Sentenza n. 370/1993

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 7 del decreto

legislativo 30 dicembre 1992, n. 504, recante: "Riordino della

finanza degli enti territoriali, a norma dell'art. 4 della legge 23

ottobre 1992, n. 421", promosso con ricorso della Regione Liguria,

notificato il 28 gennaio 1993, depositato in cancelleria il 5

febbraio successivo ed iscritto al n. 8 del registro ricorsi 1993;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 4 maggio 1993 il Giudice relatore

Francesco Guizzi;

Uditi l'avv. Gian Paolo Zanchini per la Regione Liguria e l'avv.

dello Stato Carlo Salimei per il Presidente del Consiglio dei

Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - La Regione Liguria, con ricorso regolarmente notificato e

depositato, ha sollevato questione di legittimità costituzionale

dell'art. 7 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504

(Riordino della finanza degli enti territoriali), nella parte in cui

non esenta dall'imposta comunale sugli immobili (I.C.I.) le unità

immobiliari possedute dagli Istituti autonomi case popolari: la

Regione denunzia la violazione degli articoli 117, 118 e 119 della

Costituzione (in relazione all'art. 93 del d.P.R. 27 luglio 1977, n.

616), del principio di ragionevolezza, dell'art. 76 della

Costituzione (con riguardo all'art. 4 della legge delega 23 ottobre

1992, n. 421) e, infine, dell'art. 53 della Costituzione.

Premesso che gli Istituti autonomi case popolari sono enti

strumentali della regione, la quale ne approva i bilanci ed è

direttamente responsabile dei risultati gestionali conseguiti (art.

17, terzo comma, n. 7, dello Statuto regionale), la ricorrente fa

presente che l'unica entrata certa di tali istituti è data dai

canoni di locazione e dall'alienazione degli alloggi (art. 25 della

legge 8 agosto 1977, n. 513); ed afferma che per il pagamento

dell'I.C.I. non basterebbero le entrate assicurate dai canoni, una

volta detratte le spese di amministrazione e manutenzione

straordinaria.

Se le somme per il pagamento dell'imposta assorbono le entrate

destinate alla conservazione e all'incremento del patrimonio

immobiliare degli istituti, si costringono questi ultimi a procedere

alla dismissione del patrimonio, paralizzando in tal modo l'esercizio

delle funzioni regionali in materia; la necessità del coordinamento

fra la finanza statale e quella regionale, richiesta dall'art. 119

della Costituzione, non può giustificare misure che vulnerino

competenze ed interessi regionali, costituzionalmente garantiti.

L'art. 7 del decreto legislativo n. 504 del 1992, d'altronde,

esenta dall'imposta gli immobili posseduti dalle regioni. Appare

allora irragionevole l'aver sottoposto ad imposizione gli immobili

degli Istituti autonomi case popolari, che sono enti strumentali

delle regioni.

Il legislatore delegato avrebbe altresì violato l'art. 76 della

Costituzione: l'art. 4 della legge delega, la n. 421 del 1992,

prevedeva infatti l'esenzione dall'imposta degli immobili destinati

allo svolgimento delle attività istituzionali degli enti pubblici e,

comunque, di quelli destinati allo svolgimento di attività

assistenziali, avendo l'attività degli I.A.C.P. carattere

prevalentemente assistenziale, secondo quanto rilevato anche dalla

Corte di cassazione (sezioni unite, 6 aprile 1990, n. 6868). E

sarebbe altresì violato l'art. 53 della Costituzione, sembrando la

norma impugnata ignorare che il patrimonio immobiliare degli Istituti

- considerata la loro finalità assistenziale - non produce reddito.

2. - Si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,

eccependo preliminarmente l'inammissibilità del ricorso: esclusa la

potestà delle regioni in materia di imposizione tributaria sugli

immobili, l'ambito delle competenze regionali non può ritenersi

invaso dalla norma impugnata.

Il ricorso sarebbe comunque infondato, poiché la determinazione

degli immobili esenti da imposta è riservata alla discrezionalità

del legislatore e in nessun caso può dirsi in contrasto con

l'autonomia finanziaria regionale. L'adeguatezza delle risorse

assicurate alle regioni deve essere valutata nel suo complesso, e non

voce per voce del bilancio, o con riferimento ad un solo onere, senza

considerare altre risorse che alla regione sono assicurate dallo

stesso decreto legislativo n. 504. L'I.C.I., d'altronde, ha

sostituito l'I.L.O.R. (art. 17, comma 4, del decreto legislativo ora

citato), imposta alla quale gli immobili degli Istituti autonomi

erano soggetti.

