Sentenza n. 376/2002

ha pronunciato la seguente Sentenza nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 1, commi 1, 2,

3 e 4, lettera a, e 6 della legge 24 novembre 2000, n. 340

(Disposizioni per la delegificazione di norme e per la

semplificazione di procedimenti amministrativi - Legge di

semplificazione 1999), promossi con ricorsi della regione Liguria e

della regione Emilia-Romagna, notificati il 22 e il 27 dicembre 2000,

depositati in cancelleria il 29 dicembre 2000 e il 4 gennaio 2001 ed

iscritti al n. 25 del registro ricorsi 2000 ed al n. 2 del registro

ricorsi 2001.

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri nonché l'atto di intervento del Comune di Genova;

Udito nell'udienza pubblica del 4 giugno 2002 il Giudice relatore

Valerio Onida;

Uditi gli avvocati Barbara Baroli per la regione Liguria,

Giandomenico Falcon e Luigi Manzi per la regione Emilia-Romagna e

l'avvocato dello Stato Franco Favara per il Presidente del Consiglio

dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.1. - Con ricorso notificato il 22 dicembre 2000 e depositato il

successivo 29 dicembre (reg. ric. n. 25 del 2000), la regione Liguria

ha sollevato due questioni di legittimità costituzionale aventi ad

oggetto, rispettivamente, l'art. 1, commi 1, 2, 3 e 4, lettera a, e

l'art. 6 della legge 24 novembre 2000, n. 340 (Disposizioni per la

delegificazione di norme e per la semplificazione di procedimenti

amministrativi - Legge di semplificazione 1999).

La prima censura - concernente l'art. 1, commi 1, 2, 3 e 4,

lettera a, nella parte in cui sostituisce il comma 2 dell'articolo 20

della legge 15 marzo 1997, n. 59 (Delega al Governo per il

conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per

la riforma della pubblica amministrazione e per la semplificazione

amministrativa) - viene sollevata in riferimento agli artt. 117 e 118

della Costituzione.

I commi 1, 2 e 3 dell'art. 1, che disciplinano la delegificazione

e la semplificazione dei procedimenti e degli adempimenti

amministrativi individuati negli allegati A e B alla legge, e la

lettera a, del comma 4, la quale dispone che "nelle materie di cui

all'articolo 117, i regolamenti di delegificazione trovano

applicazione solo fino a quando la regione non provveda a

disciplinare autonomamente la materia medesima", intervengono -

osserva la regione - sul rapporto intercorrente tra regolamenti

delegati di semplificazione e competenze normative regionali,

riconosciute e garantite dell'articolo 117 della Costituzione,

considerato che l'elenco dei procedimenti allegato alla legge n. 340

del 2000 comprende procedimenti riservati alla competenza legislativa

delle regioni. Secondo la ricorrente, la competenza del Governo

all'emanazione dei regolamenti delegati di semplificazione dovrebbe

necessariamente essere circoscritta alle materie di competenza

statale; mentre i procedimenti relativi alle materie attribuite alla

competenza regionale dovrebbero essere semplificati solo dal

legislatore regionale sulla base di principi stabiliti dal

legislatore statale.

Le disposizioni denunciate realizzerebbero pertanto una

illegittima compressione della competenza legislativa regionale

garantita dall'art. 117 della Costituzione: i regolamenti governativi

non potrebbero disciplinare materie di competenza regionale e lo

strumento della delegificazione non sarebbe abilitato ad operare per

fonti tra le quali vi è un rapporto di competenza e non di

gerarchia.

La seconda censura ha ad oggetto l'art. 6 della legge n. 340 del

2000, che introduce l'art. 27-bis del decreto legislativo 31 marzo

1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello

Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I

della legge 15 marzo 1997, n. 59). Tale disposizione, nel porre,

apparentemente, una norma di per sé ovvia ed implicita nella

normativa vigente, si proporrebbe, secondo la ricorrente, lo scopo

effettivo di qualificare espressamente come "atti istruttori" gli

atti ed i provvedimenti propri dei diversi enti coinvolti (Stato

nelle sue diverse articolazioni, regioni, province, enti parco,

aziende sanitarie locali, e così via) al fine di attribuire al

comune la competenza sostanziale all'esercizio delle funzioni

relative agli insediamenti produttivi.

In realtà, secondo la regione, con tale "degradazione" ad atti

istruttori, si tenderebbe a concentrare in un unico ente l'intera

potestà autorizzativa, residuando in capo agli altri soggetti

coinvolti (Stato, regioni, province) un potere istruttorio "non

riservato" ed "eventuale".

Si delineerebbe, in tal modo, un quadro in cui il comune sarebbe

il titolare di tutte le funzioni autorizzative relative agli

insediamenti produttivi, funzioni che potrebbe svolgere direttamente

o avvalendosi di altri enti pubblici.

Questa linea normativa troverebbe completamento e conferma

interpretativa in una correlata modificazione al d.P.R. 20 ottobre

1998, n. 447, approvata dal Consiglio dei ministri nella seduta del

3 novembre 2000, che sopprimerebbe ogni riferimento ai termini

"procedimentale", "provvedimento" e "procedimento", per sostituirli

con le parole "atti istruttori".

La regione ricorrente osserva che in sede di conferenza

Stato-regioni e di conferenza unificata la nuova previsione era stata

oggetto di richiesta di specifica modifica per ragioni di

costituzionalità e che la finalità sottesa all'art. 6 della legge

n. 340 del 2000 non è stata adeguatamente evidenziata nella

relazione al disegno di legge, rendendo così "occulta" la

disposizione.

La norma censurata eluderebbe i principi di collaborazione tra

Stato e regioni e le procedure legislative come delineate dalla

Costituzione, ledendo così, per un primo profilo, gli articoli 70,

71 e 72 della Costituzione (in connessione con gli articoli 117, 118

e 119 della Costituzione), "per gli aspetti relativi alla formazione

delle leggi", nonché gli articoli 5, 128 e 129 della Costituzione,

siccome lesiva "sia dei principi dell'autonomia e del decentramento

riconosciuti alle autonomie locali (art. 5), per i quali sono le

leggi generali della Repubblica che determinano le funzioni dei

comuni e delle province e non un insieme di disposizioni sparse,

derivanti da fonti normative diverse, continuamente modificate

(art. 128), sia dei principi sul decentramento (statale e regionale),

per cui sono i comuni e le province le circoscrizioni di esercizio

del medesimo (art. 129)".

Inoltre l'art. 6 sarebbe lesivo delle competenze legislative e

amministrative delle regioni di cui agli articoli 117, 118 e 119

della Costituzione, nella parte in cui "riconforma, sostanzialmente,

procedure e competenze in materie, quali sono quasi tutte quelle

riconducibili allo sportello unico per le imprese, di competenza

legislativa concorrente della regione", e perché "altera la

disciplina regionale vigente, per le numerose funzioni delegate alle

province o alle comunità montane, riconducibili allo sportello

unico, ... incidendo gravemente sulla autonomia regionale".

L'art. 6 contrasterebbe poi con l'art. 81 della Costituzione,

giacché "attribuisce competenze ai comuni senza la correlativa

copertura finanziaria e, nel contempo, altera la copertura già

prevista nelle leggi e nei bilanci delle regioni che hanno delegato

numerose funzioni riconducibili allo sportello unico, prevedendone il

relativo finanziamento".

La norma denunciata comporterebbe infine violazione tanto dei

principi di certezza del diritto e di chiarezza della normativa

quanto di quelli di legalità e di buon andamento della pubblica

amministrazione sottesi agli articoli 70, 71, 72, 97, 101, 111 e 113

della Costituzione, perché, degradando a funzioni istruttorie le

attività provvedimentali degli enti diversi dal comune,

introdurrebbe "situazioni normative non chiare sia per le pubbliche

amministrazioni in oggi titolari delle funzioni", "sia per i

cittadini e per le imprese che necessitano di norme chiare e certe al

fine di poter legittimamente esercitare i propri diritti e concorrere

allo sviluppo della comunità nazionale".

