Sentenza n. 376/1995

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'articolo unico della

legge regionale della Toscana 6 aprile 1989, n. 22 (Interpretazione

autentica dell'art. 3 della legge regionale n. 80 del 1978:

Modificazioni e riordino della disciplina relativa alla

determinazione della indennità, rimborso spese, trattamento

economico e delle missioni al Presidente e ai membri del Comitato

regionale di controllo e sezioni decentrate), promosso con ordinanza

emessa il 13 aprile 1994 dal Tribunale amministrativo regionale per

l'Umbria sul ricorso proposto da Mangiapane Antonino contro la

Regione Toscana, iscritta al n. 658 del registro ordinanze 1994 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 46, prima

serie speciale, dell'anno 1994;

Visti gli atti di costituzione della Regione Toscana e di

Mangiapane Antonino;

Udito nell'udienza pubblica del 2 maggio 1995 il Giudice relatore

Riccardo Chieppa;

Uditi gli avvocati Mario Rampini per Mangiapane Antonino e Carlo

Mezzanotte per la Regione Toscana.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso del procedimento promosso dal dott. Antonino

Mangiapane nei confronti della Giunta regionale della Toscana avverso

l'annullamento d'ufficio di una delibera di accoglimento di proposta

transattiva, il Tribunale amministrativo regionale per l'Umbria, con

ordinanza del 13 aprile 1994 (r.o. n. 658 del 1994), ha sollevato

questione di legittimità costituzionale dell'articolo unico della

legge regionale della Toscana 6 aprile 1989, n. 22 (Interpretazione

autentica dell'art. 3 della legge regionale n. 80 del 1978:

Modificazioni e riordino della disciplina relativa alla

determinazione delle indennità, rimborso spese, trattamento

economico e delle missioni al Presidente e ai membri del Comitato

regionale di controllo e sezioni decentrate).

Nell'ordinanza vengono, anzitutto, sintetizzate le varie fasi

della vertenza oggetto del giudizio innanzi al Collegio remittente e

le lunghe e complesse vicende processuali parallele.

Si espone, in particolare, che essendo stato il dottor Mangiapane

- attualmente segretario generale del Comune di Perugia - autorizzato

dall'amministrazione di provenienza, per il periodo in cui aveva

svolto le funzioni di Segretario generale delle Province di Siena e

di Arezzo, a risiedere a Perugia, egli riteneva di aver diritto, per

le sedute di quelle sezioni decentrate del Comitato regionale di

controllo (CORECO) alle quali aveva partecipato quale membro di

diritto, all'applicazione in suo favore dell'art. 3 della legge

regionale della Toscana n. 80 del 1978, secondo cui "a tutti i

componenti effettivi e supplenti che risiedono in un comune diverso

da quello sede del Comitato o delle sezioni spetta il rimborso delle

spese di viaggio quando si rechino alle sedute del Comitato o delle

sezioni".

Pertanto, egli chiedeva, ed otteneva la emissione di un decreto

ingiuntivo per la corresponsione degli importi relativi al periodo

novembre 1980-novembre 1981, relativo allo svolgimento delle funzioni

di componente del CORECO di Siena, decreto, peraltro, revocato dal

Tribunale di Firenze con decisione confermata in appello.

La Corte di cassazione, con sentenza n. 5194 del 12 giugno 1987,

accoglieva il ricorso dell'interessato, con rinvio alla Corte

d'appello di Bologna.

Nelle more del giudizio di rinvio, la Regione Toscana emanava la

legge n. 22 del 6 aprile 1989, il cui articolo unico dispone che

l'art. 3 della citata legge regionale n. 80 del 1978 deve intendersi

nel senso che il rimborso delle spese di viaggio compete nei soli

casi di spostamento del soggetto interessato al fine esclusivo di

partecipare alle sedute del Comitato, con esclusione, quindi, del

caso in cui il componente del Comitato stesso sia tenuto ad

effettuare tale spostamento per motivi inerenti alla propria

attività lavorativa, come era nel caso di specie.

