Sentenza n. 38/1989

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge

regionale approvata il 28 marzo 1988 e riapprovata l'11 maggio 1988

dal Consiglio Regionale del Lazio avente per oggetto: "Prestazioni di

lavoro straordinario del personale del Consiglio Regionale e della

Giunta Regionale per il funzionamento degli organi istituzionali",

promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri,

notificato il 1° giugno 1988, depositato in cancelleria l'11 giugno

1988 ed iscritto al n. 19 del registro ricorsi 1988;

Visto l'atto di costituzione della Regione Lazio;

Udito nell'udienza pubblica del 13 dicembre 1988 il Giudice

relatore Ugo Spagnoli;

Uditi l'Avvocato dello Stato Sergio Laporta, per il ricorrente, e

l'avv. Achille Chiappetti per la Regione;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 1° giugno 1988, il Presidente del

Consiglio dei ministri impugna l'art. 1 della legge della Regione

Lazio, approvata il 28 marzo 1988 e riapprovata l'11 maggio 1988

recante norme su "Prestazioni di lavoro straordinario del personale

del Consiglio regionale e della Giunta regionale per il funzionamento

degli organi istituzionali", in relazione all'art. 117 Cost. Il

ricorrente, premesso che, a suo parere, la legge-quadro sul pubblico

impiego - le cui disposizioni costituiscono principi fondamentali ai

sensi della menzionata norma costituzionale - demanda la materia del

lavoro straordinario del personale (art. 3, n. 6) alla

regolamentazione mediante gli accordi che la Regione deve approvare

con proprio provvedimento (salva la possibilità di adeguamento alle

peculiarità del proprio ordinamento nel limite delle disponibilità

finanziarie stanziate all'uopo nel proprio bilancio: art. 10, terzo

comma), rammenta che la Regione Lazio, con legge 11 gennaio 1985, n.

6 ha approvato l'accordo relativo ai dipendenti regionali, nella

quale, tra l'altro, si fissa il monte ore annuo complessivo e il

limite massimo individuale delle prestazioni straordinarie e si

prevede che per esigenze eccezionali, connesse al funzionamento degli

organi istituzionali, il limite individuale - per un numero di

dipendenti non superiore al 2% dell'organico e previo confronto con

le organizzazioni sindacali - possa essere superato, nel rispetto

comunque del monte ore complessivo.

Secondo il ricorrente, la legge impugnata violerebbe i citati

principi della legge-quadro e la disciplina posta dalla ricordata

legge regionale di recezione dell'accordo, e ciò sia per l'aspetto

procedimentale, avendo del tutto omessa la previsione di qualsiasi

forma d'intesa con le organizzazioni sindacali, sia sotto il profilo

sostanziale, per l'eccessiva indeterminatezza del potere

autorizzatorio attribuito all'ufficio di Presidenza del Consiglio

regionale e alla Giunta in ordine al numero delle ore di

straordinario pro-capite eccezionalmente consentite, nonché a quello

dei dipendenti interessati, specie, quanto a quest'ultimo, per la

prevista estensione dell'autorizzazione a categorie di personale

ausiliario le cui prestazioni ben avrebbero potuto formare oggetto di

preventiva quantificazione e determinazione, invece di essere rimessa

ad un apprezzamento discrezionale e sostanzialmente insindacabile, in

contrasto anche con l'art. 97 Cost. richiamato dall'art. 3, primo

comma della legge quadro.

La violazione degli illustrati principi della legge-quadro

recepiti e rispettati dalla legge regionale n. 6 del 1985, si

tradurrebbe in una violazione dell'art. 117 Cost.

2. - La Regione Lazio si è costituita in giudizio chiedendo che

il ricorso sia rigettato.

A suo avviso infatti la legge impugnata si limiterebbe a ripetere

quasi identicamente la precedente l. n. 10 del 1988, promulgata dopo

aver superato il vaglio di costituzionalità di questa Corte espresso

nella ord. n. 15 del 1988. Il ricorso pertanto rappresenterebbe un

tentativo di disattendere tale sentenza e sarebbe comunque

radicalmente privo di fondamento perché la stessa Corte avrebbe

riconosciuto che le Regioni, in sede di recepimento degli accordi

nazionali, possono adeguarli ai propri uffici e alla disponibilità

del proprio bilancio (sent. n. 219 del 1984). Tale argomentazione

sarebbe stata ribadita dalla menzionata ordinanza n. 15 del 1988, la

quale - nel decidere una questione, secondo la Regione, praticamente

identica alla presente - avrebbe inoltre sottolineato l'intima

connessione intercorrente tra la disciplina del lavoro straordinario

e la materia dell'organizzazione degli uffici elencata nell'art. 117

Cost., tanto più trattandosi, come nella specie, di dipendenti che

operano in stretto collegamento con gli organi istituzionali della

Regione.

