Sentenza n. 38/1979

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei

ministri, notificato il 31 maggio 1975, depositato in cancelleria l'11

giugno successivo ed iscritto al n. 18 del registro 1975, per

conflitto di attribuzione sorto a seguito del telegramma del 24 marzo

1975 del Presidente della Regione Puglia e del decreto Presidenziale

di pari data relativo allo scioglimento del Consiglio di

amministrazione dell'Ente ospedaliero di Campi Salentina.

Visto l'atto di costituzione della Regione Puglia;

udito nell'udienza pubblica del 7 marzo 1979 il Giudice relatore

Edoardo Volterra;

uditi il sostituto avvocato generale dello Stato Giorgio Azzariti,

per il Presidente del Consiglio dei ministri, e l'avv. Oscar Casini,

per la Regione Puglia.

Ritenuto in fatto :

Con atto notificato il 31 maggio 1975 il Presidente del Consiglio

dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocato generale dello

Stato, solleva conflitto di attribuzione contro la Regione Puglia,

conflitto derivante dal telegramma del 24 marzo 1975 del Presidente

della Regione e dal decreto presidenziale di pari data, relativi allo

scioglimento del consiglio di amministrazione dell'Ente ospedaliero di

Campi Salentina.

Osserva infatti che il Presidente della Giunta regionale col citato

decreto 24 marzo 1975, n. 1223, scioglieva il Consiglio

d'amministrazione dell'Ospedale suddetto procedendo alla nomina di un

commissario straordinario, a norma dell'art. 17 della legge 12 febbraio

1968, n. 132; che con contestuale telegramma il Presidente della

Regione, nel comunicare l'emanazione del decreto, annunciava al

commissario del governo che i relativi atti non venivano inviati alla

Commissione di controllo in quanto concretizzanti una forma di

controllo sostitutivo su enti ospedalieri. Aggiunge che un analogo

decreto del Presidente della Regione era stato regolarmente inviato al

controllo della commissione, la quale lo aveva annullato. In relazione

a tale annullamento la Regione aveva proposto conflitto di attribuzione

dichiarato inammissibile per tardività dalla Corte costituzionale con

sentenza n. 21 del 1975.

La Regione ha ora riadottato il provvedimento, e, per evitarne

l'annullamento, sostiene che esso è sottratto al controllo dello

Stato.

Il Presidente del Consiglio dei ministri lamenta la violazione

degli artt. 125 della Costituzione e 45 della legge 10 febbraio 1953,

n. 62. Rileva infatti che l'art. 125 non distingue tra atti da

assoggettare al controllo e, mentre può riconoscersi l'esclusione

implicita di certi atti in quanto espressione di potere politico e non

amministrativo, non può ammettersi altra forma di esclusione, come si

evince anche dal fatto che la legge 6 dicembre 1973, n. 853, ha dovuto

positivamente determinare quali atti dei consigli regionali, organi

dotati di autonomia organizzativa e politica, siano esenti dalla

revisione della Commissione.

Richiama ancora la sentenza della Corte n. 178 del 1973, in merito

alla nomina di organi di straordinaria amministrazione, con la quale si

è affermato implicitamente la necessità di un controllo di simili

atti. Aggiunge infine che, anche sotto un profilo teorico, non è del

tutto esatto l'assunto per cui il controllo sostitutivo esercitato

dalla Regione non sia una sorta di amministrazione attiva, trattandosi

di un'interferenza della Regione sull'organizzazione dell'Ente

controllato, realizzandosi così una forma di amministrazione attiva

sulle strutture.

2. - Dinanzi alla Corte costituzionale si è costituito il

Presidente della Regione Puglia, rappresentato e difeso dall'avv.

Antonio Sorrentino, per resistere al ricorso promosso dal Presidente

del Consiglio.

La Regione obietta che la legge n. 62 del 1953 riferisce il

controllo alle sole deliberazioni, atti di organi collegiali della

Regione, in quanto secondo il disegno costituzionale concretizzato

dagli Statuti, l'attività amministrativa attiva delle Regioni è

svolta da organi collegiali. L'atto individuale del Presidente della

Regione Puglia, oggetto del ricorso, sarebbe quindi perciò sottratto

al controllo della Commissione dello Stato.

Ma più ampiamente la Regione afferma che è inesatto che la legge

non possa escludere dal controllo determinate categorie di atti: al

contrario occorre affermare che l'art. 125 della Costituzione affida

alla legge stessa la determinazione dei modi e dei limiti del controllo

(come del resto ha fatto la legge n. 853/1973). In particolare

dovrebbero ritenersi esclusi da ogni forma di controllo - perché,

sebbene non espressamente disposto, repugnante al sistema delle

autonomie regionali - tutti gli atti di controllo della Regione,

equivalendo un controllo sul controllo ad un riesame completo del

controllo effettuato in primo grado, che contraddirebbe alla natura dei

rapporti tra Stato e Regione. Inoltre accadrebbe che l'organo statale,

attraverso la revisione delle manifestazioni di controllo provenienti

dalla Regione, finirebbe per controllare gli atti o gli organi degli

enti sottoposti al controllo di queste. Il che svuoterebbe di

contenuto la potestà regionale e nello stesso tempo altererebbe

gravemente il sistema dei controlli previsti dalla Costituzione, la

quale ha voluto affidare alla Regione stessa il controllo esclusivo su

alcune categorie di Enti. Talché, a questa stregua, dovrebbe

ammettersi il controllo sugli atti con cui il Comitato Regionale di

controllo annulla o approva i provvedimenti degli Enti locali o di

altri Enti soggetti a vigilanza o a tutela regionale.