1.2. - Nel giudizio dinanzi alla Corte si è costituito il

Presidente del Consiglio dei ministri, chiedendo che la prima

questione sia dichiarata non fondata e che il secondo motivo del

ricorso sia dichiarato inammissibile e comunque non fondato.

Premesso che la delegificazione, consistendo in una complessa

operazione di riordino e di "bonifica" della normativa, sarebbe

rivolta ad assicurare il miglior funzionamento del sistema-Paese, e

che le leggi per la delegificazione di norme concernenti procedimenti

amministrativi devono essere qualificate leggi di principio, anzi di

riforma, vincolanti per i legislatori regionali, l'Avvocatura osserva

che l'art. 1, comma 4, lettera a, della legge n. 340 del 2000 ha

confermato il carattere "cedevole" dei regolamenti governativi di

delegificazione rispetto alla legislazione regionale (ovviamente

nelle materie di competenza delle regioni) già in precedenza

desumibile dal sistema normativo. Tale disposizione avrebbe così

salvaguardato le autonomie regionali, razionalmente contemperando con

esse le finalità di "interesse nazionale" perseguite dalle leggi per

la delegificazione.

La produzione ad opera dell'esecutivo statale di regolamenti

"cedevoli", oltre a non comprimere le autonomie delle regioni (ad

esse rimanendo la facoltà di normare diversamente le materie senza

assillo di "tempi"), dovrebbe essere collocata nel novero delle

modalità di leale cooperazione. Non sarebbe corretto raffigurare

l'ambito delle competenze regionali concorrenti alla stregua di un

"recinto chiuso" nel quale apporti normativi di provenienza statale

(diversi dalla legislazione di principio) non possano trovare

ingresso; e neppure sarebbe corretto negare rilevanza alle peculiari

funzione e forza dei regolamenti "delegati" di delegificazione, sia

perché l'art. 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, reca

solo una delle molteplici disposizioni legislative prevedenti

l'effetto di delegificazione "condizionata e differita", sia perché

soltanto per i regolamenti di cui al comma 1, lettera b, dello stesso

art. 17 è prevista l'esclusione con riguardo a materie riservate

alla competenza regionale.

Osserva inoltre l'Avvocatura che le disposizioni legislative

statali di delegificazione per loro natura inciderebbero sulla, e

sarebbero riconducibili alla, normativa di principio, sicché

l'eventuale effetto di abrogazione di disposizioni regionali si

configurerebbe come una normale abrogazione da modificazione della

anzidetta normativa. Inoltre, la disposizione denunciata

concernerebbe soltanto aspetti procedimentali, prevedendo un mero

snellimento delle forme dell'agire amministrativo, e non toccherebbe

gli aspetti sostanziali, disciplinati pur sempre dalla normativa

statale o regionale di riferimento.

La doglianza della regione, infine, sarebbe formulata in modo

astratto, non essendo specificamente indicate le procedure elencate

negli allegati A e B alle quali la regione stessa intende riferirsi.

Il secondo motivo, riguardante lo "sportello unico" per le

attività produttive, sarebbe inammissibile, in quanto sull'argomento

la disciplina è stata posta dagli artt. 23, 24 e 25 del d.lgs.

31 marzo 1998, n. 112, avverso i quali il motivo sarebbe

sostanzialmente rivolto. In ogni caso la censura, pur evocando molti

parametri costituzionali, sarebbe formulata in modo allusivo e non

esauriente. La denuncia sarebbe anche infondata nel merito.

1.3. - In data 15 marzo 2001 ha depositato atto di intervento il

Comune di Genova, affermando di vantare un interesse - in quanto

destinatario, ai sensi degli artt. 23 e ss. del d.lgs. 31 marzo 1998,

n. 112, delle funzioni in materia di rilascio dell'autorizzazione

unica alle imprese - alla corretta applicazione del sistema normativo

che presiede al procedimento dello sportello unico, e chiedendo che

la questione avente ad oggetto l'art. 6 della legge n. 340 del 2000

sia dichiarata inammissibile e comunque infondata.

2.1. - Con ricorso notificato il 27 dicembre 2000 e depositato il

successivo 4 gennaio 2001 (reg. ric. n. 2 del 2001) la regione

Emilia-Romagna ha sollevato, in relazione agli artt. 117, primo

comma, e 118, primo comma, della Costituzione, e ai principi

costituzionali relativi all'esercizio del potere regolamentare,

questione di legittimità costituzionale dell'art. 1, comma 4,

lettera a, della legge n. 340 del 2000, in quanto, nel sostituire il

comma 2 dell'art. 20 della legge n. 59 del 1997, dispone che "nelle

materie di cui all'art. 117, primo comma, della Costituzione, i

regolamenti di delegificazione trovano applicazione", sia pure "solo

fino a quando la regione non provveda a disciplinare autonomamente la

materia medesima".

Secondo la ricorrente, sul tema della incompetenza dei

regolamenti delegati di delegificazione a disciplinare procedimenti

nelle materie di cui all'art. 117, primo comma, della Costituzione,

il disposto dell'art. 20 non era chiaro. Il testo originario del

comma 2 prevedeva che il Governo, nel disegno di legge di

semplificazione, avrebbe provveduto ad individuare "i procedimenti

relativi a funzioni e servizi che, per le loro caratteristiche e per

la loro pertinenza alle comunità territoriali, sono attribuiti alla

potestà normativa delle regioni e degli enti locali", e ad indicare

"i principi che restano regolati con legge della Repubblica, ai sensi

degli articoli 117, primo e secondo comma, e 128 della Costituzione".

Alle regioni era ed è invece dedicato il comma 7 dello stesso

art. 20, secondo cui esse "regolano le materie disciplinate dai commi

da 1 a 6 nel rispetto dei principi desumibili dalle disposizioni in

essi contenute, che costituiscono principi generali dell'ordinamento

giuridico. Tali disposizioni operano direttamente nei riguardi delle

regioni fino a quando esse non avranno legiferato in materia".

La ricorrente ricorda poi come queste norme fossero state

impugnate da parte di una regione, e come la Corte avesse "fugato

ogni dubbio" affermando, nella sentenza n. 408 del 1998, che, "fermo

il valore di principio, legittimamente vincolante per i legislatori

regionali, dei criteri indicati nell'art. 20, comma 4",

all'espressione del comma 7 non è possibile attribuire "un

significato che riguardi o comprenda l'attitudine di future norme

regolamentari a disciplinare materie di competenza regionale". La

sentenza della Corte, dunque, nell'escludere che la legislazione

statale in vigore preveda l'ingresso dei regolamenti delegati nella

disciplina delle materie regionali, indicherebbe che le regioni hanno

in proprio, nelle materie di loro competenza, la responsabilità di

riordinare la propria normazione adeguandola agli stessi principi cui

lo Stato dà attuazione, nei settori di propria competenza, mediante

tali regolamenti. La disposizione ora impugnata avrebbe invece il

significato inequivoco di estendere il potere regolamentare del

Governo alla disciplina dei procedimenti regionali, e dunque essa

recherebbe quel vulnus alla competenza regionale che la sentenza

n. 408 aveva allora escluso.

La regione ricorrente afferma che la disposizione andrebbe intesa

nel senso che, secondo l'intenzione di essa, la disciplina stabilita

con il regolamento di delegificazione vale ad abrogare, nelle parti

incompatibili e potenzialmente in toto, la previgente legislazione

regionale, sostituendosi ad essa nella disciplina della materia e

rimanendo in vigore fino a quando non venga eventualmente sostituita

da nuova autonoma disciplina regionale. Dunque, il regolamento

statale di delegificazione prevarrebbe sulle precedenti leggi

regionali, e sarebbe invece (in linea puramente teorica) cedevole

rispetto a norme regionali successive.

