Sentenza n. 38/1969

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 33, 34 e 35

del T.U. della legge comunale e provinciale approvato con regio decreto

3 marzo 1934, n. 383, promosso con ordinanza emessa il 5 novembre 1966

dal Consiglio di Stato - sezione V - sul ricorso del Comune di

Sorianello contro il Comune di Soriano Calabro ed il Ministero

dell'interno, iscritta al n. 22 del Registro ordinanze 1967 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 51 del 25

febbraio 1967.

Visti gli atti di costituzione dei Comuni di Sorianello e di

Soriano Calabro e del Ministero dell'interno e l'atto d'intervento del

Presidente del Consiglio dei Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 15 gennaio 1969 la relazione del

Giudice Giovanni Battista Benedetti;

uditi l'avv. Antonio Stoppani, per il Comune di Sorianello, l'avv.

Vincenzo D'Audino, per il Comune di Soriano Calabro, ed il sostituto

avvocato generale dello Stato Giorgio Azzariti, per il Ministero

dell'interno e per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

Con decreto in data 14 agosto 1964 del Presidente della Repubblica

veniva disposto il distacco della borgata "Collina degli Angeli" dal

Comune di Sorianello e l'aggregazione al contermine Comune di Soriano

Calabro.

Contro tale provvedimento insorgeva il Comune di Sorianello

proponendo ricorso al Consiglio di Stato deducendo tra l'altro

l'illegittimità costituzionale degli artt. 33 e 35 del T.U. della

legge comunale e provinciale approvato con regio decreto 3 marzo 1934,

n. 383, ai sensi dei quali era stata disposta la variazione di

circoscrizione.

Rilevava la difesa del ricorrente che l'art. 34 del citato testo

unico stabilisce che una borgata o frazione può essere distaccata dal

Comune cui appartiene ed essere aggregata ad altro Comune contermine

quando la domanda sia fatta - come dispone il precedente art. 33 - da

un numero di cittadini che rappresentino la maggioranza numerica dei

contribuenti delle borgate o frazioni e sostengano almeno la metà del

carico dei tributi locali applicati nelle dette borgate o frazioni. Il

successivo art. 35 stabilisce, infine, che le variazioni alle

circoscrizioni comunali previste negli articoli precedenti sono

disposte con decreto del Presidente della Repubblica.

Tali norme, ad avviso del ricorrente, sarebbero in contrasto con

gli artt. 117 e 133 della Costituzione i quali dispongono che alle

variazioni delle circoscrizioni dei comuni deve provvedersi con legge

regionale. In virtù di tale riserva costituzionale, e nelle more

dell'attuazione dell'ordinamento regionale, alle modificazioni delle

circoscrizioni territoriali potrebbe quindi provvedersi con atto

legislativo dello Stato e non più con provvedimento amministrativo del

Presidente della Repubblica.

Con ordinanza emessa in data 5 novembre 1966 il Consiglio di Stato

non solo ha ritenuto non manifestamente infondata la sollevata

eccezione di incostituzionalità, ma ha anche sollevato di ufficio la

questione di costituzionalità delle medesime norme in riferimento agli

artt. 3 e 133 della Costituzione. Osserva al riguardo l'ordinanza che

mentre le citate norme della legge comunale e provinciale attribuiscono

l'iniziativa del procedimento di modificazione territoriale ad un

numero di cittadini che rappresentino la maggioranza numerica dei

contribuenti e sostengano almeno la metà del carico dei tributi locali

applicati nelle borgate o frazioni, il precetto costituzionale

contenuto nell'art. 133 stabilisce che alle variazioni territoriali

possa provvedersi "sentite le popolazioni interessate". La previsione

della norma ordinaria che riduce la nozione di popolazione alla sola

categoria dei contribuenti sarebbe peraltro in contrasto col principio

della eguaglianza e della pari dignità di tutti i cittadini di fronte

alla legge, senza distinzione di condizioni personali e sociali.

L'ordinanza, ritualmente comunicata e notificata è stata

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 51 del 25

febbraio 1967.

Nel giudizio dinanzi a questa Corte si sono costituiti sia il

ricorrente Comune di Sorianello che i resistenti Comune di Soriano

Calabro e Ministero dell'interno. È pure intervenuto il Presidente del

Consiglio dei Ministri.

