Sentenza n. 384/1992

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso della Regione Lombardia notificato

il 20 marzo 1992, depositato in cancelleria il 30 successivo, per

conflitto di attribuzione sorto a seguito della direttiva del

Presidente del Consiglio dei ministri sulla gestione del bilancio

dello Stato e degli enti del settore pubblico allargato per il 1992,

ai sensi dell'art. 5 della legge 23 agosto 1988, n. 400, ed iscritto

al n. 7 del registro conflitti 1992;

Udito nell'udienza pubblica del 30 giugno 1992 il Giudice relatore

Francesco Guizzi;

Udito l'avvocato Valerio Onida per la Regione Lombardia.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato, la Regione

Lombardia ha sollevato conflitto di attribuzione nei confronti dello

Stato, in relazione alla direttiva del Presidente del Consiglio dei

ministri sulla gestione del bilancio dello Stato e degli enti del

settore pubblico allargato per il 1992, adottata ai sensi dell'art. 5

della legge 23 agosto 1988, n. 400, e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale n. 15 del 20 gennaio 1992, nella parte concernente gli enti

del settore pubblico allargato "dotati di particolare autonomia", con

specifico riguardo alle regioni.

Talune prescrizioni contenute nell'atto impugnato riguardano,

invero, procedure di pertinenza di organi dello Stato. Altre possono

invece influire sulla gestione del bilancio regionale: l'ultimo

capoverso della direttiva la qualifica come "indirizzo volto al

conseguimento di obiettivi di interesse nazionale", e fa carico alle

amministrazioni interessate di adottare "atti coerenti" entro trenta

giorni dalla data di pubblicazione della direttiva stessa.

La direttiva invoca a suo fondamento l'art. 5 della legge n. 400

del 1988, che definisce i poteri e le attribuzioni del Presidente del

Consiglio dei ministri: nessuna di tali attribuzioni, però, osserva

la ricorrente, autorizza il Presidente del Consiglio ad adottare

indirizzi vincolanti nei confronti delle regioni per l'esercizio di

loro competenze. Gli atti di indirizzo e di coordinamento

dell'attività amministrativa regionale debbono essere deliberati dal

Consiglio dei ministri, sulla base di specifiche disposizioni legislative, secondo quanto espressamente previsto dall'art. 2, comma 3,

lett. d) della legge n. 400 del 1988. L'atto impugnato, d'altra

parte, è privo di fondamento legislativo ed è quindi illegittimo,

per violazione del principio di legalità sostanziale.

Sarebbero comunque lesive dell'autonomia regionale le seguenti

prescrizioni, ove siano riferibili, come "indirizzi", alle regioni:

la lettera a), che per il primo semestre dell'anno pone il limite del

25 per cento all'assunzione degli impegni per le spese discrezionali

finalizzate all'acquisto di beni e servizi, in violazione dell'art.

6, comma 1, del decreto-legge n. 65 del 1989, convertito nella legge

n. 155 del 1989, che stabilisce una percentuale più elevata, pari al

50 per cento (disposizione, quest'ultima, che in ogni caso

risulterebbe incostituzionale per quanto riguarda le regioni, alle

quali va assicurata piena autonomia nell'impiego delle risorse);

illegittime sarebbero altresì la lettera b), che fissa un limite

agli impegni sugli esercizi futuri per le spese del conto capitale

previste da leggi pluriennali, ai sensi dell'art. 2, comma 8, della

legge finanziaria n. 415 del 1991; la lettera c), che limita le spese

per trasferimento; la lettera e), che richiede l'utilizzazione dei

residui come condizione per l'assunzione degli impegni di competenza;

la lettera h), che limita i prelievi dai conti di tesoreria nel primo

semestre all'importo dello stesso periodo dell'anno precedente.

La Corte costituzionale, pur giudicando legittima la disciplina

legislativa della tesoreria unica e dei trasferimenti alle regioni,

ha osservato che le procedure contemplate non debbono tradursi in

limiti alla "piena e immediata disponibilità" da parte delle regioni

delle somme di loro pertinenza (sentenze n. 162 del 1982, n. 307 del

1983, n. 243 e 244 del 1985): le prescrizioni della direttiva

impugnata - conclude la ricorrente - limitano proprio la facoltà

delle regioni di disporre, in conformità alle proprie leggi e ai

propri indirizzi, delle risorse stanziate in bilancio.

2. - Non si è costituito il Presidente del Consiglio dei

ministri. Considerato in diritto

1. - La Regione Lombardia ha sollevato conflitto di attribuzione

nei confronti dello Stato, in relazione alla direttiva del Presidente

del Consiglio dei ministri adottata ai sensi dell'art. 5 della legge

23 agosto 1988, n. 400, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 15 del

20 gennaio 1992, nella parte in cui pone indirizzi sulla gestione del

bilancio delle regioni (e degli altri enti del settore pubblico

allargato dotati di autonomia), per il conseguimento di obiettivi di

interesse nazionale.

