Sentenza n. 377/1993

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso della Regione Sardegna notificato

il 26 marzo 1993, depositato in Cancelleria il 5 aprile successivo,

per conflitto di attribuzione sorto a seguito del decreto del

Ministro dei trasporti n. 13 del 24 novembre 1992, con cui sono state

approvate, con decorrenza 1 gennaio 1993, le tariffe dei servizi di

trasporto aereo di linea operati dalle Società Alitalia e ATI, ed

iscritto al n. 12 del registro conflitti 1993;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 6 luglio 1993 il Giudice relatore

Mauro Ferri;

Uditi l'avv. Sergio Panunzio per la Regione Sardegna e l'Avvocato

dello Stato Sergio Laporta per il Presidente del Consiglio dei

ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 26 marzo 1993, la Regione Sardegna

ha sollevato conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato in

ordine al decreto del Ministro dei trasporti in data 24 novembre

1992, n. 13 - con cui sono state approvate, con decorrenza 1 gennaio

1993, le tariffe dei servizi di trasporto aereo di linea operati

dalle società Alitalia ed ATI -, per violazione dell'art. 53 dello

Statuto speciale per la Sardegna (legge costituzionale 26 febbraio

1948, n. 3), e relative norme d'attuazione.

La ricorrente espone in punto di fatto quanto segue.

Con nota del 30 settembre 1992 il Ministero dei trasporti ha

trasmesso alla Regione Sardegna delle istanze di adeguamento

tariffario, a partire dal 1 novembre 1992, presentate dalle società

Alitalia ed ATI, relativamente ai servizi di linea aerea di cui esse

sono concessionarie; ed insieme ha trasmesso una lettera della

società ATI con la quale questa manifestava l'intendimento di

abolire dalla stessa data del 1 novembre le agevolazioni per i

residenti sardi sui collegamenti Alghero/Milano e vv., Alghero/Roma e

vv., Cagliari/Roma e vv. Con la nota il Ministero chiedeva alla

Regione di esprimere il parere di competenza.

Alla nota ministeriale rispondeva l'Assessore dei trasporti della

Regione Sardegna con nota del 13 ottobre 1992, nella quale si

contestavano radicalmente le proposte delle società Alitalia ed ATI,

specie quelle relative alla abolizione delle agevolazioni per i

residenti sardi.

A seguito di ciò il 14 ottobre 1992 si è svolto a Roma, presso

il Ministero dei trasporti, un incontro fra rappresentanti della

Regione e della società ATI al fine di concordare una nuova

disciplina delle tariffe, tale da contemperare le esigenze delle

società concessionarie con quelle della Regione Sardegna e dei suoi

abitanti.

L'accordo raggiunto in quella sede si basava sul principio di un

trattamento comunque agevolato per tutti gli utenti dei voli da e per

la Sardegna, ed in particolare prevedeva che: a) sulle tre linee

cosiddette sociali (Cagliari/Roma e vv., Alghero/Roma e vv.,

Alghero/Milano e vv.) lo sconto rispetto alla tariffa ordinaria, per

i residenti sardi, sarebbe diminuito dal 30% al 20%; b) su tutte le

altre linee interessanti la Sardegna l'agevolazione per i residenti

sarebbe stata costituita dal mantenimento della tariffa vigente; c)

sulle medesime linee, per i non residenti, l'aumento sarebbe stato

solo del 3%. Tale accordo non venne formalizzato in occasione della

riunione del 14 ottobre 1992, ed a seguito di questa la Regione è

rimasta in attesa che le venissero trasmesse le nuove proposte di

tariffe (modificate conformemente all'accordo), al fine di poter

esprimere su di esse il parere di propria competenza ( ex art. 53

dello Statuto sardo).

Ma anziché trasmettere alla Regione la documentazione necessaria

ai fini del definitivo parere, con nota del 21 gennaio 1993 (prot. n.

