Sentenza n. 37/1989

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 2, comma

secondo e 11, comma terzo del d.P.R. 19 novembre 1987, n. 527 (Norme

di attuazione dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige in

materia di comunicazioni e trasporti di interesse provinciale),

promossi con i ricorsi delle Province Autonome di Trento e Bolzano,

notificati il 27 gennaio 1988, depositati in cancelleria il 5

febbraio 1988 ed iscritti ai nn. 4 e 5 del registro ricorsi 1988;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 25 ottobre 1988 il Giudice

relatore Enzo Cheli;

Uditi l'avv. Sergio Panunzio per le Province di Trento e Bolzano e

l'avv. dello Stato Sergio Laporta per il Presidente del Consiglio dei

ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso depositato il 5 febbraio 1988 la Provincia

autonoma di Bolzano ha chiesto che sia dichiarata l'illegittimità

costituzionale - per violazione degli artt. 8, n. 18, 16 e 107 dello

Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972 n.

670) - dell'art. 2, secondo comma, e dell'art. 11, terzo comma, del

d.P.R. 19 novembre 1987 n. 527 (Norme di attuazione dello Statuto

speciale per il Trentino-Alto Adige in materia di comunicazioni e

trasporti di interesse regionale), che hanno conservato allo Stato le

attribuzioni in materia di sicurezza dei trasporti ferrotranviari e

filoviari nonché le attribuzioni in materia di sicurezza per le

linee di trasporto funiviario interprovinciali o interregionali.

Con particolare riguardo al trasporto funiviario la Provincia

ricorrente ricorda come essa avesse già emanato - nell'ambito della

sua competenza primaria in materia di "comunicazioni e trasporti" -

norme in materia di regolamentazione tecnica e sicurezza degli

impianti a fune (L. prov. 8 novembre 1973 n. 87; d.P.G.P. 9 settembre

1974 n. 64; d.P.G.P. 10 agosto 1976 n. 43), rinviando in parte alla

disciplina statale. Tale situazione risulterebbe compromessa dalla

disposizione contenuta nell'art. 11, terzo comma, del d.P.R. n.

527/1987 che ha dettato in materia di sicurezza degli impianti

funiviari interprovinciali o interregionali una disciplina ritenuta

ingiustificatamente lesiva della competenza provinciale e

contraddittoria rispetto ad altre disposizioni contenute nello stesso

testo normativo, dove si sono, invece, trasferite alla Provincia

tutte le competenze, anche quella in tema di sicurezza, relative agli

impianti infraprovinciali.

Dalla riserva allo Stato della suindicata attribuzione deriverebbe

pertanto - secondo la Provincia di Bolzano - la lesione degli artt. 8

n.18 e 16, primo comma, dello Statuto speciale d'autonomia che alle

Province autonome riconosce anche le attribuzioni relative alla

"regolamentazione tecnica" degli impianti di funivia,

regolamentazione che dovrebbe ritenersi comprensiva della

"sicurezza".

Considerazioni analoghe vengono poi prospettate con riferimento

alla disposizione contenuta nel secondo comma dell'art. 2 dello

stesso d.P.R. n. 527, che ha riservato allo Stato la competenza in

materia di sicurezza per gli impianti di trasporto ferrotranviari e

filoviari: anche tale disposizione risulterebbe, infatti, per gli

stessi motivi, incostituzionale ove con essa si fosse inteso

sottrarre alla Provincia, relativamente agli impianti di trasporto

ferrotranviari e filoviari di interesse provinciale, le attribuzioni

in materia di sicurezza (e quindi anche di regolamentazione tecnica)

spettanti in forza dello Statuto speciale.

Infine, la Provincia ricorrente lamenta che le norme di attuazione

non siano mai state oggetto di esame da parte della Commissione

paritetica (c.d. "Commissione dei dodici"), che - in base all'art.

