Sentenza n. 383/1994

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 3, del D.Lgs. 10

novembre 1993 n. 470 (Disposizioni correttive del decreto legislativo

3 febbraio 1993 n. 29, recante razionalizzazione dell'organizzazione

delle amministrazioni pubbliche e revisione della disciplina in

materia di pubblico impiego), promossi con ricorsi della Regione

autonoma Friuli-Venezia Giulia e delle Province autonome di Bolzano e

Trento, notificati il 22 e 23 dicembre 1993, depositati in

cancelleria il 24, 28 e 29 dicembre 1993 ed iscritti ai nn. 79, 80 e

82 del registro ricorsi 1993;

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica dell'11 ottobre 1994 il Giudice

relatore Enzo Cheli;

Uditi gli Avvocati Renato Fusco per la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, Roland Riz e Sergio Panunzio per la Provincia

autonoma di Bolzano, Valerio Onida per la Provincia autonoma di

Trento e l'Avvocato dello Stato Stefano Onufrio per il Presidente del

Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso del 20 dicembre 1993 (n. 80/93) la Provincia

autonoma di Bolzano ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, terzo

comma; 4, primo comma; 8, primo comma, nn. 1 e 19; 16, primo comma;

107 dello statuto speciale per la Regione Trentino-Alto Adige e relative norme di attuazione; 2, primo comma, del D.Lgs. n. 266 del 1992

e 76 della Costituzione, la questione di legittimità costituzionale

del nuovo testo dell'art. 13, terzo comma, del D.Lgs n. 29 del 1993,

come sostituito dall'art. 3 del D.Lgs n. 470 del 1993 (Disposizioni

correttive del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, recante

razionalizzazione dell'organizzazione delle amministrazioni pubbliche

e revisione della disciplina in materia di pubblico impiego).

La disposizione impugnata stabilisce che "le Regioni a statuto

ordinario, quelle a statuto speciale e le Province autonome di Trento

e di Bolzano "provvedono ad adeguare i propri ordinamenti ai principi

del presente capo" (cioè del capo II del titolo II del D.Lgs. n. 29

del 1993, dove si è stabilita la nuova disciplina della dirigenza).

Secondo la Provincia, la formulazione della norma impugnata

sarebbe tale da far ritenere che il legislatore delegato abbia inteso

introdurre un obbligo di adeguamento "particolare ed ulteriore"

rispetto a quello previsto, in sede di norme di attuazione dello

statuto speciale, dall'art. 2 del D.Lgs n. 266-che ha disciplinato il

rapporto tra atti legislativi statali e leggi regionali e provinciali

- mediante una disposizione derogatoria del regime ordinario di tale

rapporto e del relativo contenzioso costituzionale. Per questa

ragione la Provincia afferma che, pur considerando esaustiva ed

inderogabile la disciplina stabilita dall'art. 2 del D.Lgs n. 266, ha

ritenuto necessario proporre in via cautelare il presente ricorso.

Dopo aver richiamato le proprie competenze esclusive in materia di

ordinamento degli uffici e del relativo personale, la Provincia

rileva che sia l'art. 2 della legge di delegazione n. 421 del 1992,

sia il successivo decreto delegato n. 29 del 1993, hanno rispettato

tali competenze. Infatti, l'art. 2, secondo comma, della legge ha

stabilito che le disposizioni contenute in tale articolo nonché

quelle espresse nei decreti legislativi da emanare costituiscono

"principi fondamentali ai sensi dell'art. 117 della Costituzione",

diretti, quindi, a vincolare le Regioni ordinarie, mentre le Regioni

speciali e le Province autonome sono tenute soltanto al rispetto dei

principi "desumibili" dalle disposizioni dello stesso articolo in

quanto "norme fondamentali di riforma economico-sociale della

Repubblica". A sua volta, il successivo decreto n. 29 del 1993,

all'art. 1, terzo comma, richiamando il contenuto dell'art. 2,

secondo comma, della legge n. 421, ha ribadito che il vincolo per le

Province autonome è costituito solo dai principi desumibili da detto

articolo e non da altre disposizioni stabilite dal legislatore

delegato.