301540/32.3.) il Ministero dei trasporti le ha trasmesso copia del

decreto ministeriale 24 novembre 1992, n. 13, con cui sono state

approvate le nuove tariffe con decorrenza 1 gennaio 1993; ed assieme

ad esso il Ministero ha trasmesso, fra l'altro, per la prima volta,

una nota del 20 ottobre 1992 (peraltro priva degli allegati) con la

quale la società ATI, anche a seguito degli incontri avuti con i

rappresentanti della Regione Sardegna, presentava una nuova tariffa

dei voli di linea di cui richiedeva l'approvazione ministeriale.

Per quanto riguarda più in particolare il suddetto decreto del

Ministro dei trasporti n. 13 del 24 novembre 1992, prosegue la

ricorrente, le tariffe approvate dal Ministro non corrispondono

all'accordo che era stato raggiunto il 14 ottobre 1992. Ciò, in

particolare, perché mentre in questo si prevedeva (a parte la

tariffa particolare sui tre collegamenti Cagliari/Roma, Alghero/Roma,

Alghero/Milano) che su tutti gli altri voli nazionali da e per la

Sardegna restassero invariate le tariffe per i residui sardi, e per i

non residenti venissero aumentate del 3%, viceversa il decreto

ministeriale, all'art. 4, ha approvato delle tariffe di voli da e per

la Sardegna (via Fiumicino e via Milano) che prevedono un aumento

della tariffa anche per i residenti in Sardegna.

Ciò che peraltro soprattutto rileva è che comunque tale nuova

tariffa è stata approvata dal Ministro senza che su di essa sia

stato richiesto il parere della Regione Sardegna, parere che è

prescritto in base all'art. 53 dello Statuto sardo, cui hanno poi

dato attuazione gli artt. 66 e 67 del d.P.R. 19 giugno 1979 n. 348.

Secondo questi ultimi articoli, infatti, quando le determinazioni

statali sulle tariffe dei servizi nazionali di comunicazione e

trasporti aerei che interessano la Sardegna "siano assunti da una

autorità individuale - come è accaduto nel caso in questione -

allora "deve essere preliminarmente sentito il parere della Regione".

Ciò posto, la ricorrente osserva che si possono fare due ipotesi in

ordine alle modalità secondo cui si è svolto il procedimento di

approvazione delle tariffe aeree in questione.

Può essere che vi sia stata una procedura unica, iniziata con le

istanze di modificazione delle tariffe presentate dalle società

Alitalia ed ATI in data 22 settembre 1992, e conclusasi con

l'approvazione della nuova tariffa da parte dell'impugnato decreto

ministeriale del 24 novembre 1992, n. 13.

Oppure, come indurrebbe a ritenere il preambolo del decreto

ministeriale impugnato, le procedure sono state due. La prima

iniziata con le richieste di modificazione delle tariffe del 22

settembre 1992, già ricordate, e conclusasi con il decreto del

Ministro dei trasporti n. 11 del 20 ottobre 1992, non conosciuto

dalla Regione ricorrente, ma richiamato nel preambolo del successivo

decreto n. 13 del 24 novembre, dove si dice che con il decreto n. 11

del 1992 erano state "approvate le tariffe dei servizi aerei

nazionali di linea". La seconda procedura, invece, iniziata a seguito

di successive richieste delle Società esercenti i servizi di linea

(in particolare con la già ricordata nota della società ATI del 20

ottobre 1992) e quindi conclusasi con l'impugnato decreto

ministeriale n. 13 del 24 novembre 1992.

Ma, quale che sia delle due ipotesi quella esatta, prosegue la

ricorrente, in entrambi i casi il Ministro dei trasporti, con

l'impugnato decreto ministeriale, avrebbe esercitato in modo

illegittimo il suo potere di approvazione della tariffa.

Infatti, se è vera la seconda delle due ipotesi dianzi formulate

(quella della duplicità delle procedure), la Regione ricorrente non

ha nemmeno avuto comunicazione dell'inizio della procedura.