3. - In prossimità della trattazione della causa la Regione ha

depositato una memoria illustrativa con la quale chiede che siano

dichiarati inammissibili i motivi del ricorso concernenti la

violazione dell'art. 97 Cost. nonché il limite dei "principi

fondamentali", perché non enunciati nell'atto di rinvio, che lamenta

il solo contrasto della legge impugnata con il precedente accordo

nazionale.

Nel merito, nega che la legge medesima violi i principi

fondamentali desunti dagli artt. 3, n. 6 e 10 della l. n. 93 del

1983, i quali, lungi dal precludere discipline regionali derogatorie

degli accordi, ne imporrebbero, al contrario, l'adozione per far

fronte alle particolari esigenze dell'ordinamento dei relativi

uffici, esigenze che, nella specie, sarebbero connesse al

funzionamento degli organi istituzionali.

D'altra parte la legge in questione riguarderebbe pur sempre un

numero limitato di dipendenti regionali, e cioè solo quelli delle

strutture serventi gli organi "costituzionali" regionali.

Pertanto sussisterebbero entrambi i presupposti - limitatezza

della deroga e sua giustificazione socio-economica di pregio

costituzionale - che abilitano le Regioni a derogare a principi

fondamentali (sent. n. 238 del 1988).

Manifestamente infondata inoltre sarebbe la censura di violazione

dell'art. 6 della precedente legge regionale (n. 6 del 1985) di

recezione dell'accordo nazionale, in quanto le leggi regionali non

potrebbero dar luogo a principi fondamentali né fungere da parametro

di costituzionalità, mentre, in ogni caso, il secondo comma di

questo articolo avrebbe già previsto un procedimento per derogare al

limite consentito delle prestazioni di lavoro straordinario.

Infine, infondata sarebbe la censura relativa all'art. 97 Cost.,

basata sulla mancata predeterminazione quantitativa delle prestazioni

di straordinario autorizzabili in deroga.

Infatti tale predeterminazione risulterebbe dall'enunciazione del

tetto massimo della spesa per l'attuazione della legge (art. 2).

Inoltre, l'art. 1, secondo comma della medesima, imponendo che

l'autorizzazione debba essere adeguatamente motivata, ne escluderebbe

l'insindacabilità, con ciò garantendo il pieno rispetto

dell'invocato art. 97 Cost. Considerato in diritto

1. - L'art. 1 della legge della Regione Lazio approvata il 28

marzo 1988 e riapprovata l'11 maggio 1988 - impugnato dalla

Presidenza del Consiglio dei ministri - prevede che, al fine di

assicurare la funzionalità del Consiglio Regionale e di alcuni

settori della Giunta Regionale, l'Ufficio di Presidenza e la Giunta,

in caso di esigenze particolari, sono autorizzati a disporre che un

numero limitato di dipendenti indispensabile a garantire lo

svolgimento delle sedute del Consiglio e degli altri organismi

consiliari ed istituzionali e gli adempimenti conseguenti, nonché

gli autisti, centralinisti, ausiliari addetti al servizio di custodia

ed attesa ed altro personale addetto a servizi tecnici, può

effettuare prestazioni di lavoro straordinario oltre i limiti fissati

dalle leggi generali. Aggiunge la norma, al secondo comma, che nei

provvedimenti di autorizzazione debbono essere indicati i motivi per

i quali le prestazioni sono rese, l'entità del personale impiegato,

il periodo di tempo per il quale è richiesto il lavoro

straordinario, nonché il numero di ore riconosciuto indispensabile

per corrispondere alle straordinarie ed indilazionabili esigenze di

lavoro.

La Presidenza del Consiglio ritiene la norma così riportata

lesiva dell'art. 117 della Costituzione in quanto, discostandosi

dall'accordo nazionale per i dipendenti regionali - recepito

integralmente dalla legge della Regione Lazio n. 6 del 1985 -

violerebbe i "principi fondamentali" posti dalla legge quadro sul

pubblico impiego n. 93 del 1983. Nel ricorso è pure menzionato

l'art. 97 della Costituzione, anche se non è poi ripreso nelle

conclusioni.

