tabella B) della legge 31 dicembre

1991, n. 415 (legge finanziaria per il 1992), nella parte in cui

determina per il triennio 1992-1994 gli accantonamenti per il

contributo di solidarietà nazionale, previsto dall'art. 38 dello

Statuto regionale siciliano, in termini riduttivi rispetto a quanto

stabilito, per gli anni 1992 e 1993, dalla precedente legge

finanziaria: ne risulterebbe compromessa la funzione perequativa del

"contributo di solidarietà" e vi sarebbe violazione dell'art. 38

dello Statuto, che contempla la revisione del contributo, ma solo al

termine del quinquennio, e con riferimento alle variazioni dei dati

assunti per il precedente computo.

Vi sarebbe altresì, ad avviso della ricorrente, violazione

dell'art. 81 della Costituzione: fondi già destinati al bilancio

regionale sarebbero ora utilizzati dal legislatore statale per dare

copertura a nuove spese.

2.2. - Il ricorso è infondato, nei termini ora precisati.

La Costituzione e gli Statuti speciali non definiscono l'autonomia

finanziaria regionale in termini quantitativi: vi è discrezionalità

del legislatore statale nella determinazione dei trasferimenti,

all'interno dei vincoli della finanza pubblica; va certo assicurata

la corrispondenza fra "bisogni regionali" e "mezzi finanziari" per

farvi fronte, in modo tale da garantire alle regioni il normale

espletamento delle loro funzioni, ma operando sempre una valutazione

comparativa delle esigenze generali (v., in particolare, le sentenze

di questa Corte nn. 381 del 1990 e 307 del 1983).

Sulle modalità di determinazione e di erogazione del contributo

di solidarietà previsto dall'art. 38 dello Statuto regionale

siciliano, questa Corte si è specificamente pronunciata, rigettando

l'impugnativa promossa dalla Regione siciliana avverso una

disposizione di legge statale riduttiva di uno stanziamento già

conferito (v. l'art. 3, secondo comma, del decreto-legge n. 677 del

1981, convertito nella legge n. 11 del 1982): l'erogazione del

contributo è adempimento di un obbligo costituzionale, ma non è

vincolata, quanto al suo ammontare ed alle modalità di erogazione,

ad alcuna garanzia costituzionale; il terzo comma dell'art. 38 dello

Statuto regionale siciliano prevede la revisione quinquennale

dell'assegnazione con riferimento alla variazione dei dati assunti

per il precedente computo, ma l'adozione del "dato-base" e le successive verifiche - ha osservato la Corte - sono rimesse a una

valutazione dello Stato "non meramente ricognitiva" della

modificazione degli elementi originali. Non è prevista la

partecipazione della Regione al procedimento di revisione, né altra

forma di garanzia (sentenza n. 87 del 1987).

È appena il caso di ricordare che il contributo di solidarietà

ha carattere aggiuntivo rispetto alle entrate assicurate in via

ordinaria alla Regione.

2.3. - Valgono certamente per la questione in esame le

considerazioni svolte da questa Corte nelle sentenze richiamate.

La Regione siciliana impugna invero una disposizione della legge

finanziaria per il 1992 (l'art. 2, comma 2, ove rinvia alla tabella B

allegata alla legge, che indica le voci del fondo speciale di conto

capitale) che non attribuisce ancora alla Regione il contributo di

solidarietà, ma - come gli altri accantonamenti del fondo speciale -

dà copertura finanziaria ai provvedimenti legislativi che si prevede

siano approvati nel corso degli esercizi compresi nel bilancio

pluriennale.

Ciò discende dal sistema introdotto dalla legge n. 468 del 1978,

che ha riformato la contabilità dello Stato (legge modificata dalla

legge n. 362 del 1988: v. in particolare l'art. 11- bis):

l'indicazione delle voci da includere nei due fondi speciali (di

parte corrente e di conto capitale) ha proiezione triennale e

l'entità degli accantonamenti può essere modificata dalla legge

finanziaria dell'anno successivo, secondo gli obiettivi di

programmazione finanziaria approvati dalle Camere. La determinazione

e modificazione del loro importo è frutto di una valutazione

discrezionale del legislatore, momento qualificante della decisione

di bilancio, che nella fattispecie non si presta a censure di

irragionevolezza.