La Corte d'appello di Bologna rigettava, poi, il ricorso del

dottor Mangiapane, alla stregua della predetta normativa, ed anche la

Cassazione si pronunciava negli stessi termini con la sentenza n.

12997 del 9 dicembre 1992, impugnata per revocazione. Ma in pendenza

del giudizio di rinvio innanzi alla predetta Corte d'appello, la

regione, adeguandosi alla prima sentenza della Cassazione, aveva

intrapreso trattative per risolvere transattivamente la vertenza, e,

quanto agli importi richiesti dall'interessato per il periodo

dicembre 1981-giugno 1987, aveva deciso di liquidare una somma in suo

favore (della quale più tardi avrebbe richiesto la restituzione).

La commissione di controllo annullava, frattanto, la delibera di

approvazione della transazione, ma la relativa decisione veniva

impugnata con ricorso straordinario al Capo dello Stato, il cui

accoglimento determinava la reviviscenza della prima delibera. Questa

veniva, poi, nuovamente annullata, questa volta d'ufficio dalla

regione, in virtù della sopravvenuta legge n. 22 del 1989.

Il Tribunale amministrativo regionale per l'Umbria, chiamato a

decidere sull'impugnativa nei confronti del disposto annullamento

d'ufficio, sospetta la illegittimità costituzionale dell'articolo

unico della legge della Regione Toscana 6 aprile 1989, n. 22.

Il Collegio remittente solleva, al riguardo, un dubbio circa la

reale connotazione della norma in questione come norma

interpretativa, osservando che essa compie una operazione di

integrazione testuale, e cioè prevede delle limitazioni alla

spettanza del rimborso delle spese non contenute nel previgente

disposto normativo.

Vi sarebbe, pertanto, un eccesso di potere legislativo nonché una

violazione dei principi costituzionali che regolano la formazione

delle leggi e di quello di ragionevolezza ex art. 3 della

Costituzione.

Ove, poi, ritenuta norma di interpretazione autentica, la

disposizione de qua violerebbe altri parametri costituzionali:

caducando gli effetti della menzionata decisione di accoglimento del

ricorso straordinario proposto dall'interessato, si porrebbe in

contrasto con le norme costituzionali poste a tutela del diritto di

difesa, e quindi con gli artt. 24, primo e secondo comma, e 113 della

Costituzione e, incidendo su situazioni definite, violerebbe i

principi di certezza del diritto, di parità di trattamento, corretto

andamento dell'attività dell'amministrazione, lealtà e trasparenza

di cui agli artt. 3 e 97 della Costituzione.

Il Collegio remittente ravvisa, altresì, nella disposizione

denunciata un contrasto con il principio di irretroattività della

legge, di cui all'art. 11 delle preleggi, e, quindi, ancora una volta

con il principio di ragionevolezza di cui all'art. 3 della

Costituzione, nella misura in cui la legge interpretativa, in quanto

retroattiva, viene a ledere rapporti ormai definiti.

Parimenti, il mancato rispetto di tale limite da parte del

legislatore regionale violerebbe l'art. 117, primo comma, della

Costituzione.

2. - Nel giudizio si sono costituiti sia la Regione Toscana, sia

la parte privata, la prima chiedendo il rigetto della questione, la

seconda insistendo per il suo accoglimento.

3. - Nell'imminenza dell'udienza entrambe hanno depositato

memorie.

In quella presentata nell'interesse della regione, si insiste

nelle conclusioni rassegnate alla stregua del carattere realmente

interpretativo della legge regionale n. 22 del 1989 che, in presenza

di interpretazioni giurisprudenziali diverse, ha chiarito che l'art.

3 della legge regionale n. 80 del 1978 va letto alla luce del

principio della rimborsabilità delle sole spese effettivamente

sostenute dal componente del CORECO che sia obbligato a spostarsi dal

comune di residenza specificamente in ragione della partecipazione

alla seduta del Collegio.