L'altra interpretazione possibile, che comunque presenterebbe

problemi di costituzionalità, secondo cui i regolamenti statali

opererebbero nella regione soltanto in quanto non sia attualmente

operante una autonoma disciplina regionale, non corrisponderebbe al

senso della modifica portata dalla legge n. 340 del 2000, la quale ha

introdotto il meccanismo contestato al fine palese di realizzare

rapidamente e coattivamente il processo di semplificazione, mediante

l'introduzione automatica di una disciplina governativa, lasciando

alle regioni la cura di modificarla se lo ritenessero opportuno.

Una ulteriore interpretazione, che avrebbe il pregio di far

venire meno l'irrazionalità intrinseca della disposizione impugnata

(tenendo conto del fatto che a tre anni di distanza dalla legge n. 59

del 1997 le regioni hanno già provveduto a disciplinare con proprie

leggi molte materie di loro competenza), ma non la sua

incostituzionalità, sarebbe quella secondo cui le disposizioni

regolamentari statali si sovrappongono, abrogandola, alla disciplina

legislativa regionale precedente alla legge n. 59 del 1997, e

soltanto ove questa non abbia provveduto ad applicare i principi di

semplificazione. Anche seguendo questa interpretazione, tuttavia, si

avrebbe lesione della prerogativa costituzionale delle regioni, per

cui la legge regionale sarebbe in rapporto di parziale subordinazione

rispetto alla sola legge statale e agli atti ad essa equiparati (con

l'unica eccezione degli atti di indirizzo e coordinamento).

Che i regolamenti governativi non possano intervenire nella

disciplina delle materie affidate alla potestà legislativa

concorrente delle regioni deriverebbe innanzitutto dall'art. 117,

primo comma, della Costituzione, secondo cui la regione emana norme

legislative, nelle materie ivi elencate, "nei limiti dei principi

fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato". La garanzia

costituzionale si riferirebbe in astratto alle fonti, ma includerebbe

anche un aspetto per così dire soggettivo, nel senso che i limiti

all'organo legislativo regionale possono derivare solo dall'organo

legislativo statale, o da atti del Governo di rango legislativo.

Sarebbe invece escluso che una volontà normativa espressa

dall'organo governativo possa incidere sull'autonomia legislativa

regionale, salva l'eccezione (criticata da parte della dottrina) dei

regolamenti per l'attuazione delle direttive comunitarie: eccezione

fondata su cogenti ragioni di responsabilità internazionale dello

Stato, e dunque di stretta interpretazione, e subordinata dalla

stessa giurisprudenza costituzionale al limite del principio di

legalità. Limite che, fra l'altro, se si volesse applicare al caso

di specie, i regolamenti di delegificazione non rispetterebbero.

Al di fuori della necessità di dare attuazione alla normativa

comunitaria, l'inammissibilità costituzionale di una disciplina

regolamentare in materia regionale emergerebbe in modo esplicito

anche dalla costante e consolidata giurisprudenza costituzionale.

L'eventuale "interesse nazionale" alla semplificazione dei

procedimenti delle regioni dovrebbe pur sempre trovare espressione

nelle forme tipiche del rapporto tra la legge regionale e le fonti

costituzionalmente idonee a vincolarla. La potestà legislativa

concorrente concorrerebbe con la potestà legislativa statale, mai

con quella regolamentare del Governo. Nel caso, poi, mancherebbero

persino i nuovi principi della materia: non sarebbero tali, infatti,

i principi e criteri di semplificazione, che hanno carattere

metodologico e operano trasversalmente alle materie, esprimendo un

indirizzo di riforma, ma non nuovi principi di materia.

2.2. - Anche in questo secondo giudizio si è costituito dinanzi

alla Corte il Presidente del Consiglio dei ministri, chiedendo che la

questione sia dichiarata non fondata.

Dopo avere svolto osservazioni del tutto analoghe a quelle

proposte in relazione alla prima censura del ricorso iscritto al reg.

ric. n. 25 del 2000, di cui si è riferito al punto 1. 2. ,

l'Avvocatura rileva che nel ricorso la regione Emilia-Romagna fa

presente di avere già provveduto a disciplinare con proprie leggi

molte delle procedure considerate dalla legge di semplificazione

1999, e osserva che, se ciò fosse accaduto, non vi sarebbe materia

del contendere, "non sussistendo quella incompatibilità che

costituisce presupposto di qualsiasi abrogazione non esplicitamente

statuita".

3.

1. - In relazione al ricorso iscritto al reg. ric. n. 25 del

2000, in prossimità dell'udienza hanno depositato memorie la regione

Liguria, il Presidente del Consiglio dei ministri e il Comune di

Genova.

La regione Liguria sottolinea, con riguardo alla censura

concernente l'art. 1 della legge n. 340 del 2000, che permane

l'interesse a veder eliminata l'impugnata disposizione, pur a seguito

del radicale mutamento del quadro costituzionale intervenuto con la

legge costituzionale n. 3 del 2001, in quanto il nuovo art. 117 della

Costituzione, al sesto comma, limita esplicitamente l'ambito di

operatività dei regolamenti governativi alle sole materie di

competenza esclusiva statale, come enumerate tassativamente al

secondo comma, ed attribuisce la potestà regolamentare alle regioni

in ogni altra materia.

Con riferimento al secondo motivo dell'impugnativa, la regione

ricorda di aver dato attuazione alla normativa statale in materia di

sportello unico delle imprese con la legge regionale 24 marzo 1999,

n. 9. Senonché, mentre le originarie previsioni contenute nel d.lgs.

n. 112 del 1998 e la normativa regionale lasciavano inalterato il

valore sostanziale degli atti imputabili alle varie amministrazioni

intervenienti nel procedimento, limitandosi a concentrare tali atti

in un modello procedimentale unico, gestito dal comune in qualità di

soggetto con funzioni di coordinamento procedimentale, tale quadro

normativo sarebbe stato illegittimamente alterato con l'entrata in

vigore dell'impugnato art. 6 della legge n. 340 del 2000. Esso

avrebbe degradato ad "attività istruttorie" l'apporto delle varie

amministrazioni intervenienti nel procedimento, mutando il valore

sostanziale degli atti permissivi occorrenti per l'insediamento

produttivo, che giungono a perdere il valore di "provvedimenti" per

ridursi ad atti endoprocedimentali, con conseguente individuazione

del comune quale ente titolare esclusivo e responsabile

dell'attività amministrativa in materia di insediamenti produttivi.

In altri termini, l'impiego della locuzione "atti istruttori" in

luogo di "autorizzazioni" condurrebbe alla elisione delle competenze

autorizzatorie sostanziali esistenti in capo ai vari enti pubblici

coinvolti (tra cui la regione) a beneficio della struttura "sportello

unico", alla quale verrebbe attribuita non tanto la regia di tutte le

fasi di cui il modello procedimentale si compone, ma addirittura la

titolarità degli atti di consenso occorrenti al privato

imprenditore.

Le norme denunciate, già contrastanti con le norme

costituzionali vigenti all'epoca dell'introduzione del giudizio,

sarebbero ancor più confliggenti con il nuovo Titolo V della Parte

II della Costituzione, ed in particolare con l'assetto di competenze

introdotto dal nuovo art. 117.

3.2. - Il Presidente del Consiglio dei ministri chiede in via

preliminare di dichiarare improcedibile o inammissibile il primo

motivo del ricorso, in quanto formulato con riferimento a parametri

costituzionali non più utilizzabili per la decisione della

controversia, come dimostrerebbero le recenti pronunce della Corte

costituzionale di improcedibilità dei ricorsi statali e di

restituzione degli atti nei giudizi incidentali. La regione - osserva

l'Avvocatura - entro il termine decorrente dall'entrata in vigore

della novella costituzionale avrebbe forse potuto riproporre - ma non

lo ha fatto - la doglianza, riformulandola mediante un nuovo ricorso

ed in relazione ai sopravvenuti parametri costituzionali; e non

sarebbe dato sapere se la mancata riproposizione stia a significare

abbandono di fatto della controversia in parte qua, od invece

speranza nell'adozione di quel criterio di continuità normativa e di

"conversione" delle doglianze che fino ad oggi è stato invece

rifiutato.