La legge finanziaria per il 1992 trova fondamento nell'urgenza di

arginare l'espansione del deficit pubblico, coerentemente con gli

impegni assunti dall'Italia in sede comunitaria: vi sono "limiti

oggettivi che lo stesso legislatore incontra in relazione alle

risorse organizzative e finanziarie di cui dispone al momento" (v.,

nella giurisprudenza di questa Corte, la sentenza n. 455 del 1990 e

l'ordinanza n. 40 del 1991) ed è inevitabile che l'indirizzo

generale di politica economico-finanziaria si rifletta sulla finanza

regionale e, segnatamente, sui contributi destinati alle regioni ad

autonomia speciale, sulla base di quella valutazione comparativa

delle esigenze generali riservata al legislatore statale (v., ancora,

la sent. n. 307 del 1983, n. 5 del considerato in diritto).

Va poi sottolineato che la disposizione impugnata non altera la

complessiva rispondenza fra bisogni fondamentali della Regione e

mezzi finanziari per farvi fronte, dal momento che il contributo di

solidarietà ha carattere aggiuntivo rispetto alle entrate assicurate

in via ordinaria alla Regione.

È però innegabile che l'indicazione per il triennio di tale voce

nel fondo speciale della legge finanziaria non può intendersi quale

meccanismo surrogativo della disciplina introdotta dall'art. 38,

terzo comma, dello Statuto regionale: il Parlamento, con distinta

disposizione di legge, dovrà assegnare alla Regione siciliana il

contributo di solidarietà nel rispetto di detta norma statutaria

(che pone un preciso riferimento temporale - il quinquennio - per la

determinazione del contributo stesso, com'è correttamente avvenuto

fino al periodo 1982-1986: v. la legge 13 agosto 1984, n. 470), con

la possibilità di ricorrere a ulteriori mezzi di copertura, ai sensi

dell'art. 11- ter della legge n. 468 del 1978, come modificata dalla

legge n. 362 del 1988.

Resta fermo che l'adozione del dato base e le successive verifiche

sono demandati a un apprezzamento discrezionale dello Stato,

correlato alla funzione perequativa del contributo di solidarietà,

individuato dallo stesso art. 38, secondo comma, dello Statuto.

2.4. - Non è pertinente il richiamo della ricorrente all'art. 81

della Costituzione: la difesa della Regione valuta negativamente il

meccanismo dei "fondi speciali" dimenticando che la loro

determinazione è frutto di una scelta di programmazione finanziaria

che non può sostituire la decisione parlamentare che concretamente

utilizza gli accantonamenti, e avanza censure che investono l'intero

sistema della manovra di bilancio, come delineato dalle leggi n. 468

del 1978 e n. 362 del 1988, secondo una prospettiva che muove da

un'interpretazione dell'art. 81 della Costituzione non confortata

dalla giurisprudenza di questa Corte e che, in definitiva, non si

fonda su alcun preciso parametro costituzionale.

Conclusivamente, non risultano violati dalla norma denunciata gli

invocati parametri costituzionali.

3.1. - La Regione Veneto e la Regione Lombardia impugnano, a loro

volta, l'art. 2, comma 11, della legge 31 dicembre 1991, n. 415:

secondo le ricorrenti, tale disposizione non destina le risorse

statali necessarie a finanziare gli oneri derivanti dal rinnovo

contrattuale, per quanto attiene al personale delle regioni, e

determina l'iscrizione nel bilancio regionale di previsioni di spesa

prive di corrispondenza con la spesa effettiva, in violazione

dell'art. 119, primo e secondo comma, e dell'art. 81 della

Costituzione. (La Regione Lombardia indica altresì, come "norme

interposte", le seguenti disposizioni di legge ordinaria: l'art. 27

della legge 5 agosto 1978, n. 468; l'art. 3, comma 6 della legge 14

giugno 1990, n. 158; l'art. 15 della legge 29 marzo 1983, n. 93;

l'art. 51 della legge 23 dicembre 1978, n. 833).

I due ricorsi sono infondati, nei sensi di cui in motivazione.