Se, invece, fosse vera la prima delle due ipotesi (quella, cioè,

della unicità della procedura), egualmente la Regione deve lamentare

la lesione delle sue attribuzioni, poiché non le è stata sottoposta

per il prescritto parere la tariffa approvata con il decreto

ministeriale 24 novembre 1992, n. 13.

Infatti, ad avviso della ricorrente, la riunione del 14 ottobre

1992 fra rappresentanti della Regione e dell'ATI si era conclusa con

un accordo su di alcuni principi e criteri che comportavano una

completa rielaborazione della precedente proposta di tariffa dell'ATI

(nella parte riguardante i voli da e per la Sardegna); a seguito del

suddetto accordo, essendosi ormai con esso superata la iniziale

proposta di tariffa del 22 settembre 1992, occorreva cioè che la

nuova tariffa predisposta dall'ATI in conformità all'accordo fosse

da questa presentata al Ministero e da quest'ultimo trasmessa alla

Regione ricorrente per il parere definitivo di sua competenza.

Come infatti è stato affermato da questa Corte (sent. n.

37/1989), quando lo Statuto prescrive il parere della Regione su di

un atto del Governo, questo dovrà sottoporre alla Regione il testo

nella sua versione definitiva che "a conclusione del lavoro

preparatorio" il Governo stesso "si appresta definitivamente ad

adottare".

2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, concludendo per il rigetto del ricorso.

L'Avvocatura dello Stato osserva come non appaia meritevole di

esser condiviso il principale assunto avversario, secondo cui il

parere obbligatoriamente richiesto dall'art. 67 del d.P.R. n. 348 del

1979 dovrebbe, di necessità, riguardare il testo definitivo del

provvedimento in via di adozione da parte dell'autorità statale.

Il caso in esame, invero, non è assimilabile a quello affrontato

dalla richiamata sentenza n. 37 del 1989, concernente la legittimità

del procedimento di formazione delle norme di attuazione dello

statuto speciale del Trentino-Alto Adige.

A parte l'oggetto dei pareri nell'uno e nell'altro caso, sono

tangibilmente diverse le funzioni per il cui esercizio l'ordinamento

richiede un previo "parere", così come sono diverse la veste (o la

qualitas) del "consulente" previste, rispettivamente, dagli artt. 107

dello statuto speciale del Trentino-Alto Adige, e 67 del d.P.R. n.

348 del 1979, risultandone anche per tali aspetti confermata

l'improponibilità dell'accostamento operato nel ricorso.

3. - Ha depositato memoria la Regione Sardegna, insistendo per

l'accoglimento del ricorso.

La ricorrente premette che, a seguito dell'esame di alcuni

documenti, non conosciuti al momento della proposizione del ricorso,

è stato possibile chiarire l'iter procedurale che ha portato

all'impugnato decreto ministeriale del 24 novembre 1992. Il

procedimento ha preso l'avvio con le istanze di adeguamento

tariffario della Alitalia e della ATI del 22 settembre 1992, cui

hanno fatto seguito, nell'ordine: la nota del Ministero dei trasporti

30 settembre 1992 alla Regione Sardegna, di trasmissione della

istanza e di richiesta di parere; la nota dell'Assessore dei

trasporti della Regione Sardegna del 13 ottobre 1992, che contestava

radicalmente le proposte di revisione; l'incontro del 14 ottobre 1992

presso il Ministero dei trasporti fra rappresentanti della Regione e

della Società ATI, nel quale si era raggiunto un accordo per una

diversa disciplina delle tariffe; una nota dell'ATI al Ministero dei

trasporti con cui si formula una nuova proposta di revisione

riguardante le linee aree con la Sardegna (peraltro non

corrispondente all'accordo del 14 ottobre 1992) mai trasmessa alla

Regione; un promemoria per il Ministro, in data 14 novembre 1992, del

Direttore Generale dell'Aviazione Civile, che illustra la procedura

seguita a seguito delle istanze di revisione, dà conto della "nuova

proposta" di revisione dell'ATI del 20 ottobre 1992, e sottopone alla

firma del Ministro il provvedimento, cioè il decreto ministeriale

del 24 novembre 1992, n. 13.