2. - La Regione Lazio ha eccepito l'inammissibilità

dell'impugnativa, per pretesa difformità tra motivi del rinvio e i

motivi di ricorso, e ciò perché nel telegramma di rinvio non

sarebbe stata contestata né la violazione dell'art. 97 Cost., né

quella dei "principi fondamentali" vigenti in materia.

L'eccezione va rigettata. Infatti per ciò che riguarda l'art. 97

Cost., effettivamente non menzionato neppure per implicito nell'atto

di rinvio, deve osservarsi che il ricorso, pur richiamandolo

incidentalmente in motivazione, non formula alcuna specifica censura

nei suoi confronti. Quanto alla seconda ragione di asserita

inammissibilità, va detto che, poiché le disposizioni della legge

quadro sul pubblico impiego costituiscono "principi fondamentali"

della materia ai sensi dell'art. 117 Cost. (art. 1), il rilievo

sinteticamente formulato nell'atto di rinvio circa la difformità su

punti specifici della normativa impugnata rispetto ad un contratto

collettivo concluso sulla base di tale legge, non poteva che tradursi

in una censura di mancato rispetto di quei "principi" e, in

particolare, del principio della "disciplina legislativa in base ad

accordi", desumibile - secondo quanto risulta anche dalla

giurisprudenza di questa Corte (v. spec. sentt. nn. 219/1984,

217/1987) - dagli artt. 3 e 10 della legge medesima, principio il

quale impone una corrispondenza di massima del contenuto della legge

regionale alla regolamentazione pattizia.

Pertanto, poiché nell'atto di rinvio non mancava, sia pure in

forma implicita e concisa, l'enunciazione di elementi atti a

prefigurare quella denunzia di violazione dell'art. 117 Cost. poi

svolta ampiamente nel ricorso, deve concludersi, anche per tale

profilo, in applicazione dei principi ripetutamente affermati da

questa Corte (v. per es. sent. n. 726/1988), per l'ammissibilità del

ricorso medesimo.

3. - Passando alla valutazione del merito dell'impugnativa, va

innanzi tutto messa in rilievo l'inesattezza dell'assunto della

Regione secondo il quale questa Corte con l'ordinanza n. 15 del 1988

avrebbe deciso nel senso della manifesta infondatezza una questione

praticamente identica a quella oggetto dell'attuale impugnazione,

attesa l'asserita sostanziale corrispondenza del contenuto della

legge precedentemente impugnata a quello della legge attualmente

all'esame della Corte. Infatti, va detto in contrario che - a parte

il fatto che diversi sono sia i parametri e i profili rispettivamente

dedotti sia i testi delle due leggi, dettando la prima, a differenza

della seconda, una disciplina transitoria "in attesa della copertura

dei posti previsti in organico per il personale addetto ai servizi

tecnici" (art. 1, primo comma) - le due questioni presentano una

profonda e decisiva differenza, concernendo, quella precedente, il

contrasto della legge regionale con un accordo nazionale stipulato

prima della legge quadro sul pubblico impiego, quella presente invece

il mancato rispetto, da parte del legislatore regionale, di un

accordo concluso - e poi regolarmente recepito dalla Regione con la

legge n. 6 del 1985 - in applicazione dei principi e delle procedure

posti dalla legge quadro medesima.

Ciò rende palese l'impossibilità di una meccanica trasposizione

della ratio decidendi dell'ordinanza n. 15 del 1988 al caso attuale,

attesa soprattutto la diversità del vincolo gravante nelle due

ipotesi sul legislatore regionale: mentre gli accordi precedenti alla

ripetuta legge quadro non costituiscono che un mero fatto politico

che lascia integro il potere di quest'ultimo, viceversa quelli

adottati secondo detta legge determinano a suo carico un "vincolo

direttivo di massima", consistente nell'obbligatorio rispetto della

disciplina pattizia, salvi ove occorra, i necessari adeguamenti alle

peculiarità dell'ordinamento degli uffici regionali entro il limite

delle disponibilità finanziarie all'uopo stanziate nel bilancio

regionale (v. spec. sentt. nn. 219 e 290/1984, 72/1985, 217/1987;

cfr. pure art. 10 l. n. 93 del 1983, come mod. dalla l. n. 426 del

1985).

4. - Ciò premesso, deve tuttavia rilevarsi che, così

caratterizzandosi il vincolo della legge regionale nei confronti del

nuovo tipo di accordo sindacale, non ogni ipotesi di difformità di

contenuto tra le rispettive discipline si traduce di per sé nella

violazione del principio fondamentale della legislazione in base ad

accordi e, dunque, dell'art. 117 Cost., ma soltanto quelle in cui si

tratti di modifiche o integrazioni che esulano dall'ambito del

necessario adeguamento del contenuto dell'accordo ad esigenze

peculiari della Regione interessata.