Secondo la difesa della regione, quindi, la legge impugnata si

sarebbe limitata a privilegiare una delle due possibili

interpretazioni, uno dei significati già insiti nella citata norma

di cui all'art. 3 della legge regionale n. 80 del 1978. Né la legge

impugnata sarebbe intervenuta, come sostiene il giudice a quo , ad

incidere, caducandone gli effetti, sulla decisione di accoglimento

del ricorso straordinario al Capo dello Stato proposto

dall'interessato avverso la delibera della commissione di controllo,

che aveva annullato quella regionale di approvazione della

transazione intervenuta. Il d.P.R. con il quale tale ricorso è stato

accolto è, infatti, successivo all'emanazione della legge stessa.

L'interpretazione privilegiata dalla disposizione impugnata,

d'altra parte, lungi dall'arrecare vulnus alla parità di trattamento

ed al principio di buona amministrazione, sarebbe stata dettata, come

si legge nella relazione alla legge n. 22 del 1989, proprio

dall'esigenza di evitare lo snaturamento del concetto di rimborso

quale ristoro di un onere subito tramutandolo in un beneficio

economico supplementare, con conseguente difformità di trattamento

tra i vari componenti del Collegio ed aggravio di oneri per

l'amministrazione regionale.

Quanto al rilievo del carattere retroattivo della disposizione

impugnata, la difesa della regione ha ricordato la giurisprudenza

costituzionale secondo la quale, fuori dalla materia penale, al

legislatore non è inibito dettare norme con efficacia retroattiva,

ed ha rilevato che nella specie non di legge retroattiva vera e

propria si tratterebbe, ma di legge che attribuisce carattere

vincolativo all'interpretazione autentica della norma preesistente.

La difesa della parte privata ha, invece, insistito per la

declaratoria di illegittimità costituzionale della disposizione

censurata ponendo l'accento sul carattere non interpretativo, ma

innovativo della stessa, e comunque sulla circostanza che la pretesa

economica del dottor Mangiapane, basata su effettive esigenze di

rimborso spese, era stata riconosciuta fondata da una sentenza della

Cassazione, che aveva affermato un principio di diritto poi

vanificato dalla legge n. 22 del 1989. Questa, emanata con procedura

d'urgenza nella pendenza del giudizio innanzi alla Corte d'appello di

Bologna che avrebbe dovuto applicare il principio enunciato dalla

Cassazione, avrebbe, quindi, avuto il solo scopo di precludere il

definitivo esito favorevole in quel giudizio. Nel contempo, essa

avrebbe inciso sulla decisione di accoglimento del ricorso

straordinario del Mangiapane al Capo dello Stato. Considerato in diritto

1. - Il Tribunale amministrativo regionale per l'Umbria ha

sollevato questione di legittimità costituzionale dell'articolo

unico della legge regionale della Toscana 6 aprile 1989, n. 22.

Secondo la prospettazione del giudice a quo, la disposizione

impugnata, sotto lo schermo di una interpretazione autentica

dell'art. 3 della legge regionale n. 80 del 1978, introdurrebbe una

sostanziale modificazione della disciplina previgente. Essa,

pertanto, realizzerebbe un'ipotesi di eccesso di potere legislativo e

si porrebbe in contrasto con i parametri costituzionali che regolano

la formazione delle leggi - che vanno individuati, in assenza di

espressa menzione nella ordinanza di rimessione, negli artt. 123 e

127 della Costituzione, relativi all'attività legislativa regionale

- nonché con l'art. 3 della Costituzione sotto il profilo della

ragionevolezza.