Risulta, pertanto, confermato, prosegue la ricorrente, quanto già

dedotto nel ricorso, e cioè che non è stata mai sottoposta alla

Regione Sardegna per il prescritto parere la tariffa approvata con il

decreto ministeriale 24 novembre 1992, n. 13, non essendo stata

trasmessa alla Regione per il parere la "nuova proposta" di tariffa

dell'ATI del 20 ottobre 1992.

In ordine, poi, alla tesi dell'Avvocatura dello Stato, la quale

contesta l'assimilazione fatta nel ricorso fra il parere prescritto

in base all'art. 53 dello Statuto della Sardegna e quello previsto

dall'art. 107 dello Statuto del Trentino-Alto Adige, la ricorrente

osserva che non vi è nessun plausibile motivo per differenziare il

significato ed il regime giuridico dei due pareri suddetti, entrambi

previsti dai rispettivi statuti speciali a tutela dell'autonomia

regionale.

4. - Ha depositato memoria anche il Presidente del Consiglio dei

ministri, insistendo per il rigetto del ricorso.

L'Avvocatura dello Stato osserva che la procedura che portò

all'adozione del provvedimento impugnato iniziò con le istanze

dell'Alitalia e dell'ATI del 22 settembre 1992, che, conformemente

alla normativa regionale, furono prontamente inviate alla Regione

Sardegna per l'acquisizione del parere di competenza.

La formalizzazione da parte dell'ATI, nella nota del 20 ottobre

1992, degli esiti dell'accordo intervenuto nella riunione del 14

ottobre non può essere considerata come una nuova istanza in quanto

riproduceva i contenuti dell'accordo stesso, sol comportando

l'integrazione e la modifica di alcune voci contabili dell'istanza

originaria.

Ne segue, continua l'Avvocatura, che a torto sarebbe stata

configurabile la necessità di investire ulteriormente la Regione

Sardegna che aveva partecipato a tutte le fasi di messa a punto della

"nuova richiesta"; e che altrettanto infondatamente la ricorrente

lamenta la lesione delle sue attribuzioni, da ritenere invece

salvaguardate e, in concreto, esercitate in occasione dell'esame

dell'originaria proposta e delle intese in merito raggiunte nella

riunione del 14 ottobre 1992, le cui conclusioni sono state recepite

nella nuova stesura dell'istanza e, poi, nel provvedimento

ministeriale impugnato.

Si osserva, infine, che nessun fondamento può riconoscersi alla

denunciata discordanza tra il decreto ministeriale impugnato e le

intese raggiunte, dal momento che l'invarianza tariffaria per gli

altri collegamenti a favore dei residenti sardi non poteva che

riguardare i collegamenti diretti e non anche quelli così detti

indiretti, previsti all'art. 4 del decreto. Infatti, le tariffe relative costituiscono un "genus" del tutto particolare e si applicano

nei casi in cui, non esistendo un collegamento diretto, in luogo

della sommatoria delle tariffe dei due collegamenti, al fine di

favorire l'utenza, viene applicata la tariffa corrispondente a quella

del percorso teorico diretto, con un abbattimento di circa il 25%.