La nuova formulazione dell'art. 13, terzo comma, del D.Lgs n. 29,

introdotta dall'art. 3 del D.Lgs. n. 470 del 1993, pretenderebbe,

invece, vincolare la legislazione provinciale di tipo esclusivo ai

principi stabiliti dal decreto delegato in tema di disciplina della

dirigenza, e cioè a norme che, secondo lo stesso decreto n. 29 (art.

1, terzo comma), sarebbero in grado di vincolare solo la competenza

legislativa concorrente delle Regioni ordinarie. In altri termini, la

norma impugnata, imponendo alle Province autonome un obbligo di

adeguamento dei propri ordinamenti nei riguardi di tutti i "principi"

ricavabili dal capo II del titolo II del D.Lgs n. 29, equiparerebbe

la competenza esclusiva della Provincia autonoma a quella concorrente

delle Regioni ordinarie, in violazione degli artt. 4 e 8 dello

statuto speciale e, contestualmente, dell'art. 76 della Costituzione,

dal momento che l'art. 2 della legge di delegazione n. 421 del 1992

stabiliva che le sole norme suscettibili di vincolare le Regioni

speciali e le Province autonome fossero costituite dai principi

desumibili dal medesimo art. 2.

Sotto diverso profilo, la Provincia impugna il nuovo testo

dell'art. 13 del D.Lgs n. 29 per contrasto con l'art. 2 del D.Lgs n.

266 del 1992 e con l'art. 107 dello statuto. Dopo aver richiamato i

contenuti della speciale procedura per l'adeguamento della

legislazione provinciale a quella statale prevista dall'art. 2 del

D.Lgs. n. 266, nel ricorso si osserva che la norma impugnata modifica

tale procedura, stabilendo per la Provincia l'ulteriore obbligo di

adeguare la propria legislazione esclusiva anche ai principi

fondamentali di cui all'art. 117 della Costituzione: e questo in

violazione della costante giurisprudenza della Corte, che ha

affermato che le norme di attuazione degli statuti speciali non sono

derogabili da una legge ordinaria ma solo da disposizioni approvate

mediante il procedimento previsto dall'art. 107 dello statuto

speciale.

La Provincia sostiene inoltre, in via subordinata, che in ogni

caso la disciplina contenuta nel capo II del titolo II del D.Lgs n.

29 non potrebbe essere assimilata alle norme fondamentali di riforma

economico-sociale, dal momento che le norme sulla dirigenza contenute

negli artt. 13 e ss. del D.Lgs. n. 29 difetterebbero di quei

caratteri di innovatività nell'ambito della vita economico-sociale e

di tutela di un interesse unitario dello Stato, che caratterizzano le

norme in questione.

2. - Anche la Provincia autonoma di Trento ha impugnato, con

ricorso del 22 dicembre 1993 (n. 82/93), in riferimento agli artt. 4,

8, nn. 1 e 16 dello statuto speciale, nonché dell'art. 76 della

Costituzione, l'art. 13, terzo comma, del D.Lgs n. 29 del 1993, nel

nuovo testo introdotto dall'art. 3 del D.Lgs n. 470 del 1993.

La Provincia, richiamando la propria competenza legislativa

primaria in materia di ordinamento del personale, osserva che per

giustificare un obbligo di adeguamento dell'ordinamento provinciale

nei riguardi di tutti i principi sulla dirigenza contenuti nel capo

II titolo II del D.Lgs n. 29 occorrerebbe ipotizzare che i principi

in questione si configurino come norme fondamentali di riforma

economico-sociale. Questa ipotesi sarebbe peraltro smentita, secondo

la ricorrente, dallo stesso testo della norma impugnata, dal momento

che l'equiparazione delle Regioni ordinarie con quelle speciali e con

le Province autonome comporta che le seconde siano soggette agli

stessi limiti derivanti dai "principi fondamentali" che vincolano le

prime, in tal modo negandosi la distinzione tra competenza primaria e

competenza concorrente.

