Sentenza n. 382/1993

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale:

a) dell'art. 2, primo comma, lett. b) e c), e terzo comma;

dell'art. 8, secondo comma, lett. b), nonché dell'all. A e dell'all.

B, punto 4, del decreto legislativo 30 gennaio 1993, n. 27 recante:

"Attuazione della direttiva 89/608/CEE relativa alla mutua assistenza

tra autorità amministrative per assicurare la corretta applicazione

della legislazione veterinaria e zootecnica";

b) dell'art. 2, primo comma, lett. f) e g); e dell'art. 5,

secondo comma, del decreto legislativo 30 gennaio 1993, n. 28,

recante: "Attuazione delle direttive 89/662/CEE e 90/425/CEE relative

ai controlli veterinari e zootecnici di taluni animali vivi e su

prodotti di origine animale applicabili negli scambi

intracomunitari", promosso con ricorso della Regione Lombardia,

notificato il 6 marzo 1993, depositato in cancelleria il 13

successivo ed iscritto al n. 18 del registro ricorsi 1993;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 6 luglio 1993 il Giudice relatore

Mauro Ferri;

Uditi l'avv. Valerio Onida per la Regione Lombardia, l'avvocato

dello Stato Ivo M. Braguglia per il Presidente del Consiglio dei

ministri, e l'Avv. Antonio Funari per il Sindacato Italiano

Veterinari Medicina Pubblica;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso del 6 marzo 1993 la Regione Lombardia ha promosso

giudizio di legittimità costituzionale, in via principale, delle

norme indicate in epigrafe; premette la Regione che le funzioni in

materia di controlli e vigilanza veterinaria sono state interamente

attribuite alla competenza delle Regioni con l'art. 27 del d.P.R. n.

616 del 1977, conservando in capo allo Stato solo le funzioni

concernenti "i rapporti internazionali e la profilassi

internazionale, marittima, aerea e di frontiera, anche in materia

veterinaria" (art. 6, primo comma, lett. a), della legge n. 833 del

1978). Compiti in relazione ai quali lo Stato ha conservato un

apparato periferico, costituito dagli uffici veterinari di dogana

interna, di porto e di aeroporto, disciplinato dal d.P.R. 31 luglio

1980, n. 614.

Ora, espone la Regione, il decreto legislativo n. 27 del 1993, nel

disciplinare i controlli veterinari interni in conformità alle

direttive comunitarie, e in particolare la collaborazione con i

servizi competenti degli altri Stati membri e della Commissione della

CEE, stabilisce, all'art. 2, primo comma, lett. b), che l'autorità

dello Stato membro che formula domande di assistenza (c.d. "autorità

richiedente") sia per lo Stato italiano il "Ministero della sanità

che può avvalersi dei suoi uffici periferici di cui all'allegato A";

e all'art. 2, primo comma, lett. c), che le "competenti autorità"

cui sono indirizzate domande di assistenza (c.d. "autorità

interpellata") siano, per lo Stato italiano, solo "gli uffici di cui

all'allegato A" del medesimo decreto, e cioè gli uffici statali

veterinari di dogana interna, di porto e di aeroporto, con competenza

territoriale corrispondente per lo più a singole regioni,

ribattezzati all'uopo "uffici veterinari del Ministero della sanità

per gli adempimenti degli obblighi comunitari" (allegato A). L'art.

2, terzo comma, stabilisce altresì che detti uffici "sono retti da

medici veterinari con qualifica dirigenziale", elevandone quindi il

rango. In tale modo, sostiene la Regione, si riservano a detti uffici

statali tutte le funzioni che, in attuazione delle direttiva CEE, il

decreto attribuisce alla "autorità interpellata" (cfr. ad es. gli

artt. 4, 5, 6, 7, che prevedono attività di indagine, di notifica di

atti e provvedimenti, di sorveglianza sulle aziende, sui depositi e

sui movimenti di merci, sui mezzi di trasporto).

Ancora, l'art. 8, secondo comma, lett. b), del decreto riserva a

detti uffici statali il compito di ricevere le informazioni su

operazioni che sono o sembrano contrarie alla legislazione

veterinaria, o sui mezzi e metodi utilizzati per tali operazioni, e

di comunicarle alle autorità competenti degli altri Stati membri

interessati. Ora, poiché le attività demandate a tali uffici

rientrano fra le competenze di vigilanza e controllo veterinario

spettanti alle Regioni, si realizzerebbe, sotto le vesti di un

"adempimento" comunitario, lo svuotamento delle competenze regionali

e il loro trasferimento, quanto meno in parte rilevante, agli uffici

statali.