Il Comune di Sorianello, rappresentato e difeso dall'avvocato

Antonio Stoppani, nelle deduzioni costitutive depositate in cancelleria

il 1 febbraio 1967 sostiene che sia la eccezione di incostituzionalità

da esso sollevata dinanzi al Consiglio di Stato, sia la questione di

costituzionalità proposta ex officio dall'ordinanza di rimessione sono

pienamente fondate e chiede che la Corte voglia dichiarare

l'illegittimità delle norme impugnate.

Il Comune di Soriano Calabro, rappresentato e difeso dagli avvocati

Vincenzo e Francesco d'Audino, nelle deduzioni depositate il 31 gennaio

1967 sostiene per contro che le questioni prospettate sono infondate.

Insussistente sarebbe il denunciato contrasto con gli artt. 117 e

133 della Costituzione poiché se è vero che i precetti invocati hanno

trasferito alla Regione la competenza a disciplinare e regolare le

circoscrizioni comunali è altrettanto vero che sino a quando non si

sarà provveduto a dare attuazione all'ordinamento regionale, rimangono

in vigore le norme organizzative preesistenti a meno che esse non

contrastino con norme precettive della Costituzione.

Infondato, sarebbe inoltre il contrasto tra l'art. 33 della legge e

l'art. 3 della Costituzione. La norma costituzionale tutela la

eguaglianza dei cittadini di fronte a situazioni giuridiche sostanziali

per impedire che vi possano essere disuguaglianze lesive della dignità

umana di ciascun cittadino. Il disposto dell'art. 33 non viola tale

norma perché non disciplina nessuna situazione giuridica, ma fissa

soltanto un criterio per individuare la maggioranza dei soggetti che si

trovano in una determinata frazione.

L'Avvocatura generale dello Stato, in rappresentanza e difesa del

Presidente del Consiglio dei Ministri e del Ministro per l'interno,

negli atti difensivi depositati il 17 marzo 1967 afferma che la

questione di costituzionalità sollevata è infondata.

Rileva in primo luogo l'Avvocatura che lo stesso Consiglio di

Stato, nonché la Corte di cassazione hanno in altre occasioni

affrontato e risolto in senso affermativo la questione se lo Stato,

dopo l'entrata in vigore della Costituzione ed in attesa della

istituzione e funzionamento degli enti regionali, possa disporre

modifiche alle circoscrizioni comunali con un decreto presidenziale e

cioè con un atto del potere esecutivo, ed hanno altresì disatteso la

tesi secondo la quale, data la riserva di legge posta dall'art. 133, la

Costituzione abbia trasformato, in questo periodo transitorio, la

natura da amministrativa in legislativa dell'atto mediante il quale lo

Stato può esercitare il potere di erigere nuovi comuni o modificare le

circoscrizioni comunali.

La stessa Corte costituzionale, prosegue l'Avvocatura, con la sua

sentenza n. 94 del 1965 in materia di controlli di merito da parte

dello Stato sugli atti delle province e dei comuni, ha affermato la

legittimità o comunque il permanere in vigore del sistema preesistente

alla Costituzione all'evidente fine di evitare periodi di carenza.

Questi argomenti valgono ora a dimostrare la piena e legittima vigenza,

nell'attuale periodo transitorio, delle norme preesistenti che

attribuiscono al Governo il potere di disporre con atto amministrativo

determinate modifiche alle circoscrizioni territoriali dei comuni.

Le stesse osservazioni valgono ovviamente per quella parte

dell'art. 133 della Costituzione che per la modifica delle

circoscrizioni territoriali esige che siano "sentite le popolazioni

interessate". Anche questa disposizione, al pari della riserva di legge

contenuta nello stesso articolo, rappresenta una garanzia

dell'autonomia dei comuni posta dal costituente nei confronti delle

Regioni, nel momento stesso in cui attribuiva a queste il potere di

disporre in materia di circoscrizioni territoriali. Sicché fin quando

non siano emanate le norme di adeguamento delle leggi della Repubblica

alle nuove esigenze delle autonomie comunali o fin quando il potere

suddetto non sarà effettivamente trasferito alle Regioni, le norme

preesistenti restano legittimamente in vigore.

