Sentenza n. 37/1973

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 11 del r.d.l.

29 luglio 1927, n. 1509 (provvedimenti per l'ordinamento del credito

agrario), convertito in legge 5 luglio 1928, n. 1760, promosso con

ordinanza emessa il 15 dicembre 1970 dal pretore di Orvieto nel

procedimento civile tra l'Istituto federale di credito agrario per

l'Italia centrale e Lemmi Angiolo, iscritta al n. 9 del registro

ordinanze 1971 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 62 del 10 marzo 1971.

Visti l'atto di costituzione dell'Istituto federale di credito

agrario per l'Italia centrale e d'intervento del Presidente del

Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 21 febbraio 1973 il Giudice

relatore Nicola Reale;

uditi l'avv. Rosario Nicolò, per l'Istituto di credito agrario, ed

il sostituto avvocato generale dello Stato Cesare Soprano, per il

Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

L'Istituto federale di credito agrario per l'Italia centrale, per

il tramite della Cassa di risparmio di Orvieto, sua mandataria

generale, negli anni dal 1966 al 1969 concedeva al sig. Lemmi Angiolo

prestiti cambiari agrari di esercizio ordinario per complessive lire

24.000.000. A garanzia di tali crediti, che le parti dichiaravano

diretti a finanziare l'acquisto di bestiame e a fronteggiare le spese

di conduzione aziendale dei fondi rustici di proprietà del mutuario,

oltre al privilegio legale, venivano costituiti anche privilegi

speciali convenzionali su scorte vive e morte, iscritti nei registri

della Conservatoria delle ipoteche di Orvieto.

Alle scadenze prestabilite talune cambiali non venivano pagate,

sicché l'Istituto predetto, dopo avere invano richiesto l'adempimento,

con ricorso al pretore di Orvieto, a norma dell'art. 11 della legge 5

luglio 1928, n. 1760 (con la quale fu convertito in legge il r.d. 29

luglio 1927, n. 1509), chiedeva di essere autorizzato a procedere, in

danno del debitore, al sequestro ed alla vendita, secondo l'art. 1515

del codice civile (già art. 68 cod. comm.), dei beni oggetto dei

privilegi legali e convenzionali.

Senonché il pretore, con ordinanza 15 dicembre 1970, sollevava

dubbi sulla legittimità dell'art. 11 della citata legge n. 1760 del

1928, in riferimento agli artt. 3, primo comma, 24, primo e secondo

comma, 44, primo comma, e 47, secondo comma, della Costituzione, in

quanto detta norma escluderebbe la procedura di convalida del sequestro

ed il giudizio di merito; non imporrebbe l'obbligo della preventiva

notifica del precetto; non prevederebbe termini dilatori fra

quest'ultimo atto e la fase di aggressione dei beni del debitore; non

disciplinerebbe le opposizioni all'esecuzione ed agli atti esecutivi,

né la sospensione dell'esecuzione; sopprimerebbe infine tutte le

garanzie, previste dagli artt. 501 e segg. e 529 e segg. c.p.c., per la

vendita forzata dei beni sottoposti a pignoramento.

La norma stessa sembrerebbe violare anche gli artt. 44, primo

comma, e 47, secondo comma, della Costituzione, i quali stabiliscono,

rispettivamente, che la legge aiuta la piccola e media proprietà e che

la Repubblica favorisce l'accesso del risparmio popolare... alla

proprietà diretta coltivatrice.

Davanti a questa Corte si è costituito l'Istituto federale di

credito agrario, il quale, con l'atto di deduzioni ed una successiva

memoria, ha sostenuto l'infondatezza dei motivi circa l'illegittimità

costituzionale del ricordato art. 11 della legge sui crediti speciali

agrari, addotti nell'ordinanza di rimessione.