Anche la Provincia di Trento ribadisce che il D.Lgs n. 470 del

1993, come il decreto n. 29, non poteva legittimamente porre nuove

norme di riforma economico-sociale, dal momento che l'oggetto e i

criteri della delega previsti dall'art. 2 della legge n. 421

precludevano tale potere al legislatore delegato. A conferma di tale

conclusione si osserva che il legislatore delegante aveva già

identificato, all'art. 2 della legge n. 421, le sole disposizioni da

cui devono dedursi le norme di riforma economico-sociale vincolanti

per le Regioni speciali e le Province autonome, mentre le

disposizioni degli artt. da 14 a 29 del decreto n. 29, nel nuovo come

nel vecchio testo, per il loro carattere specifico e di dettaglio,

non potrebbero costituire norme fondamentali di riforma economico-sociale.

3. - Infine, anche la Regione Friuli-Venezia Giulia, con ricorso

del 22 dicembre 1993 (n. 79/93), ha impugnato, in riferimento

all'art. 4, n. 1 dello statuto speciale e all'art. 76 della

Costituzione, l'art. 3, terzo comma, del D.Lgs. n. 470 del 1993. La

Regione, con argomentazioni analoghe a quelle espresse nei precedenti

ricorsi delle due Province autonome, contesta la violazione della

propria competenza esclusiva in materia di ordinamento del personale

e dei principi di cui all'art. 2 della legge di delegazione n. 421

del 1992.

4. - In tutti i giudizi ha spiegato intervento il Presidente del

Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura

generale dello Stato, per chiedere che le questioni sollevate siano

dichiarate inammissibili e infondate.

In prossimità dell'udienza di discussione l'Avvocatura dello

Stato ha presentato due memorie. In esse si eccepisce, in primo

luogo, l'inammissibilità dei ricorsi per sopravvenuto difetto di

interesse, in relazione alla pubblicazione del D.Lgs. n. 546 del 23

dicembre 1993 recante "ulteriori modifiche" al D.Lgs. n. 29 del 1993.

A giudizio dell'Avvocatura, quest'ultimo decreto legislativo, pur

senza modificare la norma impugnata, verrebbe a incidere

profondamente sui principi relativi alla dirigenza richiamati

dall'art. 3 del D.Lgs. n. 470 del 1993, determinando, di conseguenza,

una sopravvenuta inammissibilità dei ricorsi.

Nel merito, l'Avvocatura osserva che la norma impugnata non

intenderebbe collocare su un medesimo piano di rilevanza

costituzionale le Regioni a statuto speciale, le Province autonome e

le Regioni a statuto ordinario, ma si limiterebbe a richiamare tutti

i diversi soggetti autonomi alla necessità di adeguare i propri

ordinamenti alla nuova normativa, ciascuno nel rispetto delle proprie

prerogative. In particolare, la proiezione della norma sugli

ordinamenti delle ricorrenti sarebbe espressamente circoscritta al

solo rispetto dei "principi", da intendersi come gli stessi principi

di cui al secondo comma dell'art. 2 della legge n. 421 del 1992.

L'Avvocatura richiama, infine, la sentenza n. 359 del 1993 con la

quale questa Corte, pronunciandosi sui ricorsi contro la legge n. 421

ed il D.Lgs. n. 29, ha riconosciuto il potere dello Stato di

formulare, in sede di riassetto della funzione dirigenziale, principi

suscettibili di vincolare la sfera regionale.

5. - Anche le due Province autonome hanno presentato memoria per

confutare le eccezioni prospettate dall'Avvocatura e insistere nelle

tesi enunciate nei ricorsi.

In particolare, le Province rilevano che il sopravvenuto decreto

n. 546 del 1993 non reca alcuna modificazione alla specifica norma

impugnata e che, pertanto, esso non sarebbe tale da influire sul

presente giudizio né sull'interesse delle ricorrenti allo stesso. Il

giudizio verterebbe, infatti, non tanto sul contenuto della

disciplina, quanto sulla pretesa statale di imporre alle Province un

obbligo di adeguamento alle disposizioni del D.Lgs. n. 29 del 1993,

che non potrebbero comunque costituire norme fondamentali di riforma

economico-sociale. Considerato in diritto

1. - I ricorsi proposti dalle Province autonome di Trento e di

Bolzano e dalla Regione Friuli-Venezia Giulia impugnano la stessa

disposizione legislativa con riferimento a profili sostanzialmente

analoghi.

I giudizi relativi vanno, pertanto, riuniti per essere decisi con

la stessa pronuncia.