Quanto al contrasto con il canone della ragionevolezza (perché

risulta differenziato il regime degli immobili della regione rispetto

a quello degli istituti), si osserva come tale canone debba essere

riferito a una specifica norma costituzionale. Anche a volere

ammettere che la denunziata irragionevolezza sia correlata all'art.

53 o all'art. 3 della Costituzione, si fa presente come l'art. 7,

comma 1, lett. a), del decreto legislativo esenti dal tributo solo

gli immobili dello Stato e delle regioni (e non quelli dei rispettivi

enti strumentali) destinati esclusivamente all'espletamento dei loro

compiti istituzionali. Non sono dunque ricompresi nell'esenzione i

beni degli enti che operano nel campo economico con finalità non

meramente amministrative.

Circa l'eccepita violazione dell'art. 76 della Costituzione per

eccesso di delega, si sostiene come su questo punto il decreto

delegato riproduca testualmente la norma contenuta nella legge di

delegazione.

Sarebbe infondata, infine, la censura mossa con riguardo all'art.

53 della Costituzione, dal momento che i fabbricati in questione

producono reddito per il solo fatto di essere iscritti nel catasto, e

sono attualmente soggetti all'I.L.O.R.

3. - Ha presentato memoria la Regione Liguria, sottolineando come

gli Istituti autonomi case popolari siano obbligati a praticare

canoni a prezzi politici, secondo quanto stabilito, in particolare,

dal punto 11 della delibera del C.I.P.E. del 19 novembre 1981: se di

reddito si vuol parlare per definire le loro entrate, si tratta di un

reddito meramente fittizio.

Si contesta, poi, l'argomentazione dell'Avvocatura dello Stato

secondo cui l'I.C.I. ha sostituito l'I.L.O.R., alla quale gli

Istituti erano soggetti: la nuova imposta si basa su presupposti

diversi, e comunque in sede giurisdizionale si è negato che gli

I.A.C.P. potessero essere soggetti passivi dell'I.L.O.R. Le entrate

degli istituti costituite dai canoni di locazione degli alloggi e dai

ricavi della alienazione degli stessi sono contabilizzati, invero,

nella gestione speciale prevista dall'art. 10 del d.P.R. 30 dicembre

1972, n. 1036, e versate al C.E.R. (Comitato per l'edilizia

residenziale); gli I.A.C.P. non sono dunque fruitori di tali somme,

di cui non hanno la disponibilità, ma meri esattori, mancando loro

la qualità di "possessori" del reddito, necessaria per applicare

l'imposta.

Il possesso degli immobili in capo agli istituti non sarebbe, in

conclusione, manifestazione di effettiva capacità contributiva: di

qui, la lamentata violazione dell'art. 53 e, di riflesso, dell'art.

119 della Costituzione. Considerato in diritto

1. - La Regione Liguria impugna l'art. 7 del decreto legislativo

30 dicembre 1992, n. 504, nella parte in cui non esenta dall'I.C.I.

gli immobili degli Istituti autonomi case popolari: la ricorrente

ritiene che la sottoposizione degli immobili a tale imposta porti

lesione alle sue competenze, ex artt. 117 e 118 della Costituzione, e

ne violi altresì l'autonomia finanziaria garantita dall'art. 119

della Costituzione. La norma del decreto legislativo viene poi

censurata alla luce del principio di ragionevolezza, dato che gli

immobili della Regione sono esentati dall'I.C.I., e sarebbe comunque

viziata per eccesso di delega, in violazione dell'art. 76 della

Costituzione. Considerate le finalità assistenziali degli I.A.C.P.,

vi sarebbe infine lesione dell'art. 53 della Costituzione, non

essendovi, nel caso in esame, effettiva capacità contributiva di

tali Istituti.

2. - Occorre vagliare preliminarmente l'ammissibilità del

ricorso, in riferimento ai parametri costituzionali invocati.

L'Avvocatura generale, sul punto, eccepisce che la Regione non ha

interesse a sollevare la questione di legittimità, non avendo

potestà alcuna in materia di imposizione tributaria sugli immobili.

L'eccezione è fondata, per quanto attiene alle censure mosse con

riferimento agli artt. 53, 76, 117, 118 della Costituzione e, più in

generale, al principio di ragionevolezza.

Con giurisprudenza da tempo consolidata (v., ad es., sentt. nn.