Occorre chiarire, innanzitutto, che non esiste un fondo di parte

corrente finalizzato esclusivamente alla copertura degli oneri per i

rinnovi contrattuali del personale delle regioni. Gli stanziamenti

aggiuntivi previsti per le regioni a statuto ordinario dal decreto-legge n. 326 del 1990, convertito nella legge n. 4 del 1991, sono

confluiti nel fondo comune regionale: come risulta dalla stessa

formulazione dell'art. 5, comma 3, della legge finanziaria per il

1992, il fondo comune ricomprende le somme stanziate dal decreto-legge n. 326 del 1990, coerentemente con quell'indirizzo legislativo

che ha cercato di razionalizzare i fondi di parte corrente

riducendoli a tre (v. già l'art. 2 della legge n. 158 del 1990).

L'art. 5, comma 3, della legge finanziaria per il 1992 ha

incrementato il fondo comune regionale rispetto alla consistenza

dell'anno precedente in misura corrispondente al tasso di inflazione

indicato nel documento di programmazione economico-finanziaria per

gli anni 1992-1994. L'accresciuta consistenza del fondo comune

regionale toglie ragione alla denuncia di violazione degli articoli

81 e 119 della Costituzione, poiché l'art. 5, comma 3, della legge

finanziaria dà astrattamente copertura, quanto meno per l'anno 1992,

oneri di spesa derivanti dai nuovi contratti, che peraltro sono

ancora da definire.

Le ricorrenti paventano l'ipotesi che il costo effettivo del

contratto non rispetti il tasso programmato d'inflazione e comunque

non risulti coperto dal fondo comune regionale, come incrementato:

gli oneri derivanti dal nuovo contratto finirebbero, allora, per

ricadere sui bilanci delle regioni senza che sia predisposta alcuna

copertura finanziaria.

Non si può escludere, in astratto, che dalla interpretazione

"operativa" di una norma, di per sé legittima, possa derivare

lesione alla sfera di autonomia costituzionalmente garantita alle

regioni. Siffatta lesione deriverebbe non tanto dalla disposizione

impugnata, ma da una temuta sua distorta applicazione (ciò vale

anche per la paventata "ricaduta" sul bilancio regionale di nuovi

oneri a carico delle unità sanitarie locali, derivanti anch'essi dai

rinnovi contrattuali): per tale eventualità, sussiste però il

rimedio del conflitto di attribuzione (v. la sentenza di questa Corte

n. 243 del 1985, n. 3 del considerato in diritto); ancor prima, a

garanzia delle ricorrenti v'è il controllo effettuato dalla Corte

dei conti sul decreto del Presidente della Repubblica di attuazione

dell'accordo 1991-1993.

3.2. - La Regione Lombardia sottolinea, poi, la disarmonia

esistente tra la determinazione del fondo comune solo per il 1992

(art. 5, comma 3 della legge finanziaria) e la disposizione

impugnata, che pone invece a carico delle Regioni un obbligo che

certamente si proietta sul triennio 1992-1994.

È difficile negare che questa disarmonia sussista per gli anni

1993 e 1994 ed anche per gli anni successivi, trattandosi di oneri

continuativi: essa deriva peraltro dal meccanismo fin qui seguito per

i trasferimenti alle regioni ordinarie, che prevede la

determinazione, anno per anno, del fondo comune regionale. La Corte

non può che sottolineare l'urgenza di una compiuta razionalizzazione

di tale sistema, al fine di assicurare adeguati punti di riferimento

per la programmazione di bilancio delle regioni; in ogni caso, il

legislatore statale dovrà ottemperare al principio, più volte

ribadito da questa Corte (v. le sentenze n. 283 del 1991, 381 del

1990, 452 del 1989, 245 del 1984), della necessaria corrispondenza

tra bisogni regionali e mezzi finanziari: non possono infatti essere

addossati ai bilanci regionali oneri di spesa che non dipendono da

decisioni imputabili alle regioni.

La norma impugnata, se interpretata nei termini precisati, non

reca lesione all'autonomia finanziaria regionale, né viola l'art. 81

della Costituzione: anche per gli anni 1993 e 1994 - e per gli anni

successivi - sussiste, in capo al legislatore statale, l'obbligo di

incrementare il fondo comune regionale in modo tale da assicurare la

copertura degli oneri effettivi del nuovo contratto, che hanno,

com'è evidente, carattere continuativo, con ciò assicurando la

corrispondenza tra "bisogni" regionali e "mezzi" finanziari.