In conclusione, le disposizioni denunciate risulterebbero, ad

avviso della Regione, illegittime e lesive dell'autonomia regionale

per violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione, nonché per

violazione dell'art. 76 in relazione alla legge di delega n. 142 del

1992. Quest'ultima all'art. 47 (relativo ai criteri di delega in tema

di controlli veterinari) non solo non avrebbe autorizzato un

riaccentramento di competenze, ma avrebbe previsto che si dovesse

"individuare, tenuto conto delle funzioni attribuite, anche modalità

di riorganizzazione dei servizi pubblici veterinari, sulla base di

criteri di organicità, razionalità ed economicità, prevedendo, ove

necessario, l'emanazione di atti di indirizzo e coordinamento alle

Regioni"; accenno che presupponeva, secondo la ricorrente, che le

attività disciplinate fossero poste in essere dalle Regioni e che lo

Stato si limitasse ad esercitare nei loro confronti la sola potestà

di indirizzo e coordinamento dell'attività amministrativa.

Anche il coevo decreto legislativo n. 28 del 30 gennaio 1993, nel

disciplinare i controlli veterinari applicabili negli scambi

intracomunitari, accentrerebbe negli uffici statali, anche

periferici, funzioni che spettano invece alle Regioni.

L'art. 2, primo comma, lett. f), del decreto designa come

"autorità competente" solo il Ministero della sanità o "quello

individuato" (rectius: quella individuata) ai sensi del decreto del

Presidente della Repubblica 31 luglio 1980, n. 614"; e l'art. 2,

primo comma, lett. g), definisce come "veterinario ufficiale" solo

"il medico veterinario dipendente dal Ministero della sanità o

dall'autorità individuata ai sensi del decreto del Presidente della

Repubblica 31 luglio 1980, n. 614".

Ora, argomenta la Regione Lombardia, il d.P.R. n. 614 del 1980 non

è altro che il decreto delegato il quale ha disciplinato

l'organizzazione, le funzioni e i compiti degli uffici periferici del

Ministero della sanità, e cioè quegli "uffici veterinari di confine, porto, aeroporto e dogana interna, dipendenti dal Ministero

della sanità" (art. 1, primo comma), che sono stati mantenuti per

l'esercizio delle residue funzioni statali attinenti alla profilassi

internazionale veterinaria.

Il decreto legislativo n. 28 del 1993 attribuisce invece a detti

uffici i compiti di controllo veterinario, e ai soli medici

veterinari dipendenti dal Ministero, o da tali uffici statali,

attribuisce la qualifica di "veterinari ufficiali", e cioè di medici

competenti e abilitati a svolgere determinate attività

amministrative.

In particolare, l'art. 5, secondo comma, del decreto prevede delle

convenzioni stipulate "con gli uffici di cui all'allegato A del

decreto legislativo 30 gennaio 1993, n. 27" - e cioè con gli uffici

periferici del Ministero della sanità, ribattezzati "uffici per gli

adempimenti degli obblighi comunitari" - ai fini di stabilire le

garanzie che i destinatari dei prodotti devono fornire allorquando si

registrano ai sensi dello stesso art. 5, quarto comma, lett. a):

registrazione la quale pertanto sembra a sua volta doversi effettuare

presso gli uffici statali.

Anche le predette disposizioni del decreto legislativo n. 28 del

1993 sarebbero dunque illegittime e lesive dell'autonomia regionale,

per violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione, nonché

dell'art. 76 della Costituzione in relazione ai criteri della delega,

i quali, ripete la Regione, non prevederebbero affatto il

riaccentramento in capo ad organi statali delle funzioni di

controllo.

3. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato dall'Avvocatura generale dello Stato,

instando per il rigetto del ricorso.

Ad avviso della difesa del governo la tesi sostenuta dalla Regione

ricorrente muove da un erroneo presupposto consistente nel ritenere

che, essendo state abolite dal 1 gennaio 1993 le frontiere tra gli

Stati membri, tutta la materia attenga ormai ai "controlli interni"

che l'ordinamento nazionale attribuisce alla competenza regionale.

Il fatto che i controlli non si effettuino più alle frontiere

(art. 1, secondo comma, del decreto legislativo n. 28 del 1993),

bensì nel luogo di destinazione (art. 5, primo comma, lett. a) non

comporta che oggetto dei controlli siano tuttora scambi

intracomunitari di prodotti o addirittura importazioni da paesi

terzi.

L'attribuzione di tali funzioni allo Stato risulterebbe dall'art.