Osserva la ricorrente come l'art. 5 della legge n. 400 del 1988,

che definisce le attribuzioni del Presidente del Consiglio dei

ministri, non autorizza quest'ultimo a vincolare, con propri atti, le

regioni nell'esercizio di loro competenze: più volte la Corte

costituzionale ha precisato che gli atti di indirizzo e di

coordinamento dell'attività amministrativa regionale debbono essere

deliberati dal Consiglio dei ministri sulla base di specifiche

disposizioni legislative, in osservanza del principio di legalità

sostanziale. La direttiva impugnata non è assistita da deliberazione

del Consiglio dei ministri, né da alcuna norma sostanziale che le

dia il necessario fondamento legislativo.

2. - È utile ricordare che, anteriormente all'adozione della

direttiva impugnata, sono state emanati altri atti di indirizzo sulla

gestione del bilancio degli enti appartenenti al c.d. settore

pubblico allargato: la direttiva del Presidente del Consiglio dei

ministri dell'11 gennaio 1990, non pubblicata in Gazzetta Ufficiale;

la circolare del ministero del tesoro del 10 febbraio 1990, che

concerne specificamente il sistema della tesoreria unica; la

direttiva del Presidente del Consiglio pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale del 1° febbraio 1991.

Nessuno di tali atti è stato impugnato innanzi a questa Corte.

Successivamente alla proposizione del ricorso in esame, il

Presidente del Consiglio ha emanato una nuova direttiva - pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale del 29 maggio 1992 - che sospende fino al 30

settembre 1992 la facoltà di impegnare le spese per tutte le

amministrazioni dello Stato e le aziende autonome. Per gli aspetti

diversi dell'assunzione degli impegni di spesa, tale nuova direttiva

proroga fino al 30 settembre 1992 le disposizioni della direttiva del

gennaio 1992.

3. - Il ricorso è fondato.

L'esercizio della funzione di indirizzo e coordinamento

dell'attività amministrativa delle regioni è soggetto - secondo

quanto più volte ribadito dalla giurisprudenza di questa Corte -

all'osservanza di precisi requisiti di forma e di sostanza.

Di forma, perché l'atto di indirizzo e di coordinamento deve

essere approvato, con delibera, dal Consiglio dei ministri (v. le

sentenze nn. 338 e 242 del 1989 e, in termini espressi, anche l'art.

2, comma 3, lett. d) della legge n. 400 del 1988). Delibera che in

questo caso non è stata adottata, trattandosi, per l'appunto, di una

direttiva emanata, come atto "proprio", dal Presidente del Consiglio.

Di sostanza, perché occorre una "idonea base legislativa" per

salvaguardare il principio di legalità sostanziale: occorre, cioè,

che siano preventivamente emanate disposizioni legislative statali

contenenti principi e criteri normativi idonei a vincolare e dirigere

la scelta del Governo (v., da ultimo, le sentenze nn. 359, 204 e 37

del 1991). Base legislativa che, nella fattispecie, non è data.

Perché non può, certo, ritenersi tale l'art. 5 della legge n. 400

del 1988 che definisce i rapporti tra Presidente del Consiglio e i

ministri e che, oggettivamente, non tocca i rapporti fra Stato

apparato ed enti ad autonomia costituzionalmente garantita.

Questa Corte, con riguardo ad altra disposizione della legge n.

400 concernente il potere di indirizzo e di coordinamento (il già

citato art. 2, comma 3, lett. d), ha sottolineato che il legislatore,

nel 1988, non ha affatto regolato ex novo la funzione statale di

indirizzo e coordinamento. La legge n. 400 ha lasciato intatta la

disciplina preesistente e non ha eliminato le previsioni normative

vigenti al momento della sua entrata in vigore relative alle

modalità di esercizio della funzione (principio di legalità

sostanziale, possibilità di delega, etc.: v. la sentenza n. 242 del

1989, n. 5 del considerato in diritto).

D'altra parte, non si può sostenere che la direttiva impugnata

abbia carattere tecnico, tanto da sfuggire alle prescrizioni

procedurali poste all'esercizio della funzione di indirizzo e di

coordinamento politico-amministrativo. Non si tratta, infatti, di

introdurre criteri volti a omogeneizzare metodologie (ad es. in tema

di statistica, la sentenza n. 139 del 1990), né di coordinare

servizi tecnici provinciali (sentenza n. 85 del 1990), né di meri

obblighi di informazione che rispondono ad esigenze di raccordo tra

la sfera della programmazione nazionale e quella della programmazione

regionale (sentenza n. 924 del 1988).

Le prescrizioni introdotte dalla direttiva impugnata, ove riferite

alle regioni, si configurano, invece, come strumento di controllo

della gestione finanziaria regionale: esse finiscono per precludere o

ostacolare la disponibilità delle somme occorrenti alle regioni per

l'adempimento dei loro compiti istituzionali, compromettendo in tal

modo l'autonomia finanziaria garantita alle regioni stesse

dall'articolo 119 della Costituzione (v., in particolare, le sentenze

n. 307 del 1983 e n. 155 del 1977).