407 del 1989, 961 e 302 del 1988, 64 del 1987, 307 del 1983, 13 del

1974, 111 del 1972), questa Corte ha affermato che nel giudizio di

legittimità costituzionale in via principale la regione, agendo a

tutela di una propria competenza che assume violata, può impugnare

le leggi dello Stato (o quelle di altre regioni) solo ove deduca che

queste siano lesive della propria sfera di competenza,

costituzionalmente garantita: il suo interesse a ricorrere è

qualificato dalla finalità di ripristinare l'integrità di dette

competenze; la regione, pertanto, non può prospettare nel ricorso la

violazione di qualsiasi norma costituzionale, ma solo di quelle

disposizioni la cui violazione comporta, per ciò stesso, la lesione

di una propria competenza, costituzionalmente tutelata. Questa Corte

ha inoltre precisato che anche le censure riferite a precetti

costituzionali collocati al di fuori del titolo quinto della

Costituzione sono ammissibili, se finalizzate al ripristino

dell'integrità delle competenze suddette.

Ora, nel caso in esame, spetta inequivocabilmente allo Stato la

potestà legislativa in materia fiscale e, nella specie, la

disciplina dell'imposizione tributaria sugli immobili. Né può dirsi

che il concreto esercizio di tale potestà legislativa - con riguardo

ai casi di esenzione dall'imposta - abbia intaccato alcuna potestà

della Regione.

La norma impugnata si limita a specificare l'art. 4 della legge 23

ottobre 1992, n. 421 - di modo che non ha ragion d'essere il sospetto

di eccesso di delega - e non altera il riparto delle competenze tra

lo Stato e la Regione. Lo dimostra il richiamo che la stessa

ricorrente fa all'art. 93 del d.P.R. n. 616 del 1977: la norma

impugnata non incide sul trasferimento delle funzioni statali relative agli Istituti autonomi case popolari, e sulla potestà regionale

di "stabilire soluzioni organizzative diverse" (art. 93, secondo

comma, d.P.R. n. 616, citato). Né vale il richiamo alla legge

regionale 4 agosto 1988, n. 38, che è frutto di un'autonoma

determinazione regionale per l'attuazione di un piano di risanamento

dell'Istituto autonomo di Genova.

Nessun interesse ha dunque la Regione a impugnare la mancata

esenzione degli I.A.C.P. con riguardo ai parametri che si sono prima

richiamati, e il ricorso, per questa parte, va dichiarato

inammissibile.

3. - È ammissibile, ma risulta infondata, la censura mossa con

riferimento all'art. 119 della Costituzione.

La ricorrente ricorda come l'art. 93 del citato d.P.R. 27 luglio

1977, n. 616, abbia trasferito alle regioni le funzioni statali relative agli I.A.C.P.; in base all'art. 17 dello Statuto della Regione

Liguria, i bilanci di tali Istituti sono approvati dal Consiglio

regionale, sì che vi sarebbe un interesse della Regione al loro

equilibrio patrimoniale, come è rivelato anche dalle leggi regionali

adottate per il controllo di detti Enti (legge Regione Liguria 28

febbraio 1983, n. 6, e successive modificazioni) e da interventi di

risanamento finanziario (la già citata legge regionale 4 agosto

1988, n. 38, che dà all'I.A.C.P. di Genova una fidejussione

regionale per l'attuazione del piano di risanamento).

Non si può escludere che la mancata esenzione del patrimonio

immobiliare degli I.A.C.P. determini - sia pure di riflesso - effetti

negativi sulla sfera finanziaria della Regione: la questione di

costituzionalità si risolve, allora, nella denunzia di maggiori

oneri finanziari di cui la Regione dovrebbe farsi carico per

fronteggiare il (temuto) disavanzo di bilancio degli Istituti, ove si

voglia evitare la dismissione del loro patrimonio immobiliare. Così

precisata, la questione è infondata: secondo quanto chiarito dalla

giurisprudenza di questa Corte, l'art. 119 della Costituzione non

definisce l'autonomia finanziaria regionale in termini quantitativi:

se infatti va assicurata la corrispondenza tra "bisogni regionali" e

"mezzi finanziari" per farvi fronte, in modo da garantire alle

regioni il normale espletamento delle loro funzioni, rientra nella

discrezionalità del legislatore statale operare una valutazione

comparativa delle esigenze generali (v., in particolare, le sentt.

nn. 369 e 356 del 1992, 381 del 1990, 64 del 1987, 307 del 1983).