La censura mossa all'art. 1, comma 3, e, in parte, al comma 1,

sarebbe altresì inammissibile in quanto l'allegato B della legge

avrebbe contenuti inidonei a ledere le autonomie regionali, ed

entrambi gli allegati (A e B) elencherebbero soltanto fonti normative

statali. Le disposizioni dell'art. 1, commi 1 e 3, della legge,

dunque, che tali allegati richiamano, prospettando la sostituzione

delle fonti legislative con regolamenti cedevoli, per loro natura

più deboli e meno vincolanti per le autonomie regionali,

comporterebbero un ampliamento delle autonomie regionali rispetto al

tessuto normativo ancora vigente alla data della loro entrata in

vigore, e non una maggiore compressione delle autonomie stesse. Il

primo motivo sarebbe poi inammissibile perché troppo generico e

privo delle indicazioni necessarie per valutare la sussistenza

dell'interesse a ricorrere.

Quanto al secondo motivo del ricorso, l'Avvocatura fa proprie e

riproduce le motivazioni a sostegno dell'inammissibilità e della non

fondatezza della censura contenute nell'atto di intervento del Comune

di Genova. La disposizione recata dall'art. 27-bis del d.lgs. n. 112

del 1998 (introdotto dall'art. 6 della legge n. 340 del 2000) si

limiterebbe a porre una regola che garantisce il coordinamento dei

tempi delle attività endoprocedimentali con il termine per la

conclusione del procedimento e, nel qualificare "istruttorie" dette

attività, ricalcherebbe puntualmente la dizione contenuta nel

precedente art. 25.

Peraltro, secondo la difesa del Presidente del Consiglio, tutto

il secondo motivo del ricorso sarebbe superato, nello spirito prima

ancora che negli argomenti, dai parametri costituzionali introdotti

dalla legge costituzionale di modifica del Titolo V della Parte II

della Costituzione, i quali non soltanto avrebbero molto ampliato i

compiti dei comuni, ma avrebbero anche ad essi assegnato una più

rilevante collocazione costituzionale.

3.3. - La memoria del Comune di Genova insiste nelle conclusioni

già assunte nell'atto di costituzione.

4.1. - Nell'imminenza della medesima udienza pubblica, in

relazione al ricorso iscritto al reg. ric. n. 2 del 2001 hanno

depositato memoria sia la regione Emilia-Romagna che il Presidente

del Consiglio dei ministri.

La ricorrente chiede in via principale che, previa constatazione

della avvenuta abrogazione della disposizione impugnata ad opera

della legge costituzionale n. 3 del 2001 - la quale, riformulando

l'art. 117 della Costituzione, ha previsto, al sesto comma di tale

articolo, che "la potestà regolamentare spetta allo Stato nelle

materie di legislazione esclusiva, salva delega alle regioni", e che

"la potestà regolamentare spetta alle regioni in ogni altra materia"

- la Corte accolga il ricorso, nei termini originariamente formulati

ed in base ai parametri costituzionali precedenti la modifica

costituzionale, in relazione al periodo per il quale la disposizione

è stata in vigore; in subordine, ove ritenga la perdurante vigenza

della disposizione impugnata, ne dichiari la illegittimità

costituzionale per le ragioni formulate nel ricorso ed in base ai

parametri costituzionali precedenti la modifica costituzionale; in

ulteriore subordine, dichiari la illegittimità costituzionale della

stessa disposizione sulla base del contrasto tra essa e il testo

attuale dell'art. 117, sesto comma, della Costituzione.

Nella sua memoria la regione, replicando all'atto di costituzione

dell'Avvocatura dello Stato, precisa che la questione non sta nella

qualificazione della legge o delle leggi di semplificazione come "di

principio" o "di riforma", ma nel fatto che alla semplificazione e al

riordinamento della normativa regionale deve provvedere la regione

stessa e non lo Stato, neppure in via temporanea, tramite l'uso dei

regolamenti di delegificazione. Per questo motivo non rileverebbe

affatto che l'abrogazione delle leggi regionali sia fatta risalire

alla legge di delegificazione piuttosto che al regolamento:

l'utilizzo dei regolamenti statali di delegificazione nelle materie

regionali sarebbe comunque illegittimo. Ancora, dovrebbe escludersi

che costituisca "interesse nazionale", come afferma l'Avvocatura, la

delegificazione della disciplina regionale dei procedimenti: la

scelta della fonte, nei limiti in cui non è costituzionalmente

vincolata, sarebbe rimessa alla regione, e inoltre, se il legislatore

ravvisasse un urgente interesse alla semplificazione procedurale di

determinati procedimenti regionali, dovrebbe pur sempre provvedervi -

sin dove consentito - direttamente con lo strumento legislativo. Non

apparirebbe poi pertinente il richiamo al principio di leale

collaborazione, né avrebbe pregio l'argomento fondato sul tenore

letterale del comma 2 dell'art. 17 della legge n. 400 del 1998, che

non esclude i regolamenti di delegificazione nelle materie di

competenza della regione, al contrario di quanto disposto dal comma

1, lettera b: quest'ultimo, infatti, conferisce al Governo un potere

regolamentare di attuazione esercitabile in generale, senza

necessità di ulteriore base legislativa, per cui si rende opportuno

chiarire direttamente i limiti del potere; mentre il comma 2 prelude

ad una ulteriore legge, rispetto alla quale non sarebbe utile

ribadire il divieto, già derivante dalla Costituzione, di incidere

sulle materie regionali.

Quanto poi agli effetti della nuova disciplina costituzionale

sulla legislazione preesistente, la regione ritiene che, nella

situazione di contrasto palese tra il nuovo sesto comma dell'art. 117

della Costituzione e le precedenti disposizioni attributive di poteri

normativi secondari, il regime della diretta abrogazione si addica al

caso in questione meglio del regime della illegittimità

costituzionale sopravvenuta. Da un lato, infatti, si tratterebbe qui

di pura e semplice cessazione di un potere, e non di sue limitazioni

o trasformazioni; dall'altro, affermare che le norme che prevedono

poteri regolamentari statali sono ancora operanti, benché

costituzionalmente illegittime, comporterebbe che i titolari di tali

poteri dovrebbero continuare ad esercitarli, dando origine a

contenziosi nei quali le regioni ed altri eventuali interessati

dovrebbero far valere con i mezzi ad essi consentiti (cioè mediante

il conflitto sugli atti secondari ovvero mediante il giudizio in via

incidentale) la illegittimità costituzionale delle disposizioni

legislative attributive del potere.

L'abrogazione della disposizione oggetto del giudizio, tuttavia,

non potrebbe determinare la cessazione della materia del contendere

nel giudizio stesso, perché tale disposizione da un lato manterrebbe

anche dopo l'abrogazione la propria operatività quale fonte

legittimante gli atti normativi secondari emanati sulla sua base,

dall'altro ne stabilirebbe il regime giuridico quali disposizioni in

grado di abrogare le precedenti disposizioni legislative regionali

dettate nella materia. Sussisterebbe dunque l'interesse della regione

a che sia dichiarata l'illegittimità costituzionale della

disposizione per il periodo in cui essa ha operato o è stata

suscettibile di operare.

4.2. - Anche nella memoria relativa a questo secondo ricorso il

Presidente del Consiglio dei ministri ha chiesto in via preliminare

la dichiarazione di improcedibilità o di inammissibilità del

ricorso regionale, sulla base di considerazioni analoghe a quelle

già svolte in relazione alla prima censura del ricorso iscritto al

reg. ric. n. 25 del 2000, di cui si è riferito al punto 3.2. Considerato in diritto

1. - I due ricorsi, promossi rispettivamente dalla regione

Liguria (reg. ric. n. 25 del 2000) e dalla regione Emilia-Romagna

(reg. ric. n. 2 del 2001), sollevano questioni di legittimità

costituzionale di alcune disposizioni, parzialmente coincidenti,

della legge 24 novembre 2000, n. 340 (Disposizioni per la

delegificazione di norme e per la semplificazione di procedimenti

amministrativi - Legge di semplificazione 1999). I giudizi possono

dunque essere riuniti per essere decisi con unica pronunzia.