In rappresentanza del Presidente del Consiglio dei ministri è

intervenuta in giudizio l'Avvocatura generale dello Stato, la quale, a

conforto della legittimità costituzionale della norma impugnata, ha

affermato l'inattendibiltà dei motivi tutti espressi nell'ordinanza di

rimessione sotto gli aspetti, sia giuridici, sia economico-sociali, nei

quali la materia del credito agrario deve essere inquadrata. Considerato in diritto :

1. - La legge 5 luglio 1928, n. 1760 (in cui fu convertito con

modificazioni il r.d.l. 29 luglio 1927, n. 1509), sull'ordinamento del

credito agrario, in riferimento a mutui di esercizio (art. 2) e di

miglioramento (art. 3) concessi da istituti a ciò autorizzati, ed

assistiti dal privilegio legale speciale e da quello convenzionale, a

norma rispettivamente degli artt. 8 e 9, dispone nell'art. 11 che in

caso di inadempimento del debitore agli obblighi di restituzione, il

pretore, su istanza dell'istituto mutuante, può, assunte sommarie

informazioni, ordinare il sequestro e la vendita degli oggetti

sottoposti a privilegio.

La vendita va effettuata, senza formalità giudiziarie, secondo

l'art. 1515 cod. civ. vigente, che ha sostituito l'art. 68

dell'abrogato codice di commercio. E cioè (come risulta anche dal

disposto dell'integrativo art. 83 delle disposizioni di attuazione)

all'incanto, mediante persona a tali operazioni autorizzata o, in

mancanza di essa, a mezzo di ufficiale giudiziario, previa tempestiva

notizia al debitore del giorno, del luogo e dell'ora. La notizia

preventiva è sostituita da quella successiva, purché pronta, in caso

di vendita senza incanto, attuabile quando le cose abbiano un prezzo

corrente stabilito per atti della pubblica autorità o risultante da

listini di borsa o da mercuriali.

2. - Il pretore di Orvieto ha sollevato dubbi sulla legittimità

costituzionale dell'art. 11 della legge, quale norma fondamentale della

disciplina sopra ricordata.

Secondo il pretore essa, lungi dal favorire il credito agrario e

quindi lo sviluppo dell'agricoltura, si risolverebbe in pregiudizio,

giacché, sostituendosi agli ordinari mezzi satisfattori e sottraendo

improvvisamente al debitore la disponibilità delle scorte,

precluderebbe a quest'ultimo ogni possibilità di fronteggiare e

superare situazioni, talora temporanee, di disagio economico.

Contrasterebbe, anzitutto, con l'art. 3, primo comma, Cost. per la

grave e ingiustificata disparità di trattamento riservata agli enti

che esercitano il credito agrario, rispetto a quello di cui godono

tutti gli altri soggetti titolari di analoghi diritti di credito.

Contrasterebbe, poi, con lo stesso art. 3, primo comma, e con l'art.

24, primo e secondo comma, Cost. in quanto, anche in violazione dei

principi di uguaglianza, limiterebbe gravemente il diritto di difesa

del debitore, comportando:

a) l'esclusione della procedura di convalida del sequestro e del

giudizio di merito;

b) l'eliminazione dell'obbligo della preventiva notificazione del

precetto;

c) l'inesistenza di termini dilatori fra questo atto e la fase di

aggressione dei beni del debitore;

d) l'omessa menzione dei rimedi previsti dal c.p.c. in via di

opposizione all'esecuzione e agli atti esecutivi;

e) l'omessa previsione di una eventuale sospensione della

esecuzione;

f) la soppressione, infine, di tutte le garanzie in favore del

debitore previste dagli artt. 501 e segg., 529 e segg c.p.c. per la

vendita forzata dei beni pignorati.

Un terzo gruppo di censure è basato sugli artt. 44, primo comma, e

47, secondo comma, Cost. statuenti rispettivamente che la legge "aiuta

la piccola e media proprietà" e che la Repubblica favorisce l'accesso

del risparmio popolare "alla proprietà diretta coltivatrice".

E ciò in quanto la norma impugnata non rappresenterebbe per

l'agricoltore un incentivo a contrarre mutui.

Le questioni non sono fondate.

3. - Va anzitutto precisato, contro la censura sub a) del secondo

gruppo, che, per concorde opinione della dottrina e della

giurisprudenza, l'atto, impropriamente definito dal legislatore come

sequestro, non è misura cautelare che renda necessario un giudizio di

convalida ma ha, invece, natura di atto di esecuzione equiparabile al

pignoramento che, ai sensi dell'art. 491 c.p.c., segna normalmente

l'inizio dell'espropriazione. L'ordine di vendita contemporaneamente

impartito dal pretore viene, a sua volta, equiparato al provvedimento

con cui il giudice (ai sensi dell'art. 530 c.p.c.) dispone la vendita

dei beni pignorati, nell'ordinario procedimento di esecuzione

mobiliare.