3. - Il ricorso in oggetto è stato discusso (congiuntamente al n.

20/1975) nell'udienza del 25 febbraio 1976.

La Corte costituzionale, con provvedimento istruttorio n. 74/ 1976,

riservata ogni pronuncia sul rito e sul merito della causa, ordinava

alla Regione Puglia il deposito del decreto del Presidente della

Giunta regionale 24 marzo 1975, n. 1223 e della delibera della Giunta

regionale 14 marzo 1975, n. 89/B.

La Regione Puglia provvedeva al deposito di questi atti, in data 10

gennaio 1979 e 15 gennaio 1979. Considerato in diritto :

1. - oggetto del presente conflitto di attribuzione promosso dal

Presidente del Consiglio dei ministri è il telegramma 24 marzo 1975

del Presidente della Regione Puglia, diretto al Commissario di

Governo, con il quale si comunicava che con decreto presidenziale 24

marzo 1975, n. 1223, adottato in esecuzione della delibera della

Giunta regionale 14 marzo 1975, n. 89/B, era stato sciolto il

Consiglio di Amministrazione dell'Ente ospedaliero Campi Salentina ed

era stato nominato un commissario per la provvisoria gestione dell'Ente

e che entrambi gli atti non erano stati inviati alla commissione di

controllo, in quanto, a parere della giunta regionale non sono

soggetti al controllo della commissione, concretizzando una forma di

controllo sostitutivo su organi ospedalieri, commesso alla regione

dall'art. 17 della legge 12 febbraio 1968, n. 132. Con il medesimo

ricorso il Presidente del Consiglio impugnava anche il citato decreto

del Presidente della regione.

Il provvedimento di scioglimento del consiglio di amministrazione

del predetto ente era già stato deciso dalla giunta regionale con

atti n. 1434 del 7 settembre 1973; n. 1930 del 12 novembre 1973; n. 138

del 4 febbraio 1974 tutti annullati dalla commissione di controllo con

la motivazione che non ricorreva alcuna delle ipotesi previste

tassativamente dallo art. 17 della legge n. 132 del 1968.

Contro la deliberazione 12 marzo 1974 con cui la commissione di

controllo annullava la citata deliberazione 4 febbraio 1974, n. 138

della giunta regionale e il conseguente decreto del presidente della

giunta 20 febbraio 1974, n. 498, questo ultimo proponeva conflitto di

attribuzione nei confronti dello Stato avanti questa Corte, la quale

con sentenza n. 21 del 1975 dichiarava inammissibile il ricorso per

tardività.

2. - Il ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri appare

fondato.

La difesa della regione insiste sull'interpretazione dell'articolo

45, primo comma, della legge 10 febbraio 1953, n. 62, stabilente che le

"deliberazioni" degli organi regionali divengono esecutive se la

Commissione di controllo non ne pronunzia l'annullamento nel termine di

venti giorni. Assume infatti che il termine "deliberazioni" avrebbe il

significato lessicale di risoluzioni adottate da organi collegiali e

quindi che in base alla citata norma sarebbero esclusi dal controllo

di legittimità gli atti emanati dagli organi monocratici della

Regione: in particolare i provvedimenti dei Presidenti delle Giunte.

Tale interpretazione, che investe il problema generale del

controllo di tutti gli atti monocratici delle regioni, non è da

accogliersi in base a varie e convergenti considerazioni, risultando

superfluo addentrarsi nel problema della compatibilità con l'art. 125

della Costituzione di disposizioni che sottraessero al controllo

specifiche categorie di atti amministrativi.

a) In primo luogo l'interpretazione in esame non si confà con il

significato lessicale del termine. Infatti tanto la parola italiana

"deliberazione" quanto la latina deliberatio dalla quale la precedente

deriva, indicano una decisione individuale o collettiva effettuata

ponderatamente con la libertà di scelta fra più vie da seguire. I

filologi, sin dal XVII secolo, danno rilievo all'elemento della

libertà (Nam deliberat cui libertas est eligendi aliquid e duobus).

Per esempi di scrittori italiani sull'uso della parola ad indicare

decisione di un singolo individuo basta citare il Convivio di Dante

("Ad esso (consiglio) m'accostai per più fiate, ch'io deliberai...").