2. - Deve preliminarmente essere dichiarato inammissibile

l'intervento spiegato dal Comune di Genova nel giudizio promosso con

ricorso della regione Liguria (reg. ric. n. 25 del 2000), per

l'assorbente ragione che il relativo atto è stato depositato quando

il termine di cui all'art. 23, terzo comma, delle norme integrative

era scaduto, anche se dovesse computarsene la decorrenza dal giorno

della pubblicazione del ricorso nella Gazzetta Ufficiale.

3. - Entrambe le regioni ricorrenti impugnano l'art. 1 della

legge n. 340 del 2000: la regione Liguria censura i commi 1, 2, 3 e

4, lettera a; la regione Emilia-Romagna censura il solo comma 4,

lettera a. Ma la sostanza delle due impugnazioni non è diversa.

Infatti i primi tre commi dell'art. 1 prevedono "la delegificazione e

la semplificazione", ai sensi dell'art. 20, comma 1, della legge

n. 59 del 1997, di una serie di procedimenti amministrativi e di

adempimenti elencati nell'allegato A alla legge e la soppressione di

quelli elencati nell'allegato B (comma 1); alla delegificazione e

alla semplificazione si provvede mediante regolamenti emanati ai

sensi dell'art. 17, comma 2, della legge n. 400 del 1988, nel

rispetto dei principi, criteri e procedure di cui all'art. 20 della

legge n. 59 del 1997 (comma 2); quanto ai procedimenti soppressi, le

relative disposizioni sono abrogate a far tempo dall'entrata in

vigore della stessa legge n. 340 del 2000 (comma 3). Il comma 4,

lettera a, sostituisce il testo dell'art. 20, comma 2, della citata

legge n. 59 del 1997, stabilendo che "nelle materie di cui

all'articolo 117, primo comma, della Costituzione, i regolamenti di

delegificazione trovano applicazione solo fino a quando la regione

non provveda a disciplinare autonomamente la materia medesima" e che

"resta fermo quanto previsto dall'articolo 2, comma 2, della presente

legge e dall'articolo 7 del testo unico delle leggi sull'ordinamento

degli enti locali, approvato con decreto legislativo 18 agosto 2000,

n. 267" (questi due ultimi rinvii normativi si riferiscono alla

potestà riconosciuta alle regioni e agli enti locali di disciplinare

l'organizzazione e lo svolgimento delle funzioni rispettivamente

conferite).

In entrambi i ricorsi si lamenta che la previsione della

emanazione di regolamenti di delegificazione si estenda a materie e a

procedimenti di competenza regionale, come risulterebbe, secondo il

ricorso della regione Liguria, dal fatto che l'elenco allegato alla

legge comprenderebbe appunto anche procedimenti di spettanza

regionale, e, secondo il ricorso della regione Emilia-Romagna, dalla

esplicita statuizione del nuovo testo dell'art. 20, comma 2, della

legge n. 59 del 1997 (applicabile a tutti i regolamenti di

delegificazione in tema di procedimenti amministrativi, emanati sia

sulla base della stessa legge n. 59 del 1997, sia sulla base delle

successive leggi annuali "di semplificazione", come la legge n. 340

del 2000), il quale, nel prevedere il carattere "cedevole" della

disciplina regolamentare rispetto alla sopravveniente legislazione

regionale, implicitamente disporrebbe l'efficacia dei regolamenti

nelle materie regionali, e anzi la loro idoneità a prevalere,

abrogandole, sulle leggi regionali preesistenti.

Le ricorrenti sostengono, richiamandosi alla giurisprudenza di

questa Corte, che la disciplina dei procedimenti afferenti alle

materie di competenza regionale spetta alle regioni, con i soli

limiti derivanti dai principi fondamentali che si traggono da leggi,

e non da regolamenti, statali; che questi ultimi non possono dettare

norme sui procedimenti regionali, e comunque norme che prevalgano

sulle leggi regionali preesistenti, ancorché "cedevoli" rispetto

alle leggi regionali sopravvenute; e che il meccanismo della

delegificazione previsto da una legge dello Stato non può operare

nei confronti di fonti regionali. Per queste ragioni le disposizioni

impugnate violerebbero gli articoli 117 e 118 della Costituzione (nel

testo in vigore prima della legge costituzionale 18 ottobre 2001,

n. 3).

4. - La questione deve essere decisa avendo riguardo

esclusivamente alle disposizioni costituzionali nel testo anteriore

alla riforma recata alla legge costituzionale n. 3 del 2001,

trattandosi del ricorso proposto anteriormente all'entrata in vigore

di quest'ultima, che invoca quindi come parametri dette disposizioni.

La Corte non ha invece motivo per porsi, in questa sede, in

assenza di nuove impugnazioni, il diverso problema della

compatibilità della legge impugnata con il sistema cui ha dato vita

il nuovo Titolo V, Parte II, della Costituzione, che non solo ha

posto su basi rinnovate il riparto delle competenze normative fra

Stato e regioni, ma ha stabilito che la potestà regolamentare spetta

allo Stato solo "nelle materie di legislazione [statale] esclusiva",

mentre "spetta alle regioni in ogni altra materia" (art. 117, sesto

comma, Cost., nel nuovo testo).

D'altronde, mentre la sorte dei regolamenti che fossero stati

legittimamente emanati, prima della riforma, in base alla norma

impugnata, discenderebbe dal principio di continuità, per cui

restano in vigore le norme preesistenti, stabilite in conformità al

passato quadro costituzionale, fino a quando non vengano sostituite

da nuove norme dettate dall'autorità dotata di competenza nel nuovo

sistema (cfr. sentenza n. 13 del 1974), le regioni non mancherebbero

di strumenti processuali per censurare eventuali nuove manifestazioni

di potestà regolamentare statale, che fossero ritenute in contrasto

con le attribuzioni ora ad esse spettanti, aprendo così anche la

strada, ove necessario, ad una valutazione della ulteriore

applicabilità e della compatibilità della norma di legge qui

impugnata nel nuovo quadro costituzionale.

5. - La questione, così delimitata, è infondata nei termini di

seguito specificati.

Nel sistema del vecchio art. 117 della Costituzione, costituivano

punti fermi le seguenti affermazioni:

a) nelle materie di competenza propria delle regioni, i

principi fondamentali della disciplina, vincolanti nei confronti dei

legislatori regionali, potevano trarsi solo da leggi o da atti aventi

forza di legge dello Stato, con esclusione dunque degli atti

regolamentari;

b) le leggi regionali potevano essere abrogate, oltre che da

leggi regionali sopravvenute, solo per effetto del sopravvenire di

nuove leggi statali recanti norme di principio, con le quali la legge

regionale preesistente fosse incompatibile, secondo il meccanismo

previsto dall'art. 10 della legge n. 62 del 1953.

Tali principi, che derivavano dalla configurazione del sistema

costituzionale delle fonti e dei rapporti fra Stato e regioni, devono

essere qui ribaditi.

Essi comportavano, di conseguenza, che l'intervento di

regolamenti statali fosse di norma precluso nelle materie attribuite

alle regioni, come risultava anche dal disposto dell'articolo 17,

comma 1, lettera b della legge n. 400 del 1988, che escludeva le

materie di competenza regionale da quelle nelle quali potevano essere

emanati regolamenti statali per disciplinare "l'attuazione e

l'integrazione" dei principi recati da provvedimenti legislativi

(cfr. ad es. sentenze n. 204 del 1991, n. 391 del 1991, n. 461 del

1992, n. 250 del 1996, n. 61 del 1997, n. 420 del 1999, n. 84 del

2001).