2. - L'art. 2 della legge 21 ottobre 1993, n. 421, ha delegato il

Governo ad emanare "uno o più decreti legislativi, diretti al

contenimento, alla razionalizzazione ed al controllo della spesa per

il settore del pubblico impiego, al miglioramento dell'efficenza e

della produttività, nonché alla sua riorganizzazione", stabilendo i

criteri direttivi, alcuni dei quali specificamente riferiti al

settore della dirigenza (lett. f e g).

Lo stesso art. 2, al secondo comma, ha statuito testualmente che

"le disposizioni del presente articolo e dei decreti legislativi in

esso previsti costituiscono principi fondamentali ai sensi dell'art.

117 della Costituzione", mentre "i principi desumibili dalle

disposizioni del presente articolo costituiscono altresì per le

Regioni a statuto speciale e per le Province autonome di Trento e di

Bolzano norme fondamentali di riforma economico-sociale della

Repubblica".

In attuazione di tale delega è stato emanato il D.Lgs. 3 febbraio

1993, n. 29 che, al capo II del titolo II, ha formulato un'ampia

disciplina della dirigenza.

Il D. Lgs. n. 29 del 1993, all'art. 1, terzo comma, ha, tra

l'altro, confermato la disposizione già posta nell'art. 2, secondo

comma, della legge n. 421 del 1992, riconoscendo, da un lato, il

valore di principi fondamentali, suscettibili di vincolare le Regioni

a statuto ordinario ai sensi dell'art. 117 della Costituzione, a

tutte le disposizioni formulate nello stesso D.Lgs. n. 29 e,

dall'altro, la natura di norme fondamentali di riforma economico-sociale, in grado di vincolare le Regioni speciali e le Province

autonome, soltanto ai principi desumibili dall'art. 2 della legge di

delegazione n. 421 del 1992.

Ma, successivamente, il Governo, con il D.Lgs. 10 novembre 1993,

n. 470, ha adottato - ai sensi dell'art. 2, quinto comma, della legge

n. 421 del 1992 - alcune disposizioni correttive del D.Lgs. n. 29,

sostituendo l'originario testo dell'art. 13 dello stesso decreto -

concernente l'individuazione delle amministrazioni destinatarie della

disciplina sulla dirigenza - con un nuovo testo, dove si è

stabilito, al terzo comma, che "le Regioni a statuto ordinario,

quelle a statuto speciale e le Province autonome di Trento e di

Bolzano provvedono ad adeguare i propri ordinamenti ai principi del

presente capo" (cioè del capo II del titolo II dello stesso decreto

legislativo n. 29).

Questa disposizione viene impugnata con i ricorsi in esame in

quanto ritenuta lesiva: a) della competenza legislativa esclusiva

spettante alle Province autonome di Trento e di Bolzano ed alla

Regione Friuli-Venezia Giulia in tema di pubblico impiego, per avere

la norma in questione indebitamente equiparato gli enti ricorrenti

alle Regioni ordinarie e conferito il carattere di norme di riforma

economico-sociale a disposizioni di dettaglio; b) dell'art. 76 della

Costituzione, per avere la norma stessa violato i criteri direttivi

della delega legislativa espressi nell'art. 2, secondo comma, della

legge n. 421 del 1992.

La Provincia di Bolzano contesta altresì la violazione dell'art.

2, primo comma, del D.Lgs. 16 marzo 1992, n. 266 e dell'art. 107

dello statuto speciale, per avere la disposizione impugnata, dotata

del valore di legge ordinaria, derogato alla disciplina posta

mediante norme di attuazione in tema di adeguamento della

legislazione provinciale alla legislazione statale.

3. - Va preliminarmente esaminata l'eccezione di inammissibilità

sollevata dalla difesa dello Stato con riferimento al D.Lgs. n. 546

del 23 dicembre 1993, che, nel porre "ulteriori modifiche" al D.Lgs.

n. 29 del 1993, avrebbe determinato, per il suo contenuto fortemente

innovativo, una carenza di interesse rispetto ai ricorsi proposti

avverso l'art. 3 del precedente D.Lgs. n. 470 del 10 novembre 1993.

L'eccezione non può essere accolta.