Tommaseo e Fanfani individuano efficacemente il valore lessicale del

termine: "Usare la libertà nell'eleggere un partito dopo vedutene le

ragioni seco stesso o con altri".

b) Ad escludere l'interpretazione restrittiva dell'art. 45 della

legge 62 del 1953 vi è la constatazione che il termine

"deliberazioni" è usato dal legislatore italiano in altri testi

normativi ad indicare un provvedimento di un organo monocratico e non

soltanto nell'ipotesi in cui quest'ultimo si sostituisca all'organo

collegiale. Fra l'altro, la stessa legge 62 del 1953, la quale

all'art. 55, terzo comma, indica con la parola "deliberazione" un atto

del Presidente della Giunta regionale, gli artt. 280, 310, 313, 339,

della legge comunale e provinciale del 1934, gli artt. 317 e 324 di

quella del 1915; gli artt. 1 e 9 del d.l. 20 ottobre 1942, n. 1182;

l'art. 5 della legge 17 luglio 1890, n. 6972; gli artt. 1, 5,8 del

D.L.L. del 9 novembre 1945, n. 720.

c) Ma a parte i profili esegetici, motivi d'ordine logico e

sistematico portano a ricomprendere nel termine "deliberazioni" di cui

al più volte citato art. 45 anche gli atti di organi monocratici.

Come giustamente afferma l'Avvocatura dello Stato, sono infatti gli

atti degli organi individuali non formati attraverso la dialettica

propria degli atti di organi collegiali, a richiedere in misura

maggiore il controllo e pertanto sarebbe incongruo escluderlo proprio

per la categoria in esame. Inoltre, altrimenti opinando, la Regione,

attraverso la distribuzione delle competenze previste nei vari

statuti, le attribuzioni di potere, le deleghe e le subdeleghe previste

da leggi statali e regionali ad organi regionali individuali (sistema

la cui legittimità nella specie non viene in discussione), verrebbe a

determinare, in certa misura, quali dei suoi atti debbano essere

sottoposti a controllo.

Può anche aggiungersi che tale interpretazione porterebbe ad una

non giustificata disparità di trattamento delle regioni a statuto

speciale rispetto a quelle a statuto ordinario, essendo le prime

sottoposte anche per gli atti amministrativi emanati da organi

individuali al controllo di legittimità della Corte dei Conti, le

seconde invece esentate da ogni controllo statale per gli atti di

qualsiasi natura emanati da organi monocratici.

L'interpretazione restrittiva dell'art. 45 è esclusa infine anche

dalla giurisprudenza amministrativa.

3. - Ulteriore questione sollevata dalla difesa della Regione verte

sulla legittimità del controllo della Commissione sugli atti compiuti

dal Presidente della regione in forza dell'art. 17 della legge 12

febbraio 1968, n. 132. Si osserva infatti che il potere attribuito da

questo articolo al Presidente della Regione di sciogliere con decreto

motivato il consiglio di amministrazione di un ente ospedaliero si

concreterebbe in un'attività di controllo esclusivo assegnata dalla

legge al Presidente della regione e pertanto, ove si ammettesse

l'assoggettabilità del provvedimento di scioglimento al sindacato

della apposita commissione, si riconoscerebbe allo Stato una facoltà

di controllo sulla funzione di controllo propria del Presidente della

Regione. Ciò equivarrebbe ad ammettere un controllo di secondo grado

che importerebbe un riesame completo di quello di primo grado

effettuato dalla Regione; il che contraddirebbe alla natura dei

rapporti fra Stato e Regione con violazione degli artt. 125 e 130 della

Costituzione, svuotando di contenuto la potestà regionale e alterando

il sistema costituzionalmente previsto.

Nella specie tale tesi non appare fondata e va pertanto disattesa.

Il citato art. 17 della legge 12 febbraio 1968, n. 132,

correttamente interpretato nella sua dizione letterale e nel suo

contenuto, attribuisce al Presidente della Regione anche la facoltà

di esplicare atti (e tale è quello che viene oggi in considerazione)

che questa Corte, con la sentenza n. 178 del 1973, ha definito di

amministrazione attiva. Tale funzione costituisce esercizio di potere

di supremazia (cfr. sent. numeri 14 del 1960, 40 del 1961 e 128 del

1963) e, come la Corte ha ritenuto nella richiamata decisione n. 178

del 1973, trova la sua fonte non nell'art. 130, ma negli articoli 117

e 118 della Costituzione (assistenza sanitaria e ospedaliera).

Anche sotto questo profilo risulta indubbio che l'atto compiuto dal

Presidente della Regione in virtù dell'art. 17 della legge n. 132

del 1968 va assoggettato alla Commissione di controllo.

4. - L'accertata inconsistenza dei motivi addotti dalla Regione

conduce all'annullamento del telegramma del Presidente della Regione

Puglia, in quanto espressione formale di univoca volontà, diretta a

sottrarre dal controllo i provvedimenti più volte citati (sent. n.

164/1963).

Questi ultimi, invece, non contenendo analoga manifestazione di

volontà, e restando inefficaci fin quando la Commissione governativa

di controllo non avrà esperito il suo sindacato, non possono essere

oggetto del richiesto annullamento.