Non diversamente si poneva il problema dei regolamenti detti "di

delegificazione", previsti dall'art. 17, comma 2, della stessa legge

n. 400, destinati a sostituire, in materie non coperte da riserva

"assoluta" di legge, preesistenti disposizioni legislative statali,

in conformità a nuove "norme generali regolatrici della materia"

stabilite con legge, e con effetto di abrogazione differita delle

disposizioni legislative sostituite. Anche per tali regolamenti era

di norma esclusa la possibilità di operare nelle materie spettanti

alla potestà legislativa delle regioni, quanto meno in assenza di

ragioni giustificatrici particolari che abilitassero il legislatore

statale a sostituirsi a quelli regionali nella disciplina di qualche

aspetto delle materie medesime (cfr. ad es. sentenze n. 465 del 1991

e n. 482 del 1995).

Si deve tuttavia ricordare che in molte materie, pur attribuite

alla competenza regionale, la mancanza di una compiuta disciplina

dettata da leggi regionali ha fatto sì che continuassero a spiegare

efficacia leggi statali previgenti, non solo come fonti da cui si

desumevano i principi fondamentali vincolanti per le regioni (secondo

la previsione dell'art. 9, primo comma, della legge n. 62 del 1953,

come modificato dall'art. 17 della legge n. 281 del 1970), ma anche

come disciplina di dettaglio efficace in assenza dell'intervento del

legislatore locale. Per di più la giurisprudenza di questa Corte, a

partire dalla sentenza n. 214 del 1985, ha ammesso che la legge

statale, allorquando interveniva a modificare i principi di

disciplina di una materia di competenza regionale (con effetto

eventualmente abrogativo delle leggi regionali preesistenti divenute

incompatibili, ai sensi del citato art. 10 della legge n. 62 del

1953), potesse altresì, al fine di garantire l'attuazione immediata

dei nuovi principi, recare una normativa di dettaglio, immediatamente

operativa, idonea a disciplinare la materia fino a quando non venisse

sostituita da una legislazione regionale conforme ai nuovi principi

(anzi, talvolta si è ammesso espressamente che potessero anche

essere dettate - in mancanza di legislazione regionale - norme

regolamentari "cedevoli", per dare esecuzione a leggi statali o a

norme comunitarie operanti in materie regionali: cfr. ad es. sentenze

n. 226 del 1986, n. 165 del 1989, n. 378 del 1995, n. 425 del 1999,

n. 507 del 2000, ordinanza n. 106 del 2001). Si aggiunga la

circostanza che, non di rado, la legge statale continuava a

disciplinare, sul piano sostanziale e procedurale, in base alle

previsioni costituzionali degli articoli 118, primo comma, e 128

(vecchi testi) della Costituzione, l'esercizio di funzioni attribuite

agli enti locali, pur in ambiti materiali spettanti in via di

principio alla competenza regionale.

Tutto ciò spiega perché il legislatore statale, allorché si è

posto, in anni recenti, il problema di interventi generalizzati volti

a realizzare la "semplificazione" dei procedimenti amministrativi, in

vista della riduzione dei tempi e degli oneri per i cittadini che

chiedessero provvedimenti abilitativi o concessivi o prestazioni

dovute dalla pubblica amministrazione, si sia trovato di fronte ad un

corpo di norme statali in vigore di grado legislativo, talora assai

risalenti, altre volte rinnovate in epoca più recente, ancora di

fatto operanti, in taluni casi, in ambiti appartenenti, in tutto o in

parte, alla sfera della competenza regionale.

L'art. 20 della legge n. 59 del 1997 ha previsto, all'uopo,

l'emanazione di una legge annuale di semplificazione che operasse

mediante meccanismi di delegificazione, ai sensi dell'art. 17, comma

2, della legge n. 400 del 1988, nel quadro dell'indirizzo generale,

seguito nella legislazione più recente, di favore per un consistente

passaggio da una disciplina legislativa ad una regolamentare di molti

aspetti dell'organizzazione e dell'attività amministrativa, salvo

quelli coperti da riserva di legge secondo la Costituzione. La

semplificazione era l'obiettivo, la delegificazione lo strumento: i

nuovi regolamenti avrebbero dovuto da un lato realizzare l'obiettivo,

prevedendo procedimenti "semplificati", dall'altro sostituire la

disciplina legislativa in vigore con una modificabile, anche in

seguito, mediante l'esercizio della potestà regolamentare.

La delegificazione - cioè la sostituzione di una disciplina di

livello regolamentare ad una preesistente di livello legislativo

riguardava però (e poteva riguardare) solo la legislazione statale

preesistente: ed infatti nell'elenco di provvedimenti legislativi

elencati, nell'allegato alla legge n. 59 e negli allegati alle

successive leggi annuali di semplificazione, come fonti di disciplina

dei procedimenti destinati ad essere ridisegnati e "semplificati",

compaiono solo leggi dello Stato.

Riguardo al problema dei procedimenti afferenti a materie di

competenza regionale, il legislatore del 1997 indicava un modo di

procedere conforme ai principi consolidati in tema di rapporto fra

fonti statali e regionali. Il comma 2 dell'art. 20 della legge n. 59,

nel testo originario, prevedeva che con la legge annuale di

semplificazione fossero individuati altresì "i procedimenti relativi

a funzioni e servizi che, per le loro caratteristiche e per la loro

pertinenza alle comunità territoriali, sono attribuiti alla potestà

normativa delle regioni e degli enti locali", e fossero

contestualmente indicati "i principi che restano regolati con legge

della Repubblica ai sensi degli articoli 117, primo e secondo comma,

e 128 della Costituzione" (si consideravano dunque insieme sia le

materie di competenza propria delle regioni, che quelle di competenza

"integrativa-delegata" delle regioni stesse e quelle attribuite alla

competenza amministrativa degli enti locali, nelle quali potesse

dispiegarsi la potestà regolamentare di questi ultimi, riconosciuta

in generale dall'art. 2, comma 2, della stessa legge n. 59 del 1997).

Si indicavano poi, al comma 5 dell'art. 20, i "criteri e principi" di

semplificazione cui avrebbero dovuto conformarsi i regolamenti di

delegificazione. Il comma 7 prevedeva che le regioni a statuto

ordinario regolassero "le materie disciplinate dai commi da 1 a 6" -

cioè, più propriamente, i procedimenti afferenti all'ambito delle

materie di propria competenza, ai quali potessero riferirsi i

principi della "semplificazione" - "nel rispetto dei principi

desumibili dalle disposizioni in essi [cioè nei commi da 1 a 6]

contenute, che costituiscono principi generali dell'ordinamento

giuridico". Si sanciva cioè il vincolo per le regioni a rispettare,

nella propria legislazione di semplificazione dei procedimenti, i

"criteri e principi" indicati nel comma 5 (e ciò era conforme al

sistema, trattandosi di principi espressi in disposizioni

legislative). Si aggiungeva poi che "tali disposizioni [vale a dire,

sembrerebbe, sempre quelle dei commi da 1 a 6] operano direttamente

nei riguardi delle regioni fino a quando esse non avranno legiferato

in materia": previsione invero di oscuro significato, dato che non

era chiaro come principi quali quelli di semplificazione, riduzione

di procedimenti e di termini, regolazione uniforme di procedimenti

dello stesso tipo, accelerazione delle procedure contabili,

sostituzione di organi collegiali con conferenze di servizi (cfr. il

citato comma 5), potessero operare direttamente in assenza di una

disciplina attuativa.

Comunque fosse, il comma 7 dell'art. 20, come ebbe a riconoscere

questa Corte con la sentenza n. 408 del 1998, non conteneva alcuna

previsione di possibile efficacia dei regolamenti statali di

delegificazione, da emanarsi ai sensi del comma 1, per la disciplina

di materie di competenza regionale.

Dopo una prima modifica, irrilevante in questa sede, apportata

all'art. 20 con l'art. 1 della legge 16 giugno 1998, n. 191, il comma

2 venne sostituito dall'art. 2 della legge 8 marzo 1999, n. 50 (legge

di semplificazione per il 1998), che integrò anche l'indicazione dei

criteri e principi da rispettare nell'emanazione dei regolamenti

(comma 5). Il nuovo testo del comma 2 stabiliva che "in sede di

attuazione della delegificazione, il Governo individua, con le

modalità di cui al decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 241 [che

riguarda la conferenza Stato-regioni e la conferenza unificata

Stato-regioni-citta], i procedimenti o gli aspetti del procedimento

che possono essere autonomamente disciplinati dalle regioni e dagli

enti locali": dizione che sembrava alludere ad una disciplina in sede

regolamentare, sia pure eventualmente in funzione solo ricognitiva,

dell'ambito della competenza regionale.