107 dello Statuto speciale d'autonomia - deve esprimere un parere

preventivo e obbligatorio su tutte le norme di attuazione dello

Statuto: dal che la lesione di tale norma procedurale,

particolarmente rilevante ai fini della protezione dell'autonomia

provinciale.

2. - Anche la Provincia di Trento, con ricorso depositato il 5

febbraio 1988, ha impugnato le stesse norme (art. 2, secondo comma, e

art. 11, terzo comma d.P.R. 19 novembre 1987 n. 527) che formano

l'oggetto dell'impugnativa avanzata dalla Provincia di Bolzano. I

motivi di questo ricorso si presentano del tutto identici a quelli

enunciati nel ricorso della Provincia di Bolzano, salvo il richiamo

all'art. 107 dello Statuto speciale, la cui violazione non viene

contestata.

3. - In ambedue i procedimenti è intervenuto il Presidente del

Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura

Generale dello Stato.

Con riferimento al trasporto funiviario, la difesa dello Stato

contesta, in primo luogo, l'esistenza di una riserva di attribuzioni

all'autonomia provinciale allorquando gli interessi considerati

eccedano il substrato territoriale della Provincia e non siano

interessi esclusivi della medesima: questa sarebbe, appunto, la

situazione che si verifica in ordine ai trasporti funiviari i cui

impianti si trovano in parte nel territorio provinciale ed in parte

fuori di esso.

Posta tale premessa, i ricorsi, ad avviso dell'Avvocatura, sono

inammissibili, poiché si chiede alla Corte di svolgere un sindacato

di merito, cioè di formulare un giudizio sulla bontà della

soluzione adottata, in sede di norme di attuazione, per il

coordinamento delle relazioni tra lo Stato e le Province autonome

nella situazione di interferenza che si determina per i trasporti

funiviari ultra-provinciali. Ma i ricorsi sarebbero anche infondati,

poiché spetta sicuramente allo Stato di provvedere in relazione alla

parte dell'impianto a fune sita fuori del territorio provinciale e

poiché è indubbia la necessità di una unitaria azione legislativa

ed amministrativa nel delicato settore della sicurezza.

Considerazioni analoghe vengono poi prospettate con riferimento

all'impugnativa della norma relativa agli impianti di trasporto

ferrotranviari e filoviari: in proposito si osserva che la materia

della sicurezza di tali impianti sicuramente eccede i limiti della

localizzazione provinciale giacché essa postula anche una necessaria

omogeneità di disciplina e di controlli, che non può essere

assicurata se non con una uniforme regolazione sul piano nazionale.

Infine, del tutto infondata sarebbe la doglianza concernente la

violazione dell'art. 107 dello Statuto speciale, per omessa

acquisizione del parere della c.d. "Commissione dei dodici" sul testo

delle norme impugnate. Al riguardo l'Avvocatura osserva che la

normativa statutaria invocata dispone che le norme di attuazione sono

emanate con decreti legislativi "sentita una Commissione paritetica":

ma ciò significherebbe soltanto che la materia, nel suo complesso,

è prima esaminata da detta Commissione, spettando poi al Governo di

provvedere nella sua autonomia, e non già che le norme debbano

essere conformi alle indicazioni offerte dall'organo consultivo.

Nemmeno si richiederebbe una formalizzazione delle proposte da parte

del Governo, giacché anche in tal caso si verrebbe ad alterare

l'autonomia della funzione legislativa, che deve tener conto del

parere dell'organo paritetico ma non può da questo ritenersi

condizionata.

In punto di fatto l'Avvocatura rileva, inoltre, che l'Ufficio

Legislativo del Ministero dei trasporti aveva trasmesso, in data 27

giugno 1973, all'Ufficio Regioni della Presidenza del Consiglio uno

schema di disciplina contenente una norma (l'art. 9) dove si

riservavano, tra l'altro, allo Stato, per i trasporti in questione,

le attribuzioni "in materia di sicurezza degli impianti, dei veicoli

e dei natanti": la Commissione paritetica avrebbe, pertanto, avuto

modo di prendere in esame, attraverso tale schema, la disciplina

contestata.