Per l'ipotesi in cui la Corte ritenga configurabile la natura

interpretativa della disposizione de qua, il Collegio remittente vi

ravvisa ulteriori profili di incostituzionalità, in riferimento alle

norme poste a tutela del diritto di difesa, e cioè agli artt. 24,

primo e secondo comma, e 113 della Costituzione, perché essa

caducherebbe gli effetti della decisione di accoglimento di un

ricorso straordinario al Capo dello Stato, e cioè di uno degli

strumenti di tutela nei confronti degli atti della Pubblica

Amministrazione; nonché in riferimento agli artt. 3 e 97 della

Costituzione, in quanto, incidendo su situazioni definite per effetto

di accordo tra le parti e con valenza di posizioni di diritto

soggettivo, violerebbe i principi di certezza del diritto, di parità

di trattamento, di corretto andamento, di lealtà e trasparenza

dell'attività della Pubblica Amministrazione; ed ancora in

riferimento al principio di ragionevolezza ex art. 3 della

Costituzione poiché, applicandosi retroattivamente, lederebbe

rapporti preteriti e quindi intangibili, e all'art. 117 della

Costituzione, sotto il profilo del mancato rispetto, da parte del

legislatore regionale, del predetto limite dei rapporti definiti.

2. - La questione non è fondata.

La legge regionale della Toscana 22 dicembre 1978, n. 80, all'art.

3, primo comma, dispone che "a tutti i componenti effettivi e

supplenti che risiedono in un comune diverso da quello sede del

Comitato o delle sezioni spetta il rimborso delle spese di viaggio,

quando si rechino alla seduta del Comitato e delle sezioni",

stabilendo, poi, al secondo comma, la misura del rimborso in ragione

della distanza tra il comune di residenza e quello sede del Comitato

e delle sezioni.

Su tale disposizione il legislatore regionale è successivamente

intervenuto con l'articolo unico, oggi censurato, della legge 6

aprile 1989, n. 22.

La norma in questione dispone che l'art. 3 della legge regionale

22 dicembre 1978, n. 80 "deve intendersi nel senso che il rimborso

delle spese di viaggio compete nei soli casi di spostamento del

soggetto interessato al fine esclusivo di partecipare alle sedute del

Comitato o delle sue sezioni", e chiarisce che "comunque il rimborso

non compete quando l'interessato sia tenuto a tale spostamento per il

compimento di doveri inerenti la propria ordinaria attività

lavorativa".

3. - Deve essere, anzitutto, premesso che i principi in tema di

disposizioni interpretative, definiti dalla giurisprudenza di questa

Corte in relazione alle leggi statali, sono estensibili anche alle

leggi con le quali una regione interpreta autenticamente proprie

precedenti normative (sentenza n. 397 del 1994).

Pertanto, ai fini del presente giudizio, va anzitutto verificato

il rispetto di tali principi da parte della legge impugnata. Il

ricorso a leggi di interpretazione autentica non può, infatti,

secondo la costante giurisprudenza della Corte, essere utilizzato,

come il giudice a quo sospetta che sia avvenuto nella specie, per

attribuire a norme innovative una surrettizia efficacia retroattiva,

in quanto in tal modo la legge interpretativa verrebbe meno alla sua

funzione peculiare, che è quella di chiarire il senso di norme

preesistenti, ovvero di imporre una delle possibili varianti di senso

compatibili col tenore letterale (sentenze n. 15 del 1995 e n. 397

del 1994).

Ritiene questa Corte, in risposta a specifica censura, che nella

legge oggetto del presente giudizio, a prescindere dalla sua

autoqualificazione, sono ravvisabili i caratteri propri della

interpretazione autentica, e che quindi non si tratta di legge

sostanzialmente innovativa con effetti retroattivi.

Induce a tali conclusioni anzitutto la considerazione della

sussistenza, nella fase anteriore alla emanazione della legge

regionale n. 22 del 1989, di un dubbio interpretativo di così

rilevante portata da aver dato luogo, nei diversi gradi di un

medesimo giudizio, come specificato in narrativa, a decisioni

contrastanti.

Infatti, sia il Tribunale che la Corte di appello di Firenze

avevano negato il diritto al rimborso delle spese di viaggio relative

alla partecipazione del dottor Mangiapane alle sedute del Comitato

regionale di controllo in considerazione della coincidenza tra il

luogo di esplicazione delle sue funzioni e la sede della sezione

decentrata del Comitato, diritto poi riconosciuto dalla Cassazione.