La disposizione in esame è stata poi nuovamente sostituita

dall'art. 1, comma 4, lettera a, della legge n. 340 del 2000,

impugnato in questa sede. Il testo attuale non allude più ad una

normativa regolamentare che riguardi la competenza regionale per la

disciplina dei procedimenti, ma si limita a prevedere che nelle

materie attribuite dalla Costituzione alla potestà legislativa delle

regioni i regolamenti di delegificazione trovano applicazione solo

fino al sopravvenire di una autonoma disciplina regionale: sancendo

dunque espressamente il carattere "cedevole" della disciplina

regolamentare nei confronti della successiva normazione di fonte

regionale, ma implicitamente confermando che i regolamenti possono

riguardare procedimenti in materie regionali, anche se viene ribadita

la competenza delle regioni ad attuare i principi di semplificazione

in tali materie, ai sensi dell'invariato comma 7 dello stesso

art. 20.

6. - Se, come sostiene in particolare la ricorrente regione

Emilia-Romagna, ciò significasse che la legge attribuisce ai

regolamenti di delegificazione l'efficacia di sostituire la

preesistente disciplina delle leggi regionali (dettata o meno in

attuazione dei nuovi criteri di semplificazione dei procedimenti

amministrativi), causandone l'abrogazione, sarebbe giocoforza

concludere che la disposizione impugnata altera il rapporto

costituzionalmente dovuto tra fonti statali e fonti regionali. Ma le

disposizioni impugnate consentono, e dunque richiedono, una diversa

lettura, rispettosa invece di quel rapporto.

La premessa sta nei principi che si sono richiamati all'inizio, e

che la legge impugnata non smentisce. La delegificazione è solo lo

strumento adottato dal legislatore statale per realizzare l'obiettivo

della semplificazione dei procedimenti nell'ambito di ciò che era

già disciplinato dalle leggi statali precedentemente in vigore. La

sostituzione, in parte qua con norme regolamentari riguarda

esclusivamente le preesistenti disposizioni di leggi statali, come

confermano i riferimenti negli allegati delle leggi di

semplificazione: e dunque, per ciò che rileva in questa sede, le

disposizioni di leggi statali che già operavano nelle materie di

competenza regionale.

Tali leggi (a parte i casi di interventi particolari che lo Stato

avesse effettuato sulla base di specifici titoli costituzionalmente

giustificati, e che però in quanto tali si collocavano,

propriamente, al di fuori dell'ambito delle attribuzioni regionali)

potevano spiegare efficacia ad un doppio titolo: in quanto recanti le

disposizioni da cui si desumevano i principi fondamentali vincolanti

per i legislatori regionali, o in quanto recanti disposizioni

immediatamente operative (di dettaglio) applicabili a titolo

suppletivo in mancanza di legislazione regionale.

L'operazione di delegificazione non riguarda e non può

riguardare il primo tipo di disposizioni (e infatti l'originario

testo dell'art. 20, comma 2, della legge impugnata prevedeva

espressamente che i principi delle materie restassero "regolati con

legge della Repubblica"), poiché la sostituzione di norme

legislative con norme regolamentari esclude di per sé che da queste

ultime possano trarsi principi vincolanti per le regioni: come è

testualmente confermato, del resto, dalla esplicita ammissione del

carattere "cedevole" dei regolamenti.

La delegificazione riguarda dunque e può riguardare - oltre a

disposizioni di leggi statali regolanti oggetti a qualsiasi titolo

attribuiti alla competenza dello Stato - solo disposizioni di leggi

statali che, nelle materie regionali, già avessero carattere di

norme di dettaglio cedevoli la cui efficacia si esplicava

nell'assenza di legislazione regionale. La delegificazione, anzi, è

in grado di introdurre, da questo punto di vista, un elemento di

chiarezza: mentre in presenza di norme tutte legislative, nel cui

ambito non si faceva alcuna distinzione, poteva sussistere il dubbio

circa la loro natura di principio o di dettaglio, vincolante o

cedevole, in presenza invece di norme regolamentari non può

sussistere dubbio alcuno sull'assenza di ogni loro carattere di norme

di principio, come tali vincolanti per le regioni, e dunque sulla

loro inidoneità a prevalere sulle disposizioni di leggi regionali.

Quanto alle leggi regionali preesistenti, su di esse non può

spiegare alcun effetto abrogativo l'entrata in vigore delle nuove

norme regolamentari. Esse potrebbero ritenersi abrogate solo

dall'entrata in vigore di nuove norme legislative statali di

principio, con le quali risultino incompatibili. È vero che lo

stesso art. 20 della legge n. 59 stabilisce "criteri e principi" di

semplificazione dei procedimenti, affermandone espressamente il

carattere vincolante anche per le regioni (comma 7). Ma - a parte il

fatto che si tratta di principi procedurali, di massima inidonei, per

il loro contenuto, a causare l'abrogazione per incompatibilità delle

leggi regionali anteriormente vigenti (tanto che lo stesso

legislatore statale li qualifica alla stregua di "principi generali

dell'ordinamento giuridico": comma 7 dell'art. 20) -, l'ipotetica

abrogazione sarebbe effetto autonomo dell'entrata in vigore delle

disposizioni legislative contenenti i principi (secondo quanto

previsto dall'art. 10 della legge n. 62 del 1953), e non già

dell'entrata in vigore dei regolamenti di delegificazione, che

condiziona soltanto secondo il meccanismo sancito dall'art. 17, comma

2, della legge n. 400 del 1988, e ribadito dall'art. 20, comma 4,

secondo periodo, della legge n. 59 del 1997 l'abrogazione delle

disposizioni di leggi statali delegificate.

Conclusivamente: fermo restando il consueto rapporto fra

legislazione regionale e principi fondamentali desumibili dalle leggi

statali, l'emanazione dei regolamenti statali di delegificazione,

riguardanti eventualmente ambiti materiali di competenza regionale,

non ha alcun effetto abrogativo né invalidante sulle leggi regionali

in vigore, sia emanate in attuazione dei principi di semplificazione,

sia semplicemente preesistenti, né produce effetti di vincolo per i

legislatori regionali. Le norme regolamentari vanno semplicemente a

sostituire, in parte qua, le norme legislative statali di dettaglio

che già risultassero applicabili, a titolo suppletivo e cedevole, in

assenza di corrispondente disciplina regionale.

È questa l'unica lettura della norma impugnata che si rivela

coerente con il sistema e con i presupposti costituzionali. Così

intesa, essa non incorre nelle censure di costituzionalità mosse

dalle regioni ricorrenti.

7. - La sola ricorrente regione Liguria impugna altresì l'art. 6

della legge n. 340 del 2000, che introduce nel capo IV del d.lgs.

n. 112 del 1998 (intitolato "Conferimenti ai comuni e sportello unico

per le attività produttive") un art. 27-bis (Misure organizzative

per lo sportello unico delle imprese).

L'art. 23, comma 1, del decreto legislativo attribuisce ai comuni

"le funzioni amministrative concernenti la realizzazione,

l'ampliamento, la cessazione, la riattivazione, la localizzazione e

la rilocalizzazione di impianti produttivi, ivi incluso il rilascio

delle concessioni o autorizzazioni edilizie". L'art. 24, comma 1,

stabilisce che "ogni comune esercita, singolarmente o in forma

associata, anche con altri enti locali, le funzioni di cui

all'articolo 23, assicurando che un'unica struttura sia responsabile

dell'intero procedimento" (comma 1), e che "presso la struttura è

istituito uno sportello unico al fine di garantire a tutti gli

interessati l'accesso, anche in via telematica, al proprio archivio

informatico contenente i dati concernenti le domande di

autorizzazione e il relativo iter procedurale, gli adempimenti

necessari per le procedure autorizzatorie, nonché tutte le

informazioni disponibili a livello regionale, ivi comprese quelle

concernenti le attività promozionali, che dovranno essere fornite in

modo coordinato". L'art. 25, a sua volta, prescrive che "il

procedimento amministrativo in materia di autorizzazione

all'insediamento di attività produttive è unico" e che

"l'istruttoria ha per oggetto in particolare i profili urbanistici,

sanitari, della tutela ambientale e della sicurezza"; e detta i

principi cui si ispira tale procedimento, "disciplinato con uno o

più regolamenti ai sensi dell'articolo 20, comma 8, della legge

15 marzo 1997, n. 59".