4. - In prossimità dell'udienza di discussione, le Province

autonome di Trento e Bolzano hanno presentato una memoria unica, per

ribadire e sviluppare i motivi enunciati nei ricorsi. In particolare

- per quanto concerne la contestata violazione dell'art. 107 dello

Statuto speciale - la Provincia di Bolzano insiste nel negare che una

disciplina quale quella impugnata sia mai stata portata all'esame

della Commissione paritetica: infatti, lo schema trasmesso in data 27

giugno 1973 dall'Ufficio legislativo del Ministero dei trasporti

all'Ufficio Regioni della Presidenza del Consiglio (e prodotto in

giudizio dall'Avvocatura) non sarebbe stato successivamente

presentato all'esame della Commissione, come risulterebbe provato

dalla documentazione concernente i lavori di tale organo.

5. - All'udienza di discussione i difensori delle parti hanno

illustrato le rispettive tesi.

L'Avvocatura dello Stato ha altresì prodotto copia del verbale

della seduta della Commissione paritetica del 27 giugno 1973 nonché

della lettera in pari data dell'Ufficio legislativo del Ministero dei

trasporti all'Ufficio Regioni della Presidenza del Consiglio, con

allegato lo schema di disciplina innanzi richiamato. Considerato in diritto

1. - I due ricorsi investono le stesse norme sotto profili in

larga parte coincidenti: essi vanno, pertanto, riuniti al fine di

adottare un'unica pronuncia.

2. - Formano oggetto dell'impugnativa l'art. 2, secondo comma, e

l'art. 11, terzo comma, del d.P.R. 19 novembre 1987 n. 527, recante

"Norme di attuazione dello Statuto speciale per il Trentino-Alto

Adige in materia di comunicazioni e trasporti di interesse

provinciale", dove sono state riservate allo Stato le attribuzioni in

materia di sicurezza di cui al d.P.R. 11 luglio 1980 n. 753,

rispettivamente per i trasporti ferrotranviari e filoviari e per le

linee di trasporto funiviario interprovinciali o interregionali.

Ad avviso delle Province autonome di Trento e di Bolzano tali

norme verrebbero a violare l'art. 8 n. 18 e l'art. 16, primo comma,

dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, che attribuiscono

alle stesse Province la competenza legislativa primaria e le relative

potestà amministrative in materia di "comunicazioni e trasporti di

interesse provinciale, compresi la regolamentazione tecnica e

l'esercizio degli impianti di funivia".

La Provincia di Bolzano contesta anche il fatto che le norme

impugnate non siano state sottoposte all'esame della Commissione

paritetica che, ai sensi dell'art. 107, primo comma, dello Statuto

speciale, deve esprimere parere su tutte le norme di attuazione

statutaria.

3. - La censura proposta dalla Provincia di Bolzano in ordine

all'asserita lesione dell'art. 107, primo comma, dello Statuto

speciale va esaminata per prima, venendo a investire un profilo

pregiudiziale, che attiene alla legittimità del procedimento di

formazione delle norme impugnate.

La questione è fondata.

La Provincia di Bolzano fa rilevare nel suo ricorso che il testo

del progetto relativo alle norme di attuazione in materia di

"comunicazioni e trasporti di interesse provinciale", sottoposto

all'esame della Commissione paritetica, non conteneva le disposizioni

stabilite negli artt. 2, secondo comma, e 11, terzo comma, del d.P.R.

n. 527 del 1987 e documenta tale affermazione producendo vari verbali

delle riunioni della Commissione, tra cui quello in data 12 dicembre

1984, che porta come allegato il testo dello schema di disciplina in

materia di comunicazioni e trasporti definitivamente esaminato e

approvato dalla stessa Commissione.