Infondato, infine, per l'Avvocatura sarebbe il contrasto con il

principio di eguaglianza proclamato dall'art. 3 della Costituzione. È

vero che le norme impugnate, emanate in periodo fascista, attribuendo

il potere di iniziativa ai soli contribuenti, hanno innovato la

precedente legislazione (art. 3 della legge 30 dicembre 1888, n. 5865)

che riconosceva lo stesso potere alla maggioranza degli elettori

residenti, criterio questo ultimo cui si è ispirata, dopo la

restaurazione, la legge 15 febbraio 1953, n. 71, sulla ricostituzione

dei comuni soppressi dal fascismo. Non sembra tuttavia, prosegue

l'Avvocatura, che la limitazione del diritto di iniziativa ai soli

cittadini contribuenti - direttamente collegabile alla soppressione

dell'ordinamento elettivo degli enti locali - possa costituire

violazione del principio di eguaglianza. Non mancano infatti nel nostro

ordinamento altre disposizioni che limitano ai cittadini contribuenti

l'esercizio di determinati diritti ed è innegabile che le variazioni

territoriali abbiano un importante aspetto tributario che può essere

valutato in modo più responsabile dai cittadini contribuenti della

frazione interessata.

Va d'altro canto considerato che anche l'attribuzione del potere di

iniziativa agli elettori presenta inconvenienti poiché comporta

l'esclusione di quelle persone che, pur avendo interessi e cespiti

imponibili in una frazione, non sono tuttavia iscritti nelle liste

elettorali della frazione medesima. Deve pertanto ritenersi che il

legislatore del 1934 operando una scelta tra i due possibili sistemi

abbia legittimamente fatto uso del suo potere discrezionale. Considerato in diritto :

Col primo motivo di incostituzionalità viene denunciato un

contrasto tra gli artt. 33, 34 e 35 del T.U. della legge comunale e

provinciale, approvato con regio decreto 3 marzo 1934, n. 383, nella

parte in cui stabiliscono che le variazioni alle circoscrizioni dei

comuni sono disposte con decreto del Capo dello Stato e gli artt. 117 e

133, comma secondo, della Costituzione i quali dispongono che alle

suddette variazioni si provvede con legge regionale. L'ordinanza non

nega che, nelle more dell'attuazione dell'ordinamento regionale, lo

Stato possa continuare ad esercitare la sua potestà in materia, ma,

basandosi sulla riserva di legge contenuta nei citati precetti

costituzionali, sostiene che le modificazioni delle circoscrizioni

territoriali previste dalle norme censurate debbano essere disposte con

atto legislativo e non già con atto amministrativo.

La censura non è fondata. Nel proporla l'ordinanza muove

dall'inesatta premessa che la riserva di legge si riferisce anche al

legislatore nazionale.

Il testo degli artt. 117 e 133 della Costituzione non lascia, per

contro, dubbi di sorta che ci si trovi in presenza di una riserva di

legge esclusivamente regionale, destinata, quindi, ad operare solo nel

momento in cui gli organi legislativi della Regione verranno creati ed

inizieranno a funzionare. Con le norme in esame il costituente ha

inteso sottrarre alla competenza dello Stato e trasferire al nuovo ente

regione, innegabilmente più idoneo ad avvertire ed apprezzare la

volontà e gli interessi locali dei cittadini, la materia concernente

l'istituzione di nuovi comuni e le modifiche delle loro circoscrizioni

e denominazioni. A garanzia delle autonomie locali e per assicurare la

necessaria tutela del diritto alla integrità territoriale dei comuni,

il costituente ha inoltre disposto che la potestà attribuita in

materia alla Regione si manifesti sotto la forma di leggi e previa

audizione delle popolazioni interessate.

Ora, poiché questa è l'esatta portata dei precetti costituzionali

in esame, ne discende ovvia la conseguenza che essi non hanno immediata

applicazione, rivolgendosi unicamente ad organi di un nuovo ente

territoriale non ancora concretamente istituito. Durante l'attuale

periodo transitorio ben potrà quindi lo Stato - nei cui riguardi i

ripetuti precetti non hanno alcuna operatività - continuare ad

esercitare le sue funzioni in materia nelle forme e nei limiti

stabiliti dalla preesistente disciplina.