L'art. 27-bis aggiunto dalla disposizione impugnata in questa

sede, stabilisce che "le amministrazioni, gli enti e le autorità

competenti a svolgere, ai sensi degli articoli da 23 a 27, attività

istruttorie nell'ambito del procedimento di cui al regolamento

previsto dall'articolo 20, comma 8, della legge 15 marzo 1997, n. 59,

per la realizzazione, l'ampliamento, la ristrutturazione, la

riconversione di impianti produttivi e per l'esecuzione di opere

interne ai fabbricati, nonché per la determinazione delle aree

destinate agli investimenti produttivi, provvedono all'adozione delle

misure organizzative necessarie allo snellimento delle predette

attività istruttorie, al fine di assicurare il coordinamento dei

termini di queste con i termini di cui al citato regolamento".

Secondo la regione ricorrente, tale disposizione avrebbe lo

scopo, ancorché "occultato" sotto l'apparenza di una previsione

ovvia, di qualificare espressamente come "atti istruttori" gli atti e

i provvedimenti propri dei diversi enti coinvolti nel procedimento,

fra cui la regione, e ciò al fine di spostare in capo al comune la

competenza sostanziale all'esercizio delle relative funzioni,

lasciando agli altri enti solo un potere istruttorio "non riservato"

ed "eventuale".

In questo modo, prosegue la regione, omettendo di mettere in

evidenza tale scopo concreto e di accedere alle richieste di modifica

avanzate in proposito dalla Conferenza Stato-regioni e dalla

conferenza unificata, si sarebbero violati anzitutto i principi

costituzionali sulla collaborazione fra Stato e regioni e sulle

procedure legislative (articoli 70, 71, 72, in connessione con gli

artt. 117, 118 e 119 della Costituzione), nonché i principi di

autonomia e decentramento (artt. 5, 128 e 129 della Costituzione).

Sotto un secondo profilo, sarebbero lese le competenze delle regioni

di cui agli artt. 117, 118 e 119 della Costituzione, per avere

ri-conformato sostanzialmente procedure e competenze, incidendo anche

sulla disciplina regionale vigente in tema di deleghe di funzioni

alle province e alle comunità montane. Sotto un terzo profilo,

sarebbe violato l'art. 81 della Costituzione per l'attribuzione di

competenze ai comuni senza copertura finanziaria e per l'alterazione

della copertura già prevista dalle leggi regionali che hanno

delegato funzioni ad altri enti. Infine sarebbero violati i principi

di certezza del diritto, di chiarezza normativa, di legalità e di

buon andamento della pubblica amministrazione (artt. 70, 71, 72, 97,

101, 111 e 113 della Costituzione), perché si sarebbero introdotte

situazioni normative non chiare sia per le amministrazioni titolari

delle funzioni, sia per i cittadini e per le imprese.

8. - La questione non è fondata.

Anche tale questione deve essere valutata alla luce delle norme

costituzionali, invocate dalla ricorrente, come risultanti dal testo

anteriore alla riforma del Titolo V, Parte II, della Costituzione

recata dalla legge costituzionale n. 3 del 2001. L'eventuale

incidenza delle nuove norme costituzionali, in termini di modifiche

delle competenze rispettive di Stato e regione, sarebbe infatti

suscettibile di tradursi solo in nuove e diverse possibilità di

intervento legislativo della regione o dello Stato, senza che però

venga meno, in forza del principio di continuità, l'efficacia della

normativa preesistente conforme al quadro costituzionale in vigore

all'epoca della sua emanazione (cfr. sentenza n. 13 del 1974).

La disciplina concernente il cosiddetto "sportello unico per le

attività produttive" è dettata dagli articoli da 23 a 27 del d.lgs.

n. 112 del 1998, non contestati in questa sede. Essa è fondata sulla

concentrazione in una sola struttura, istituita dal comune, della

responsabilità dell'unico procedimento attraverso cui i soggetti

interessati possono ottenere l'insieme dei provvedimenti abilitativi

necessari per la realizzazione di nuovi insediamenti produttivi,

nonché sulla concentrazione nello "sportello unico", presso la

predetta struttura, dell'accesso a tutte le informazioni da parte dei

medesimi soggetti interessati: ciò al fine di evitare che la

pluralità delle competenze e degli interessi pubblici oggetto di

cura in questo ambito si traduca per i cittadini in tempi troppo

lunghi e in difficoltà di rapporti con le amministrazioni.

Quello che la legge configura è una sorta di "procedimento di

procedimenti", cioè un iter procedimentale unico in cui confluiscono

e si coordinano gli atti e gli adempimenti, facenti capo a diverse

competenze, richiesti dalle norme in vigore perché l'insediamento

produttivo possa legittimamente essere realizzato. In questo senso,

quelli che erano, in precedenza, autonomi provvedimenti, ciascuno dei

quali veniva adottato sulla base di un procedimento a sé stante,

diventano "atti istruttori" al fine dell'adozione dell'unico

provvedimento conclusivo, titoloper la realizzazione dell'intervento

richiesto (cfr. art. 4, comma 1, del d.P.R. n. 447 del 1998, come

modificato dall'art. 1 del d.P.R. n. 440 del 2000). Ciò non

significa però che vengano meno le distinte competenze e le distinte

responsabilità delle amministrazioni deputate alla cura degli

interessi pubblici coinvolti: tanto è vero che, nel cosiddetto

"procedimento semplificato", ove una delle amministrazioni chiamate a

decidere si pronunci negativamente, "il procedimento si intende

concluso", salva la possibilità per l'interessato di chiedere la

convocazione di "una conferenza di servizi al fine di eventualmente

concordare quali siano le condizioni per ottenere il superamento

della pronuncia negativa" (art. 4, comma 2, del d.P.R. n. 447 del

1998, come modificato dall'art. 1 del d.P.R. n. 440 del 2000).

In ogni caso, la configurazione delle competenze in questa

materia risulta dai citati articoli da 23 a 27 del d.lgs. n. 112 del

1998. La disposizione in questa sede impugnata ha lo scopo e la

portata, assai più modesti, di prevedere che ciascuna delle diverse

amministrazioni competenti adotti, nella propria autonomia, le misure

organizzative necessarie perché le attività ad essa demandate siano

svolte nel modo più rapido, così da coordinare i termini stabiliti

per ciascuna di tali attività con i termini previsti per il

compimento del procedimento unico di cui all'art. 25, comma 1, del

medesimo d.lgs. n. 112 del 1998. Un'esigenza di coordinamento,

questa, che si correla naturalmente con l'intento unificante e

semplificante che sta a base della scelta del legislatore.

9. - Stante l'effettiva portata della norma impugnata, quale

emerge dalle considerazioni svolte, sono prive di fondamento le

censure mosse dalla ricorrente sotto i profili della affermata

violazione delle competenze regionali, che non sono modificate da

detta norma, del principio di leale collaborazione e della presunta

incidenza sulla finanza regionale, che non è toccata. Ma risultano

altresì privi di consistenza anche gli altri profili di censura, che

si richiamano alle regole del procedimento legislativo e ai principi

di certezza del diritto, di chiarezza normativa e di buon andamento

dell'amministrazione, senza che la Corte debba porsi il problema

della loro ammissibilità nel giudizio in via principale promosso da

una regione nei confronti di una legge dello Stato.