La difesa dello Stato, a sua volta, ritiene di poter contrastare

tale censura deducendo: a) l'insussistenza di un obbligo del Governo

di adeguarsi al parere della Commissione o di formalizzare una

proposta completa di disciplina, dovendo la stessa Commissione

soltanto esaminare "nel suo complesso" la materia da regolare secondo

gli schemi predisposti dagli Uffici legislativi dei Ministeri

interessati; b) il fatto che in data 27 giugno 1973 l'Ufficio

legislativo del Ministero dei trasporti aveva trasmesso all'Ufficio

Regioni della Presidenza del Consiglio uno schema di disciplina in

materia di comunicazioni e trasporti d'interesse provinciale,

contenente, tra l'altro, una norma (art. 9) che riservava allo Stato

le attribuzioni "in materia.. di sicurezza degli impianti, dei

veicoli e dei natanti".

4. - La prima di tali considerazioni non può essere condivisa.

Se è vero, infatti, che il parere richiesto alla Commissione

paritetica sulle norme di attuazione è un parere obbligatorio ma non

vincolante, è anche vero che, ai fini di un corretto svolgimento

della funzione consultiva prevista dall'art. 107, primo comma, dello

Statuto speciale, la stessa Commissione - come è possibile desumere

anche dall'art. 108, secondo comma - deve essere posta in grado di

esaminare ed esprimere il proprio avviso sugli schemi dei decreti

legislativi che il Governo, a conclusione del lavoro preparatorio, si

appresta definitivamente ad adottare ai fini dell'attuazione della

disciplina statutaria. Il rispetto di tale esigenza, se non conduce a

escludere che il Governo possa apportare, dopo il parere della

Commissione, varianti di carattere formale al testo dei decreti,

impedisce invece allo stesso di adottare modificazioni o aggiunte

suscettibili di alterare il contenuto sostanziale della disciplina su

cui la Commissione abbia già avuto modo di manifestare il proprio

parere, tanto più ove tali modificazioni vengano a incidere - come

nel caso in esame - sul piano della stessa distribuzione delle

competenze tra lo Stato e i soggetti di autonomia.

5. - Neppure la seconda considerazione, prospettata in linea di

fatto dalla difesa statale, può assumere valore ai fini della

decisione.

Come rilevato dalla Provincia ricorrente, nessuna prova è stata

addotta dal Governo in ordine al fatto che lo schema di disciplina

elaborato dal Ministro dei trasporti e trasmesso in data 27 giugno

1973 all'Ufficio Regioni della Presidenza del Consiglio sia stato poi

sottoposto all'esame della Commissione paritetica. Gli atti prodotti

in giudizio dall'Avvocatura dimostrano, infatti, solamente che uno

schema di disciplina predisposto dal Ministro dei trasporti venne

distribuito ai componenti della Commissione a conclusione della

riunione del 27 giugno 1973, ma non inducono a ritenere che tale

schema (non allegato al verbale e, pertanto, non conosciuto nei suoi

contenuti) fosse lo stesso inviato, in quel giorno, dal Ministero dei

trasporti all'Ufficio Regioni della Presidenza del Consiglio, che ne

accusava ricevuta soltanto tre giorni appresso, il 30 giugno 1973.

D'altro canto, lo stesso contenuto dei verbali relativi alle sedute

successive della Commissione conduce ad escludere che lo schema in

discussione abbia formato oggetto di esame da parte della

Commissione, ove si consideri che tale schema non risulta mai

richiamato nel corso dei lavori e che i testi degli articoli di volta

in volta discussi e allegati ai verbali delle varie sedute esprimono

formulazioni che non contengono riserve a favore dello Stato in tema

di sicurezza dei trasporti d'interesse provinciale.

Questo insieme di elementi avvalora, dunque, l'affermazione della

Provincia di Bolzano, relativa al mancato esame da parte della

Commissione paritetica delle norme di attuazione di cui è causa, ai

fini della formulazione del parere di cui all'art. 107, primo comma,

dello Statuto speciale.

Il vizio, di carattere formale, comporta la dichiarazione

d'illegittimità delle norme impugnate nonché l'assorbimento degli

ulteriori motivi di censura enunciati nei ricorsi.