Inoltre, sulla base dei principi generali del pubblico impiego e del

relativo trattamento economico, come applicati dalla prevalente

giurisprudenza amministrativa, deve escludersi la possibilità di

missione o trasferta - e, conseguentemente, di rimborso di spese di

viaggio - nell'ambito del luogo di espletamento delle normali

funzioni di istituto da parte del soggetto legato da rapporto di

pubblico impiego; e ciò anche con riferimento ad attività diverse

da quelle proprie del rapporto fondamentale.

In presenza di siffatto indirizzo giurisprudenziale, ancorché

tutt'altro che univoco, non sono riscontrabili i vizi denunciati. Non

può, infatti, censurarsi sul piano della ragionevolezza la scelta

interpretativa operata dal legislatore regionale toscano, che è in

senso conforme ad analoghe normative di altre regioni (si veda, al

riguardo, l'art. 7 della legge regionale delle Marche 2 agosto 1984,

n. 20), e, a ben vedere, in armonia con la ratio ispiratrice della

norma di cui all'art. 3, terzo comma, lettera b), della legge dello

Stato 18 dicembre 1973, n. 836, sul trattamento economico di missione

e di trasferimento dei dipendenti statali, nella parte in cui esclude

l'indennità di trasferta per le missioni compiute nella località di

abituale dimora.

Ed invero, l'autorizzazione al dipendente pubblico a risiedere in

un comune diverso dalla località sede di servizio, come chiarito

anche dalla giurisprudenza amministrativa, viene concessa

nell'interesse privato del funzionario, in deroga ad un preciso

obbligo giuridico: il relativo onere economico non può, pertanto,

essere posto a carico dell'amministrazione.

Né è lecita alcuna illazione in ordine ad un presunto intento

del legislatore strumentale al solo caso riferito, e non diretto ad

una generalità astratta di consociati, bensì volto a vanificare il

giudizio della Cassazione. Tra l'altro, non apparendo sostenibile che

il caso oggetto di quel giudizio fosse l'unico in cui potesse sorgere

questione di interpretazione dell'art. 3 della legge regionale della

Toscana n. 80 del 1978, era ragionevole un intervento che inquadrasse

l'interpretazione e l'applicazione entro i principi generali del

pubblico impiego e dei relativi trattamenti economici accessori.

4. - Il carattere interpretativo della legge in esame non è,

tuttavia, decisivo ai fini della verifica di conformità ai precetti

costituzionali. La giurisprudenza di questa Corte ha individuato una

serie di limiti alla potestà di emanazione di leggi interpretative,

nel cui novero vanno considerati, oltre alla ragionevolezza della

scelta operata, il divieto di ingiustificata disparità di

trattamento, la coerenza e certezza del diritto, il rispetto delle

funzioni costituzionalmente riservate al potere giudiziario (sentenza

n. 397 del 1994).

In particolare, il giudice a quo ritiene che la normativa

impugnata si ponga in contrasto con i principi costituzionali che

presidiano il diritto di difesa (artt. 24, primo e secondo comma, e

113 della Costituzione) vanificando gli effetti della decisione di

accoglimento del ricorso straordinario al Capo dello Stato, proposto

dal Mangiapane.

Al riguardo, è sufficiente rilevare, per confutare tale

argomentazione, che, come posto in evidenza dalla difesa della

Regione Toscana, la legge interpretativa de qua è anteriore, e non

successiva, all'accoglimentodel ricorso straordinario con il quale il

dottor Mangiapane aveva impugnato l'annullamento da parte della

Commissione di controllo della delibera di approvazione della

transazione intervenuta tra l'interessato e la regione. La decisione

di quel ricorso, del resto, era stata determinata da ragioni

attinenti alla validità dell'atto transattivo, e del tutto estranee

alla interpretazione controversa della norma di cui all'art. 3 della

legge n. 80 del 1978.