La secondo censura di incostituzionalità sollevata d'ufficio dal

giudice a quo riguarda quelle parti degli artt. 33 e 34 del T.U. della

legge comunale e provinciale nelle quali viene disposto che alle

modifiche delle circoscrizioni territoriali previste da detti articoli

può farsi luogo quando ne sia fatta domanda da un numero di cittadini

che rappresentino la maggioranza numerica delle borgate o frazioni e

sostengano almeno la metà dei tributi locali in esse applicabili. La

censura è stata proposta in riferimento agli artt. 133, comma secondo,

e 3 della Costituzione tra loro coordinati perché l'intervento nel

procedimento della maggioranza dei soli cittadini contribuenti non

soddisferebbe all'obbligo della preventiva audizione delle popolazioni

interessate e violerebbe nel contempo il principio di eguaglianza di

tutti i cittadini davanti alla legge.

La Corte non ritiene però che la questione di legittimità possa

porsi in riferimento a quella parte dell'art. 133, comma secondo, della

Costituzione nella quale è sancito l'obbligo di sentire le popolazioni

interessate. E ciò perché, come è già stato posto in rilievo, le

disposizioni contenute nel secondo comma e cioè tanto la riserva di

legge, quanto l'obbligo di sentire le popolazioni interessate, si

riferiscono esclusivamente alla Regione.

La questione di legittimità è invece fondata in quanto posta in

riferimento all'art. 3 della Costituzione.

Nei precedenti testi legislativi disciplinanti la materia (legge 20

marzo 1865, n. 2288, allegato A, art. 15; legge 30 dicembre 1888 n.

5865, art. 3; R.D. 4 maggio 1898, n. 164, art. 115; R.D. 21 maggio

1908, n. 229, art. 115 e R.D. 4 febbraio 1915, n. 148, art. 120)

l'iniziativa del procedimento di modificazione delle circoscrizioni

comunali era stata sempre riconosciuta alla maggioranza degli elettori

e tale criterio di individuazione dei soggetti interessati a tali

modifiche, abbandonato dal testo unico della legge comunale e

provinciale del 1934, è stato ripristinato, dopo l'entrata in vigore

della Costituzione, con la legge 15 febbraio 1953, n. 71, sulla

ricostituzione dei comuni soppressi in regime fascista. Nel sistema

delle fonti normative perciò la previsione degli articoli impugnati,

che considera sufficiente l'intervento della maggioranza dei soli

contribuenti, è del tutto eccezionale.

Ora non può disconoscersi che tale previsione, comportando una

ingiustificabile restrizione della nozione dei soggetti interessati ai

provvedimenti relativi alle variazioni delle circoscrizioni comunali,

sia in contrasto col principio democratico dell'eguaglianza dei

cittadini davanti alla legge senza distinzione di condizioni personali

e sociali.

I provvedimenti, previsti dagli articoli impugnati, riguardanti la

costituzione di una borgata o frazione in comune distinto o il distacco

dal comune cui appartiene e l'aggregazione ad un comune contermine,

interessano indubbiamente tutti i cittadini residenti nella borgata o

frazione e perciò, nella valutazione della convenienza ed opportunità

di siffatti provvedimenti, l'elemento da prendere in considerazione è

la volontà dei frazionisti. A questa esigenza non sono certo conformi

le disposizioni censurate le quali, anziché attribuire l'iniziativa

del procedimento agli elettori - che sono poi tutti i cittadini

maggiorenni residenti nelle borgate o frazioni - la riconosce ai

contribuenti e per di più solo a quelli che sono iscritti nei ruoli

dei tributi locali applicati nelle dette borgate o frazioni. Si

determina così una disparità di trattamento fra i cittadini

interessati ai provvedimenti in questione basata sul censo e quindi

evidente è la violazione dell'art. 3 della Costituzione.

Deve essere conseguentemente dichiarata l'incostituzionalità degli

artt. 33 e 34 nelle parti in cui attribuiscono l'iniziativa delle

modificazioni territoriali alla maggioranza dei contribuenti anziché

alla maggioranza dei cittadini elettori residenti nelle borgate o

frazioni.

Ai sensi dell'art. 27, seconda parte, della legge 11 marzo 1953, n.

87, contenente "Norme sulla costituzione e sul funzionamento della

Corte costituzionale" deve essere altresì dichiarata

l'incostituzionalità dell'art. 35 nella parte in cui attribuisce a

qualsiasi contribuente, anziché a qualsiasi elettore, la facoltà di

fare opposizione alle deliberazioni dei consigli comunali relative a

variazioni alla circoscrizione dei comuni.