Sentenza n. 374/2000

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 41, comma 5,

terzo periodo, della legge 27 dicembre 1997, n. 449 (Misure per la

stabilizzazione della finanza pubblica), promosso con ordinanza

emessa il 15 ottobre 1999 dal Tribunale amministrativo regionale

della Lombardia, sezione III, nel ricorso proposto da A.S. ed altro

contro il Ministero della Giustizia, iscritta al n. 60 del registro

ordinanze 2000 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

- n. 9 - prima serie speciale, dell'anno 2000.

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nella camera di consiglio del 5 aprile 2000 il giudice

relatore Piero Alberto Capotosti.

Ritenuto in fatto

1. - Il Tribunale amministrativo regionale della Lombardia,

sezione III, con ordinanza emessa il 15 ottobre 1999, in un giudizio

avente ad oggetto l'ottemperanza ad una sentenza con cui è stato

accertato il diritto di alcuni dipendenti dell'Amministrazione

penitenziaria all'attribuzione del trattamento economico spettante al

primo dirigente, ha sollevato questione di legittimità

costituzionale dell'art. 41, comma 5, terzo periodo, della legge 27

dicembre 1997, n. 449 (Misure per la stabilizzazione della finanza

pubblica), nella parte in cui vieta di attribuire il trattamento

economico riconosciuto con sentenza passata in giudicato, in

riferimento agli artt. 24, 103 e 113 della Costituzione.

1.1. - Premesso che il rifiuto dell'amministrazione di dare

esecuzione al giudicato trova fondamento nella norma censurata, la

quale, dopo aver disposto al comma 4 che nell'art. 4-bis del

decreto-legge 28 agosto 1987, n. 356, convertito, con modificazioni,

dalla legge 27 ottobre 1987, n. 436, le parole "impiegati della

carriera direttiva" si interpretano come riferite esclusivamente al

personale del ruolo ad esaurimento e delle qualifiche funzionali

dalla VII alla IX, alle quali ha avuto accesso a seguito di concorso,

al comma 5 dispone che per il personale cui non si applica la

predetta disposizione, al quale, con sentenza passata in giudicato,

sia stato attribuito il trattamento economico previsto

dall'art. 4-bis non si fa luogo alla corresponsione del relativo

trattamento, il giudice rimettente sostiene che tale disciplina

sarebbe lesiva della garanzia costituzionale della tutela

giurisdizionale dei diritti e degli interessi, nonché del principio

della separazione dei poteri, in quanto non si limiterebbe a dettare

una regola astratta alla quale dovrebbe attenersi l'esercizio della

potestà giurisdizionale, ma costituirebbe espressione di una

funzione provvedimentale concreta, volta ad incidere sugli effetti

già prodotti dall'esercizio della funzione giurisdizionale, non già

al fine di evitare sperequazioni tra i dipendenti, bensì di

escludere qualsiasi effetto del giudicato.

2. - Nel giudizio dinanzi alla Corte, ha spiegato intervento il

Presidente del Consiglio dei Ministri, con il patrocinio

dell'Avvocatura generale dello Stato, ed ha eccepito

l'inammissibilità e l'infondatezza della questione, sostenendo che

al legislatore non è interdetta l'emanazione di disposizioni volte a

modificare in senso sfavorevole ai destinatari la disciplina dei

rapporti di durata, anche qualora incidano su diritti soggettivi

perfetti, in quanto la Costituzione non pone limiti alla potestà di

emanare norme retroattive, con la sola eccezione della materia

penale, ed il rispetto del giudicato si pone su di un piano di mera

opportunità politica. Considerato in diritto

1. - La questione di legittimità costituzionale sollevata con

l'ordinanza indicata in epigrafe ha ad oggetto l'art. 41, comma 5,

terzo periodo, della legge 27 dicembre 1997, n. 449, che prevede che,

per il personale civile dell'amministrazione penitenziaria non

rientrante nelle disposizioni di cui al comma 4 del medesimo

articolo, al quale, a seguito di sentenza passata in giudicato, sia

stato attribuito il trattamento economico di cui all'art. 4-bis del

decreto-legge 28 agosto 1987, n. 356, non si fa luogo alla

corresponsione del relativo trattamento.