Trattandosi pertanto - in pratica - di tariffe agevolative,

assimilabili alle tariffe promozionali, alle quali non è stato mai

esteso il regime agevolativo sopra riportato, esse non potevano

essere oggetto dell'accordo, legittimamente limitato alle tariffe dei

collegamenti diretti. Considerato in diritto

1. - La Regione Sardegna solleva conflitto di attribuzioni nei

confronti dello Stato in ordine al decreto del Ministro dei trasporti

n. 13 del 24 novembre 1992, con il quale - ai sensi della legge 2

ottobre 1991, n. 316 - sono state approvate, con decorrenza 1 gennaio

1993, le tariffe dei servizi aerei di linea interni operati dalle

società Alitalia ed ATI. Ad avviso della ricorrente tale decreto

sarebbe stato emanato in violazione dell'art. 53 dello Statuto

speciale per la Sardegna - il quale richiede che la Regione sia

"rappresentata nella elaborazione delle tariffe ferroviarie e della

regolamentazione dei servizi nazionali di comunicazione e trasporti

terrestri, marittimi ed aerei che possano direttamente interessarla"

- e degli artt. 66 e 67 delle norme di attuazione di cui al d.P.R. 19

giugno 1979, n. 348, ai sensi dei quali, per quanto qui interessa,

quando i provvedimenti di determinazione delle tariffe per i

viaggiatori e le merci sono assunti, come nella fattispecie, da

un'autorità individuale, "deve essere preliminarmente sentito il

parere della regione": in particolare, la ricorrente lamenta che ad

essa non sia stato sottoposto per il definitivo parere il testo che,

al termine del lavoro preparatorio, il Ministro si apprestava

conclusivamente ad adottare.

2.1. - Dall'esame della documentazione depositata emerge con

chiarezza l'iter che ha condotto alla emanazione del decreto

impugnato, iter sul cui svolgimento del resto le stesse parti

concordano pienamente.

È pacifico che le note del 22 settembre 1992 con cui la società

ATI, ai sensi della legge n. 316 del 1991, sottopose all'approvazione

del Ministro una serie di variazioni tariffarie relative, fra

l'altro, a collegamenti interessanti la Regione Sardegna furono

trasmesse a quest'ultima dal Ministero per il prescritto parere; che,

con nota del 13 ottobre 1992, l'assessore dei trasporti della Regione

medesima espresse parere negativo in merito alla proposta di

abolizione delle agevolazioni (pari ad uno sconto del 30% rispetto

alle tariffe di fascia) vigenti per i residenti sardi sulle linee

Alghero-Roma, Alghero-Milano e Cagliari-Roma o viceversa; che in data

14 ottobre 1992 si svolse presso il Ministero dei trasporti una

riunione tra rappresentanti della Regione e della società ATI, dalla

quale scaturì un accordo, il cui contenuto - non formalizzato ma

anch'esso pacifico fra le parti - prevedeva essenzialmente, per i

residenti sardi, la riduzione (anziché l'abolizione) dal 30 al 20

per cento delle vigenti agevolazioni tariffarie sulle tre linee

anzidette e il mantenimento delle attuali tariffe sugli altri

collegamenti interessanti la Sardegna, a fronte di un aumento

generale del 3% per i non residenti; che, a questo punto, il Ministro

procedeva alla emanazione del decreto impugnato, con cui approvava le

nuove tariffe sulla base delle variazioni apportate dalla società

ATI alla propria originaria proposta in conformità all'accordo

raggiunto nella predetta riunione del 14 ottobre 1992 (salvo un punto

del quale la ricorrente contesta la conformità e su cui si dirà in

seguito).

2.2. - Alla luce di detti elementi di fatto, la doglianza della

Regione Sardegna si appalesa infondata, e il ricorso va pertanto

rigettato.

Deve, infatti, escludersi che nella indicata procedura non sia

stata adeguatamente garantita la partecipazione della Regione

Sardegna, nella prescritta forma della collaborazione consultiva. In

particolare, non può condividersi la tesi della ricorrente - su cui

essenzialmente si incentra il ricorso - secondo cui doveva ad essa

essere sottoposto, perché potesse esprimere il suo definitivo

parere, il testo finale dell'emanando decreto.