Nel caso di specie, non è contestata neppure dalla Regione

resistente la sussistenza di un contrasto della legge impugnata con

le norme pattizie in ordine agli specifici punti segnalati nel

ricorso.

Invero il contratto collettivo nazionale per il personale regionale

relativo al triennio 1983-1985 - sul punto recepito in toto dalla

più volte ricordata legge del Lazio n. 6 del 1985 - nel disciplinare

il lavoro straordinario reso necessario da esigenze eccezionali

relative all'attività di diretta assistenza agli organi

istituzionali, prevedeva che potesse essere superato il limite

massimo individuale stabilito in via generale, fissando però, al

contempo, un tetto al numero dei dipendenti a tal fine utilizzabili,

imponendo comunque il rispetto del monte ore complessivo definito

anch'esso in via generale, e richiedendo il previo confronto con le

organizzazioni sindacali. Una previsione analoga è dettata anche dal

successivo contratto collettivo nazionale per il triennio 1985-1987,

relativo ai dipendenti (anche) regionali e recepito con d.P.R. 13

maggio 1987, n. 268 (peraltro annullato, quest'ultimo, nella parte in

cui ha esteso la propria efficacia al personale delle Regioni e degli

enti da esse dipendenti, perché contrario alla procedura di

recepimento sancita nell'art. 10 della legge quadro, v. sent. n.

1003/1988).

Le disposizioni in esame dunque stabilivano una disciplina del

lavoro straordinario, connesso all'attività degli organi

istituzionali regionali, diversa e più flessibile rispetto a quella

vigente in generale per il personale degli altri uffici ma, ad un

tempo, imponevano limiti sostanziali e procedurali alla

discrezionalità del relativo potere autorizzatorio riconosciuto a

tali organi, con ciò contemperando le particolari esigenze di questi

con i principi della contrattazione e del rigore ed efficienza

amministrativi, posti dalla Costituzione (risp. artt. 39 e 97) e

ribaditi dalla legge quadro.

La legge impugnata invece detta, per la medesima ipotesi, una

regolamentazione priva non solo della previsione del previo confronto

con gli organismi sindacali del personale, ma anche di qualsiasi

predeterminazione di limiti in ordine al numero dei dipendenti

utilizzabili e delle ore di lavoro straordinario necessarie, non

potendo certo ritenersi a questi equivalente la mera previsione della

relativa spesa, dettata al fine del soddisfacimento dell'obbligo di

copertura.

Così facendo, il legislatore regionale ha esorbitato dai confini

di quel potere di "adeguamento" della normativa collettiva che gli è

riconosciuto, il quale, mentre richiede che siano rispettati i

criteri di massima che informano tale normativa, deve essere altresì

finalizzato alla soddisfazione di necessità particolari della

Regione. Simile adeguamento dunque, nel caso di specie, avrebbe

comportato, da un lato, che, sia pure con riferimento ad indici

diversi e superiori, una prefissione di limiti fosse comunque

effettuata; dall'altro, che un qualche meccanismo di partecipazione

delle associazioni sindacali nello stabilire i criteri della nuova

regolamentazione non fosse del tutto pretermesso.

Per altro verso non è dato rinvenire alcun elemento idoneo a far

ritenere la sussistenza nella Regione Lazio di una situazione

particolare e diversa, che richieda una disciplina radicalmente

differenziata, nei sensi sopra illustrati, rispetto a quella dettata

per le altre Regioni. Non esiste, in tal senso, alcun cenno nel testo

della legge impugnata, né soccorrono i lavori preparatori della

medesima, i quali non fanno alcuna menzione, neppure in occasione del

riesame seguito al rinvio governativo, delle ragioni giustificative

delle deroghe apportate alla precedente disciplina dell'argomento

culminata nella ricordata legge regionale n. 6 del 1985. Né rileva

in contrario che la legge ora impugnata abbia parzialmente riprodotto

la disciplina risultante dalla di poco anteriore legge n. 10 del 1988

(già approvata nel 1980 e così promulgata a seguito dell'ordinanza

n. 15 del 1988 di questa Corte): ciò non può certo costituire

idonea ragione giustificativa - sotto il profilo che qui interessa -

della legge attuale, che, in un diverso quadro normativo, si è

limitata a porre come definitiva una disciplina originariamente

transitoria e motivata dalla necessità di sopperire alla (in allora)

mancata copertura dei posti in organico.