Secondo il giudice rimettente la disposizione in esame

contrasterebbe, nella parte in cui esclude l'attribuzione del

trattamento economico riconosciuto con sentenza passata in giudicato,

con gli artt. 24, 103 e 113 della Costituzione, in quanto "non si

limita a dettare una regola astratta cui debba attenersi anche

l'esercizio della potestà giurisdizionale, ma esercita una funzione

provvedimentale concreta, volta ad incidere sugli effetti già

prodotti dall'esercizio della funzione giurisdizionale", impedendo

l'esecuzione del giudicato già formatosi.

2. - La questione è fondata nei limiti di seguito precisati.

La disposizione in esame, relativa al rapporto di impiego del

personale dipendente dall'Amministrazione penitenziaria, diverso da

quello appartenente al Corpo degli agenti di custodia - ora Corpo di

polizia penitenziaria -, va esaminata nel contesto di una vicenda

normativa che rientra nell'ambito del consolidato indirizzo

legislativo di abrogazione degli automatismi stipendiali e di

riconduzione della progressione economica dei trattamenti del

personale contrattualizzato al principio della contrattazione, come

risulta chiaramente, nella specie, dalla disposta cessazione

dell'efficacia dell'art. 4-bis del decreto-legge n. 356 del 1987 e di

altre disposizioni che estendevano al personale dipendente

dell'Amministrazione penitenziaria il trattamento economico previsto

per il personale dirigente e direttivo delle corrispondenti

qualifiche della Polizia di Stato (art. 40 della legge 15 dicembre

1990, n. 395; art. 3, comma 4, della legge 28 marzo 1997, n. 85).

La norma impugnata dell'art. 41, comma 5, della legge n. 449 del

1997, è appunto mirata a limitare l'ambito applicativo

dell'art. 4-bis del decreto-legge n. 356 del 1987, quale risulta

dall'interpretazione che ne ha fornito la giurisprudenza

amministrativa. Ed invero, il predetto art. 4-bis originariamente

diretto - come si ricava dai lavori preparatori - ad offrire,

attraverso la previsione di un nuovo livello stipendiale, una

gratificazione economica alla categoria dei direttori degli istituti

di pena, priva di sviluppi di carriera, è stato interpretato nel

senso che l'espressione "impiegati della carriera direttiva" si

riferisse non soltanto al personale dell'Amministrazione

penitenziaria che, nell'ordinamento del pubblico impiego anteriore

alla legge 11 luglio 1980, n. 312, apparteneva alla carriera

direttiva, ma anche al personale proveniente dalla carriera di

concetto che, a seguito dell'introduzione del sistema di qualifiche

funzionali operata dalla stessa legge n. 312 del 1980, era

transitato, ai sensi dell'art. 4 di quest'ultima, nella VII qualifica

funzionale e in quelle superiori.

Il comma 4 dell'art. 41 della legge in esame n. 449 interpreta la

predetta espressione nel senso del riferimento esclusivo al personale

del ruolo ad esaurimento ed a quello inquadrato nelle qualifiche

funzionali dalla VII alla IX a seguito di concorso, escludendo così

tutti gli altri dipendenti, eccettuato il personale

dell'Amministrazione penitenziaria, transitato nella VII qualifica,

appartenente a specifici profili professionali e con determinati

requisiti di servizio, al quale viene corrisposto il trattamento

economico, di cui all'art. 4-bis "a decorrere dal 1° gennaio 1998 e

sino al primo rinnovo contrattuale".

In conformità a quanto appunto stabilito dal comma 4, il

denunziato comma 5 dello stesso art. 41, dopo aver disposto la

cessazione dell'efficacia "dalla data di entrata in vigore del primo

rinnovo contrattuale" del citato art. 4-bis, prevede, per il

personale escluso dal predetto trattamento economico ai sensi del

comma 4, sostanzialmente due ipotesi. Qualora il predetto trattamento

stipendiale sia stato riconosciuto con sentenza passata in giudicato

e sia stato già corrisposto, esso è destinato ad essere riassorbito

dai successivi incrementi retributivi. Qualora invece - e proprio su

questa ipotesi si incentra la censura del giudice rimettente- lo

stesso trattamento stipendiale, pur riconosciuto con sentenza passata

in giudicato, non sia stato ancora corrisposto (al momento

dell'entrata in vigore della legge) non si fa più luogo alla

relativa corresponsione.