4, primo comma, in fine, del d.P.R. n. 616 del 1977 (" ..rapporti

internazionali e con la Comunità economica europea .."), nonché

dall'art. 6, lett. a), della legge n. 833 del 1978 ("i rapporti

internazionali e la profilassi internazionale, marittima, aerea e di

frontiera, anche in materia veterinaria ..").

Sarebbe quindi del tutto errato ritenere che tali attribuzioni

statali siano venute meno per il fatto che - pur restando le relative

funzioni di contenuto identico a quello precedente - i controlli sui

prodotti scambiati tra Stati membri o importati da paesi terzi

avvengano ora nel "territorio della Repubblica", e non più alle

frontiere.

Infatti, prosegue l'Avvocatura, i due decreti legislativi nn. 27 e

28 del 1993 sono attuativi di direttive comunitarie, in forza della

delega di cui all'art. 47 della legge n. 142 del 1992.

La direttiva 89/608/CEE si occupa della mutua assistenza tra le

autorità amministrative degli Stati membri e della collaborazione

tra queste e la Commissione comunitaria, nella " ..prospettiva della

soppressione dei controlli veterinari alle frontiere in vista della

realizzazione del mercato interno .." (cfr. secondo "considerando").

La mutua assistenza e la collaborazione sono disciplinate allo

scopo di assicurare l'osservanza della legislazione veterinaria e di

quella zootecnica negli scambi intracomunitari e con i paesi terzi.

In sostanza, la direttiva 89/608/CEE disciplina la mutua assistenza e

la collaborazione facendo riferimento ad una attività unitaria ed a

livello nazionale degli Stati membri, per assicurare l'osservanza

delle legislazioni veterinaria e zootecnica di matrice comunitaria

(art. 2, n. 1, primo e secondo trattino).

Conseguentemente, la stessa direttiva vuole che l'autorità

richiedente sia " ..la competente autorità centrale di uno Stato

membro .." (ivi, terzo trattino).

Le direttive 89/662/CEE e 90/425/CEE si occupano dei controlli

veterinari e zootecnici applicabili negli scambi intracomunitari,

nella prospettiva della realizzazione del mercato interno.

Per sommi capi, espone l'Avvocatura, si può dire che i controlli,

effettuati prima alle frontiere, avvengono ora, di regola, nel luogo

di partenza, o a campione nel luogo di destinazione, o durante il

trasporto nel caso di fondati sospetti di irregolarità. Anche la

direttiva 89/662/CEE parla di " ..autorità centrale di uno Stato

membro .." quando definisce la "competente autorità" (art. 2, n. 4)

e lo stesso fa la direttiva 90/425/CEE all'art. 2, n. 6. Il

riferimento, nelle tre direttive, alle autorità centrali degli Stati

membri (quando d'ordinario il diritto comunitario non si interessa

del "livello" delle autorità nazionali) conferma che il contenuto

delle direttive riguarda una materia da trattare in modo unitario ed

a livello nazionale.

4. - Ha depositato fuori termine atto "d'intervento" il Sindacato

Italiano Veterinari Medicina Pubblica, parte ricorrente in un

giudizio d'impugnazione, avanti il TAR del Lazio, di alcuni decreti

del Ministero della Sanità applicativi dei decreti legislativi in

esame, dichiarando di aderire alle ragioni esposte dalla Regione

Lombardia. Con separata ordinanza, pronunciata all'udienza del 6

luglio 1993, la Corte ha dichiarato inammissibile l'intervento del

detto Sindacato. Considerato in diritto

1. - La Regione Lombardia ha promosso giudizio di legittimità

costituzionale, in via principale, su varie norme del decreto

legislativo 30 gennaio 1993 n. 27 e del decreto legislativo 30

gennaio 1993 n. 28, recanti, rispettivamente: "Attuazione della

direttiva 89/608/CEE, relativa alla mutua assistenza tra autorità

amministrative per assicurare la corretta applicazione della

legislazione veterinaria e zootecnica", e "Attuazione delle direttive

89/662/CEE e 90/425/CEE relative ai controlli veterinari e zootecnici

di taluni animali vivi e su prodotti di origine animale applicabili

negli scambi intracomunitari".

2. - Premette la ricorrente che le funzioni in materia di

controlli e vigilanza veterinaria sono state interamente attribuite

alla competenza delle Regioni con l'art. 27 del d.P.R. 24 luglio 1977

n. 616, mantenendo in capo allo Stato, ai sensi dell'art. 6, primo

comma, lett. a, della legge 27 dicembre 1978 n. 833, solo le funzioni

concernenti "i rapporti internazionali e la profilassi

internazionale, marittima, aerea e di frontiera, anche in materia

veterinaria"; compiti per i quali lo Stato conserva un apparato

periferico costituito dagli uffici veterinari di dogana interna, di

porto e di aeroporto.