Ciò posto, è innegabile che il procedimento esecutivo impugnato

ha corso più rapido e diverge, sotto vari aspetti, da quello

ordinario.

Senonché, per stabilire se importi o meno violazione sia dell'art.

3 Cost. nei riguardi di altri creditori e violazione dello stesso

articolo nonché dell'art. 24 Cost. nei riguardi del debitore

esecutato, non può trascurarsi che il procedimento, di cui alla

normativa in questione, deve essere valutato non isolatamente, ma nel

ben noto quadro, vasto e multiforme, degli interventi statali volti ad

indirizzare verso finalità generali di interesse pubblico l'attività

produttiva agraria. E ciò con particolare riguardo alla disciplina del

credito agrario il cui ordinamento, risultante dalla citata legge del

1928 e da altre leggi e regolamenti in materia, è appunto inteso al

conseguimento di fini di utilità sociale (sent. n. 77 del 1969), in

quanto tende a sottrarre l'agricoltore ai possibili abusi del credito

privato, assicurandogli finanziamenti a basso costo e ad altre

condizioni non esose anche in periodi di crisi. Ma perché i

finanziamenti possano giovare al maggior numero possibile di soggetti,

occorre che le singole operazioni (specie quelle concernenti il credito

agrario di esercizio) siano a termini brevi e comportino il rapido

recupero dei capitali per nuovi impieghi.

È sufficiente al riguardo ricordare che, appunto in vista delle

suddette esigenze, la legge stabilisce a quali enti (e fra essi sono

numerosi quelli pubblici), e con esclusione di ogni altro soggetto, è

riservato istituzionalmente o può essere concesso l'esercizio del

credito agrario come previsto dalle leggi speciali; li sottopone a

vigilanza, ne disciplina minutamente l'attività creditizia, in ordine

sia ai tassi di interesse (oltre, in taluni casi, l'assunzione diretta

da parte dello Stato dell'onere di una quota di questi) sia alla durata

dei mutui, normalmente breve, specie per quelli di esercizio, con

disposizioni di favore per il debitore circa l'epoca della scadenza e

quella della eventuale vendita.

Inoltre, tutti i prestiti concernenti operazioni di credito agrario

di esercizio e anche taluni riguardanti operazioni di credito di

miglioramento si effettuano mediante sconto di cambiale agraria

indicante (a norma dell'art. 7 della legge) lo scopo del prestito, il

fondo per cui è concesso, il luogo di deposito dei prodotti da

utilizzare o da trasformare o quello di custodia del bestiame, delle

macchine e degli attrezzi da acquistare, e infine le garanzie, compreso

il privilegio convenzionale da cui il prestito risulti assistito.

In coerenza, poi, con l'oggetto del prestito il privilegio legale

speciale, di cui all'art. 8, può riguardare i frutti pendenti, quelli

raccolti nell'anno della scadenza e le derrate provenienti dal fondo.

Il privilegio speciale convenzionale previsto dall'art. 9 può, a

garanzia di taluni prestiti di esercizio e di quelli a scopo di

miglioramento, gravare sulle cose suddette, nonché su quanto serva a

coltivare e a dotare i fondi, limitatamente alla parte eccedente i

crediti assistiti dal privilegio legale speciale. Ma per la sua

validità ed efficacia è necessario che esso risulti da atto scritto

indicante, fra l'altro, le cose su cui viene costituito, nonché le

condizioni del mutuo, e che abbia acquistato data certa con la

registrazione; va, inoltre, iscritto in uno speciale registro presso la

Conservatoria dei registri immobiliari.