In proposito basti solo osservare che il D.Lgs. n. 546 del 1993

non ha introdotto alcuna innovazione, né formale né sostanziale,

suscettibile di incidere sulla disposizione impugnata o di

modificarne gli effetti. Né il carattere innovativo dei principi in

tema di dirigenza introdotti con il D.Lgs. n. 546 rispetto a quelli

in precedenza formulati sia nel D.Lgs. n. 29 che nel D.Lgs. n. 470

può assumere rilievo, dal momento che, nella specie, la controversia

viene a investire non tanto il contenuto di tali principi quanto

l'obbligo di adeguamento imposto dalla norma impugnata nei confronti

sia delle Regioni a statuto speciale che delle Province autonome,

determinando, di conseguenza, un livellamento nella posizione di tali

enti rispetto a quella delle Regioni ordinarie.

4. - Nel merito i ricorsi sono fondati.

La modifica del terzo comma dell'art. 13 del D.Lgs. n. 29 del 1993

introdotta con l'art. 3 del D.Lgs. n. 470 del 1993 è incorsa nella

violazione di uno dei principi espressi nella legge di delegazione,

quale quello formulato nel secondo comma dell'art. 2 della legge n.

421 del 1992.

Con quest'ultima disposizione, infatti, la posizione delle Regioni

a statuto speciale e delle Province autonome - con riferimento ai

vincoli derivanti dalla nuova disciplina in tema di pubblico impiego

- è stata differenziata da quella delle Regioni a statuto ordinario,

nel senso che, mentre nei confronti delle prime il carattere di

"norme fondamentali di riforma economico-sociale" suscettibili di

vincolare la competenza primaria di tali enti è stato attribuito

soltanto ai principi desumibili dall'art. 2 della legge di

delegazione, nei confronti delle seconde operano, invece, come

"principi fondamentali ai sensi dell'art. 117 della Costituzione" sia

le disposizioni contenute nello stesso art. 2 della legge di

delegazione sia quelle espresse nelle conseguenti leggi delegate.

Distinzione, questa, attraverso cui si è inteso palesemente

preservare il carattere esclusivo della competenza riconosciuta dagli

statuti alle Regioni speciali ed alle Province autonome in tema di

ordinamento degli uffici e del personale ad essi addetto.

Ma l'art. 3 del D.Lgs. n. 470 del 1993, nel sostituire il terzo

comma dell'art. 13 del D.Lgs. n. 29 del 1993, ha cancellato tale

distinzione imponendo, in tema di dirigenza, sia alle Regioni a

statuto ordinario sia alle Regioni a statuto speciale ed alle Province autonome l'identico obbligo di adeguare i propri ordinamenti ai

principi desumibili dal capo II del titolo II del D.Lgs. n. 29. Con

tale innovazione il vincolo di adeguamento imposto alle Regioni

speciali ed alle Province autonome è stato, pertanto, aggravato, con

una estensione del parametro dai principi desumibili dalla sola legge

di delegazione anche ai principi, più dettagliati, desumibili dalla

legge delegata: e questo in violazione del principio fissato in sede

di delegazione dall'art. 2, secondo comma, della legge n. 421, al cui

rispetto il legislatore delegato era tenuto anche in sede di adozione

delle disposizioni correttive di cui al quinto comma dello stesso

articolo. Dal che la conseguente violazione dell'art. 76 della

Costituzione.

L'eccesso di delega in cui è incorso il legislatore delegato non

può, d'altro canto, non riflettersi anche in una lesione delle

competenze spettanti, in tema di disciplina del pubblico impiego, sia

alla Regione Friuli-Venezia Giulia, ai sensi dell'art. 4, primo

comma, n. 1 dello statuto speciale di tale Regione (L. cost. 31

gennaio 1963, n. 1), sia alle Province autonome di Trento e di

Bolzano ai sensi dell'art. 8, primo comma, n. 1 dello statuto

speciale per il Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670).

L'art. 3 del D.Lgs. 10 novembre 1993, n. 470, nella parte in cui

ha sostituito l'art. 13, terzo comma, del D.Lgs. 3 febbraio 1993, n.

29, va, pertanto, dichiarato incostituzionale.

Restano assorbiti gli altri profili di censura enunciati nei

ricorsi.