Sulla base di tale presupposto la ricorrente lamenta, in sintesi,

che i decreti legislativi impugnati, nel dare attuazione alle citate

direttive comunitarie - e cioè, nel disciplinare i controlli

veterinari interni negli scambi intracomunitari, e la collaborazione

con i corrispondenti servizi degli altri Stati membri al fine della

corretta applicazione della legislazione veterinaria - realizzino,

sotto le vesti di un adempimento comunitario, lo svuotamento delle

competenze regionali in materia e il loro trasferimento, quanto meno

in parte rilevante, agli uffici statali.

Conseguentemente, sostiene la Regione, tutte le norme che nei

decreti in esame prevedono l'inserimento di organi e uffici statali

al posto dei corrispondenti organi regionali (e cioè: art. 2, primo

comma, lett. b e c, e terzo comma; art. 8, secondo comma, lett. b;

allegato A e allegato B, punto 4, del decreto legislativo n. 27 del

1993, nonché gli artt. 2, primo comma, lett. f e g, e 5, secondo

comma, del decreto legislativo n. 28 del 1993) comportano una

sostanziale avocazione di funzioni rientranti nell'ambito delle

competenze trasferite alle Regioni.

Dette disposizioni, ad avviso della ricorrente, risultano lesive

dell'autonomia regionale per violazione degli artt. 117 e 118 della

Costituzione, nonché per violazione dell'art. 76 della Costituzione

in relazione all'art. 47 della legge 19 febbraio 1992 n. 142 (legge

comunitaria per il 1991), che, nel dettare i criteri di delega per

l'attuazione delle citate direttive, non autorizzava affatto il

riaccentramento di competenze realizzato con i predetti decreti

legislativi nn. 27 e 28 del 1993.

3.1. - La questione non è fondata, e, per quanto attiene ad una

specifica censura, deve ritenersi inammissibile, secondo quanto di

seguito si dirà.

I decreti in esame sono attuativi di direttive comunitarie, in

forza della delega prevista all'art. 47 della legge 19 febbraio 1992

n. 142.

La direttiva n. 89/608, cui è data attuazione dal primo dei

citati decreti, disciplina la mutua assistenza tra le autorità

amministrative degli Stati membri e la collaborazione tra queste e la

Commissione comunitaria, nella "prospettiva della soppressione dei

controlli veterinari alle frontiere in vista della realizzazione del

mercato interno" (cfr. secondo "considerando"), al fine di assicurare

l'osservanza della legislazione veterinaria e di quella zootecnica

negli scambi intracomunitari e con i paesi terzi. Poiché si fa

riferimento ad un'attività unitaria a livello nazionale degli Stati

membri per assicurare l'osservanza delle legislazioni di matrice

comunitaria, la direttiva stessa indica "la competente autorità

centrale di uno Stato membro" allorché individua l'autorità

competente nelle richieste di assistenza o di collaborazione.

3.2. - Le direttive n. 89/662 e 90/425 si occupano invece dei

controlli veterinari e zootecnici applicabili negli scambi

intracomunitari, sempre in prospettiva della realizzazione del

mercato interno.

Conseguentemente all'abolizione delle frontiere tra gli Stati

membri dal 1 gennaio 1993, detti controlli, prima effettuati alle

frontiere, devono ora avvenire nel luogo di partenza (di regola), o

nel luogo di destinazione, ovvero anche durante il trasporto, in caso

di sospetti d'irregolarità.

4. - Proprio quest'ultimo punto evidenzia l'erroneità del

presupposto da cui muove il ricorso; erroneità consistente nel

ritenere che, poiché i controlli non si effettuano più alle

frontiere, tutta la materia attenga ormai ai "controlli interni" che

l'ordinamento nazionale attribuisce alla competenza regionale.

Al contrario, pur essendo evidentemente mutato il luogo dei

controlli veterinari, le relative funzioni restano di contenuto

identico a quello precedente, in quanto oggetto dei controlli sono

tuttora gli scambi intracomunitari o le importazioni da paesi terzi;

funzioni che, essendo in definitiva dirette ad assicurare, in

rapporto alla Comunità ed agli altri Stati membri, il sistema dei

controlli unitariamente e complessivamente considerato, ed a

garantire la mutua assistenza tra Stati e la collaborazione con la

Commissione CEE, devono ritenersi attribuite allo Stato ai sensi

dell'art. 6, lett. a, della citata legge n. 833 del 1978.