Orbene, considerata nel quadro generale della disciplina del

credito agrario, la norma dell'art. 11 (come le altre ad essa

collegate) non importa violazione dell'art. 3 della Costituzione, in

quanto è il risultato di una scelta legislativa basata non

irrazionalmente su diversità di situazioni. Ciò nei riguardi degli

istituti autorizzati al credito agrario, sottoposti a limitazioni e a

controlli cui sfuggono altri soggetti che si inducano a fare prestiti

ad agricoltori; istituti perdippiù tenuti a curare, nell'interesse

generale, la normale circolazione dei capitali da essi amministrati

evitandone un dannoso immobilizzo. La violazione dell'art. 3 non

ricorre neppure nei riguardi del debitore esecutato, giacché il rigore

del procedimento, in caso di sua insolvenza, va posto a fronte non solo

delle superiori esigenze, già accennate, e della rigorosa

documentazione cui, a norma di legge, è subordinato il suo debito, ma

anche delle garanzie connesse alla speciale disciplina cui è

sottoposto l'istituto mutuante.

Quanto poi alle singole censure formulate dal giudice a quo, sotto

il profilo dell'art. 24 Cost. e superata, come si è visto, quella sub

a), tutte risultano infondate. Va posto in evidenza che all'esecuzione

l'istituto non è autorizzato a procedere in via di autotutela, ma che

è richiesto l'intervento del giudice, tenuto ad assumere informazioni,

per quanto sommarie, prima di disporla. Nulla vieta che nel corso di

esse il debitore sia messo in grado di aver notizia dei propositi

dell'istituto e di opporre le proprie ragioni anche in contradditorio

con esso. L'istituto, poi, normalmente agisce in base a cambiale,

titolo esecutivo con le caratteristiche già enunciate, e, per quanto

riguarda il privilegio convenzionale, non può non richiamarsi alle

scritture di cui è stata rilevata la particolare disciplina.

Trattandosi inoltre di cose fungibili, spesso deperibili e, di

regola, facilmente asportabili, non ha importanza decisiva la

circostanza che la vendita venga contemporaneamente disposta dal

giudice. La norma, d'altro canto, trova rispondenza nell'art. 482

c.p.c.

Cadono così le censure sub b) e sub c), mentre per quella sub d)

basta ricordare essere comunemente ammessa nella giurisprudenza della

Corte di cassazione la possibilità di opposizioni ex artt. 615 e 617

c.p.c., quando il debitore contesti il diritto del creditore

all'esecuzione o la regolarità formale del titolo esecutivo e dei

singoli atti del procedimento: contestazione ammissibile anche a

vendita avvenuta fino alla chiusura del procedimento esecutivo. Ciò a

parte la possibilità che l'istituto procedente incorra in

responsabilità aggravata, ove si verifichino le circostanze di cui

all'art. 96 del codice di procedura civile.

Parimenti infondata è la censura sub e), in quanto la mancata

previsione della sospensione dell'esecuzione non vale ad escludere, nel

procedimento in esame, l'applicabilità degli artt. 623 e segg. del

codice di procedura civile.

In ordine all'ultima censura sub I), una volta chiarito, come sopra

ricordato, che il decreto, col quale il pretore autorizza la vendita

dei beni oggetto di privilegio, ha finalità analoghe a quelle del

provvedimento di cui all'art. 530 c.p.c., il fatto che la pronuncia di

esso non sia preceduta dall'audizione delle parti nell'udienza

appositamente fissata, non incide negativamente sull'interesse del

debitore a che con la vendita forzata sia realizzato il maggior utile

possibile, onde lo stesso debitore possa trarne vantaggio mediante

estinzione totale del suo debito e l'attribuzione di un eventuale

residuo. D'altro canto, come già accennato, l'esecuzione speciale

riguarda beni che, da un lato, hanno generalmente un prezzo di mercato

insuscettibile di determinazioni speculative pregiudizievoli per il

debitore, e dall'altro esigono, anche nell'interesse del debitore

esecutato, che si proceda alla loro alienazione nel più breve tempo

possibile, perché non deperiscano o comunque non importino oneri di

conservazione o di custodia.

4. - L'infondatezza infine della terza questione basata su pretesa

violazione degli artt. 44, primo comma, ultima parte, e 47, secondo

comma, della Costituzione emerge dai precedenti rilievi per i quali il

procedimento esecutivo speciale rientra nella generale disciplina volta

a favorire il credito agrario e non può considerarsi contrastante con

i precetti costituzionali di cui agli articoli predetti.