A sostegno di detta tesi viene invocato il precedente di cui alla

sentenza n. 37 del 1989. Ma esso non è applicabile alla fattispecie

in esame, poiché riguarda una ipotesi di funzione consultiva del

tutto peculiare - qual è quella svolta dalla Commissione paritetica

di cui all'art. 107 dello statuto speciale del Trentino-Alto Adige -,

sia perché concerne la procedura di emanazione delle norme di

attuazione dello statuto medesimo, cioè di norme che concorrono a

determinare lo stesso assetto delle competenze tra Stato e soggetti

di autonomia, sia perché l'esigenza - sottolineata allora dalla

Corte - che la detta Commissione esprima il parere definitivo sul

testo che il Governo, al termine del lavoro preparatorio, si appresta

ad adottare trova un aggancio testuale (come pure rilevato nella

predetta pronuncia) nell'art. 108, secondo comma, del richiamato

statuto speciale.

Nel caso oggetto del presente giudizio si è in presenza di una

ordinaria forma di collaborazione consultiva per il cui corretto

svolgimento è sufficiente, in ossequio al principio di leale

cooperazione, che la regione sia posta in grado di esprimere il

parere alla luce di tutti gli elementi in base ai quali lo Stato

intende esercitare il proprio potere e che il provvedimento

ministeriale eventualmente divergente - nel contenuto sostanziale -

dal parere sia sorretto da adeguata motivazione (cfr. sent. n. 1031

del 1988).

Ora, il sopra descritto iter procedurale della fattispecie in

esame risulta senz'altro rispettoso dei detti principi. Basta

osservare al riguardo che al parere negativo espresso dalla Regione

con la nota del 13 ottobre 1992 è seguito, come detto, un incontro

presso il Ministero tra rappresentanti della Regione medesima e della

società ATI, nel quale si addivenne sul punto controverso ad un

dettagliato "accordo" (come la stessa ricorrente lo definisce), poi

sostanzialmente trasfuso nel provvedimento impugnato: è evidente,

pertanto, come legittimamente il Ministero abbia considerato tale

accordo quale valida espressione da parte della Regione di un parere

positivo sul contenuto dell'emanando decreto. Del resto, la

ricorrente non ha mai sostenuto che i soggetti che parteciparono alla

predetta riunione non possedessero la qualità di propri legittimi

rappresentanti ed anzi invoca il contenuto dell'accordo per

denunciare la parziale difformità del decreto rispetto ad esso.

Deve, pertanto, concludersi che nella fattispecie non sussistono

elementi per poter ritenere che la procedura seguita abbia violato le

norme statutarie e di attuazione invocate dalla ricorrente.

3. - La Regione Sardegna, come già detto, rileva, infine, sia pur

marginalmente, che vi sarebbe un elemento di difformità tra il

contenuto dell'accordo raggiunto e quello del decreto impugnato,

costituito dal fatto che all'art. 4 del provvedimento si approvano

tariffe di voli interessanti la Sardegna, le quali, contrariamente

alle intese, prevedrebbero degli aumenti anche per i residenti sardi.

Anche tale specifica censura non è fondata.

Va innanzitutto rilevato che sulla proposta di applicazione delle

tariffe poi inserite nel menzionato art. 4 del decreto, che risulta

contenuta nelle note dell'ATI del 22 settembre 1992 trasmesse alla

Regione per il parere, quest'ultima non espresse, nella nota del 13

ottobre 1992, alcun rilievo specifico.

Deve, inoltre, osservarsi che la norma in esame estende tariffe

particolari (c.d. tariffe dirette) a nuovi percorsi con scalo

intermedio a Roma o a Milano, ridotte di circa il 25% rispetto al

prezzo che si otterrebbe sommando i prezzi dei due segmenti del

collegamento: trattasi, in definitiva, di tariffe in parte del tutto

nuove, aventi natura sostanzialmente agevolativa, e in ordine alle

quali, contrariamente a quanto afferma la ricorrente, non emerge

dalla documentazione depositata che sia stato disposto alcun aumento.