5.1. - Alla luce delle considerazioni ora esposte tutte le censure

dedotte dalla ricorrente in ordine alle singole norme impugnate

risultano prive di consistenza.

5.2. - Una volta riconosciuto che le attività di collaborazione

con la Comunità e di mutua assistenza con gli altri Stati membri

integrano funzioni di spettanza statale, è pienamente legittimo che

l'"autorità richiedente" e l'"autorità interpellata", ai sensi

dell'art. 2, primo comma, lett. b e c, del decreto legislativo n. 27

del 1993, siano, rispettivamente, il Ministero della Sanità, ed i

suoi uffici periferici. Inoltre, come si è già prima posto in

evidenza, non solo la stessa direttiva 89/698 identifica l'autorità

richiedente con la "competente autorità centrale" dello Stato membro

(a conferma dell'aspetto necessariamente unitario di tali funzioni)

ma è costante giurisprudenza di questa Corte che l'apprezzamento

delle esigenze unitarie nell'attuazione della normativa comunitaria

competa agli organi centrali dello Stato, quale destinatario

dell'obbligo previsto dall'art. 189 del trattato C.E.E. di assicurare

anche, ove occorra, l'uniformità delle relative misure di esecuzione

(cfr. sent. n. 632 del 1988).

5.3. - Viene altresì impugnato il terzo comma del citato art. 2,

il quale stabilisce che gli uffici periferici del Ministero della

Sanità per gli adempimenti degli obblighi comunitari siano retti da

medici veterinari con qualifica dirigenziale. In ordine a tale

censura, peraltro del tutto sfornita di specifica motivazione, non

può riconoscersi alcun interesse apprezzabile della Regione a

sindacare il grado dei dirigenti preposti ai detti uffici, una volta

riconosciuta la legittimità dell'attribuzione allo Stato delle

funzioni in esame. Detta censura deve pertanto ritenersi

inammissibile.

5.4. - Anche le attività descritte nell'art. 8, secondo comma,

lett. b, in tema di collaborazione ed assistenza ad altri Stati

membri attengono in piena evidenza a rapporti internazionali o

comunitari, e quindi di riconosciuta spettanza statale secondo le

motivazioni prima indicate.

5.5. - La Regione lamenta inoltre l'inclusione dei Prefetti fra le

autorità interne di cui il Ministero dell'Agricoltura può avvalersi

ed alle quali sono presentate le domande di assistenza in materia di

controllo sull'applicazione della legislazione zootecnica (allegato

B, punto 4, del decreto legislativo n. 27 del 1993).

Anche in questo caso, ad avviso della ricorrente, poiché a tali

organi non spetta alcuna competenza in materia, la previsione si

tradurrebbe in un parziale disconoscimento della competenza regionale

e risulterebbe quindi illegittima.

Ai sensi dell'art. 10 della legge 15 gennaio 1991 n. 30

("Disciplina della riproduzione animale") deve invece riconoscersi ai

Prefetti una specifica competenza proprio in materia di controllo

sulla riproduzione animale ed applicazione delle relative sanzioni, e

pertanto anche tale doglianza risulta infondata.

6.1. - Del pari, in ordine alle censure relative all'art. 2, primo

comma, lett. f e g, del decreto legislativo n. 28 del 1993 (che

identificano in uffici statali l'"autorità competente" e il

"veterinario ufficiale", ai fini del decreto stesso), valgono le

medesime considerazioni già espresse al punto n. 5.2. sulla natura

delle funzioni di controllo veterinario e zootecnico negli scambi

intracomunitari e sulla legittimità del mantenimento allo Stato

(Ministero della sanità ed uffici periferici) di tali compiti.

6.2. - Parimenti infondata è la censura rivolta nei confronti

dell'art. 5, secondo comma, del decreto legislativo n. 28 del 1993.

Detta norma prevede delle convenzioni stipulate "con gli uffici di

cui all'allegato A del decreto legislativo n. 27 del 1993", e cioè

con gli uffici periferici del Ministero della sanità, al fine di

stabilire le garanzie che i destinatari dei prodotti devono fornire

allorquando si registrano quali operatori in tale settore, ai sensi

dello stesso art. 5, quarto comma, lett. a.

Anche tale disciplina ha per oggetto l'importazione di prodotti

"originari di un altro Stato membro" e, conseguentemente, in base

alle ragioni fin qui esposte, le funzioni di controllo su tali scambi

devono ritenersi di competenza statale.