5. - Quanto alla censurata violazione dei principi di certezza del

diritto, parità di trattamento, corretto andamento dell'attività

dell'amministrazione, lealtà e trasparenza, di cui agli artt. 3 e 97

della Costituzione, che, secondo quanto si deduce nella ordinanza di

rimessione, deriverebbe dall'avere la normativa impugnata inciso su

situazioni definite per effetto di accordo tra le parti, va ribadito

- a prescindere dalla considerazione che l'accordo transattivo, come

chiarito in narrativa, riguardava solo una parte della lunga e

complessa vicenda giudiziaria che è all'origine del presente

giudizio - quanto già affermato in ordine alla ragionevolezza della

legge impugnata. La legge stessa è valsa, al contrario di quanto

ritenuto dal giudice a quo, ad evitare uno stravolgimento delle

finalità della norma regionale interpretata, impedendo - come

osservato nella relazione sulla proposta di legge interpretativa poi

approvata - che il concetto di rimborso quale ristoro di un onere

subito si tramuti in un "beneficio economico supplementare", con

conseguente, irragionevole disparità di trattamento tra i componenti

del Collegio e pesante aggravio per l'amministrazione regionale, a

parte ogni contrasto con i principi generali relativi agli obblighi

di servizio e trattamento economico accessorio del pubblico impiego

sopra richiamati.

6. - L'ultima censura da valutare riguarda il lamentato contrasto

della disposizione in esame con il principio di irretroattività

della legge e, quindi, ancora una volta, con quello di ragionevolezza

di cui all'art. 3 della Costituzione, in quanto la legge retroattiva

lederebbe rapporti ormai definiti, nonché con l'art. 117, primo

comma della Costituzione, per il mancato rispetto da parte del

legislatore regionale dello stesso principio di irretroattività.

Come è noto, il principio di irretroattività delle leggi ha

ottenuto in sede costituzionale garanzia specifica soltanto con

riguardo alla materia penale ex art. 25, secondo comma, della

Costituzione: è pur vero che esso mantiene per le altre materie

valore di principio generale ai sensi dell'art. 11, primo comma,

delle disposizioni preliminari del codice civile, cui il legislatore

deve in via preferenziale attenersi: ma la possibilità di adottare

norme dotate di efficacia retroattiva non può essere esclusa, ove

esse vengano a trovare un'adeguata giustificazione sul piano della

ragionevolezza e non si pongano in contrasto con altri principi o

valori costituzionalmente protetti (sentenze n. 397, n. 153 e n. 6

del 1994).

Nella fattispecie, inoltre, non si verte in tema di legge

retroattiva, ma di legge interpretativa, in cui il momento della

esegesi, come già chiarito, si salda con quello precettivo

integrandosi con esso, per dar luogo ad una disposizione unitaria: la

legge interpretativa comporta ontologicamente un carattere di

riferimento al passato, intendendo che la norma intepretata abbia fin

dall'origine un determinato contenuto.

Se siffatto elemento di retroattività connaturale alla legge

interpretativa ceda di fronte alla intangibilità del giudicato è

problema che non involge la fattispecie all'esame della Corte, in cui

nessun giudicato si era formato. Infatti la Cassazione, con la prima

sentenza n. 5194 del 12 giugno 1987, aveva enunciato, sulla base

della norma vigente, un principio di diritto, vincolante per il

giudice di rinvio nella vigenza della norma stessa, poi travolto da

una successiva legge di interpretazione autentica, operante quale ius

superveniens, mentre con successiva sentenza (soggetta a giudizio di

revocazione), n. 12997 del 9 dicembre 1992, la stessa Cassazione ha

poi confermato la sentenza di appello contenente il rigetto del

ricorso.

7. - Alla stregua delle esposte argomentazioni, viene a cadere,

altresì, il dubbio di contrasto con l'art. 117, primo comma, della

Costituzione.