3. - Così ricostruito il quadro normativo sottostante alla

proposta questione di legittimità costituzionale, non appare

necessario accertare se l'art. 41, comma 5, della legge n. 449 del

1997 abbia carattere interpretativo o innovativo della disciplina

dettata dall'art. 4-bis del decreto-legge n. 356 del 1987, poiché,

secondo la consolidata giurisprudenza costituzionale, il carattere

retroattivo della legge, purché non violi il disposto dell'art. 25

della Costituzione in materia penale e non si ponga in contrasto con

il principio di ragionevolezza o con altri valori ed interessi

costituzionali specificamente protetti (da ultimo, sentenza n. 229

del 1999), non costituisce, di per sé solo, un profilo di

illegittimità della legge stessa, neppure quando, come nella

fattispecie in esame, vada ad incidere su diritti di natura economica

connessi al rapporto di pubblico impiego (sentenze n. 432 del 1997,

n. 153 e n. 6 del 1994).

Ciò posto, in linea generale è da escludere, secondo il

consolidato indirizzo di questa Corte, che possa integrare una

violazione delle attribuzioni spettanti al potere giudiziario una

disposizione di legge che appaia finalizzata ad imporre

all'interprete un determinato significato normativo, in quanto la

stessa, operando sul piano delle fonti, non tocca la potestà di

giudicare, ma precisa solo la regola astratta ed il modello di

decisione cui l'esercizio della potestà di giudicare deve attenersi

(sentenze n. 321 del 1998, n. 432 del 1997, n. 386 del 1996).

In questo quadro giurisprudenziale si può dire quindi che la

norma del denunciato art. 41, comma 5, non lede la funzione

giurisdizionale, solo ove risulti che l'intento legislativo non è la

"correzione" concreta dell'attività giurisdizionale, ma piuttosto la

creazione di una regola astratta. Il legislatore però, nella specie,

oltre a creare una regola astratta, prende espressamente in

considerazione anche le sentenze passate in giudicato che

attribuiscono un determinato trattamento economico al personale, il

quale, a seguito della disposta interpretazione autentica, non

rientra più nell'ambito delle disposizioni indicate nel comma 4

dell'articolo censurato, precludendo sostanzialmente la esecuzione

delle sentenze stesse. Proprio questa incidenza, diretta ed

esplicita, sul giudicato esclude che la disposizione in questione

operi soltanto sul piano normativo, poiché rivela in modo

incontestabile il preciso intento legislativo di interferire -senza

che vi sia un rapporto di conseguenzialità necessaria tra creazione

della norma e incidenza sui giudicati- su questioni coperte da

giudicato, non rispettando, in modo arbitrario, la differente

condizione di chi abbia avuto il riconoscimento giudiziale definitivo

di un certo trattamento economico riguardo a chi non lo abbia

ottenuto (sentenza n. 15 del 1995). Sotto questo profilo sussiste

quindi la prospettata lesione dei principi relativi ai rapporti tra

potere legislativo e potere giurisdizionale, nonché delle

disposizioni relative alla tutela giurisdizionale dei diritti e degli

interessi legittimi.

Va peraltro precisato che, incentrandosi la censura del giudice

rimettente su quella parte della disposizione denunciata, che pone il

divieto di attribuire al personale in questione il trattamento

economico riconosciuto con sentenza passata in giudicato, la relativa

dichiarazione di illegittimità della norma censurata produce effetti

temporalmente limitati. È infatti evidente che alle somme che

debbono essere corrisposte proprio in forza della presente decisione,

sarà comunque applicata, (successivamente alla data di entrata in

vigore della legge in esame), la stessa disciplina del

"riassorbimento" nei futuri incrementi retributivi prevista dal

medesimo comma 5 in riferimento all'ipotesi di somme già versate

allo stesso titolo, anteriormente all'entrata in vigore della stessa

legge. Non è infatti precluso al legislatore, eventualmente anche in

sede di interpretazione autentica, di modificare sfavorevolmente per

i beneficiari, purché non in modo irrazionale o arbitrario, la

disciplina di determinati trattamenti economici in precedenza

garantiti, anche a causa, come si è verificato nella specie, di

inderogabili esigenze di contenimento della spesa pubblica (sentenze

n. 417 del 1996, n. 390 del 1995).