Sentenza n. 388/1991

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 2, terzo comma,

della legge 23 aprile 1981, n. 154 (Norme in materia di

ineleggibilità ed incompatibilità alle cariche di consigliere

regionale, provinciale, comunale e circoscrizionale e in materia di

incompatibilità degli addetti al servizio sanitario nazionale)

promosso con ordinanza emessa il 20 febbraio 1991 dal Tribunale di

Firenze nel procedimento civile vertente tra Del Lungo Claudio e

Regione Toscana, iscritta al n. 278 del registro ordinanze 1991 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 17, prima

serie speciale, dell'anno 1991;

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nella camera di consiglio del 19 giugno 1991 il Giudice

relatore Mauro Ferri;

Ritenuto in fatto

1. - Il Tribunale di Firenze, nel ricorso promosso da Claudio Del

Lungo per la dichiarazione di nullità delle delibere della giunta

per le elezioni della Regione Toscana e del Consiglio Regionale

Toscano con le quali era stato disposto l'annullamento (rectius:

dichiarata la decadenza) della sua elezione a consigliere regionale,

ha sollevato questione di legittimità, in riferimento agli artt. 3 e

51 della Costituzione, dell'art. 2, terzo comma, della legge 23

aprile 1981 n. 154, nella parte in cui dispone che la causa di

ineleggibilità del dipendente della regione a consigliere regionale

cessi solo con le dimissioni e non anche con il collocamento in

aspettativa, alla data fissata per la presentazione delle

candidature.

2. - In particolare il giudice remittente, premesso che la

decadenza del Del Lungo dalla carica di consigliere regionale è

stata dichiarata perché il medesimo, dipendente dell'Ente Toscano

per lo sviluppo agricolo e forestale, si trovava alla data di

presentazione delle candidature solo in posizione di aspettativa ma

non dimissionario, ha osservato che la differenziata disciplina in

ordine alla cessazione delle cause di ineleggibilità delle varie

categorie di pubblici dipendenti non è sorretta da alcuna ragione: a

suo avviso non è comprensibile il motivo in base al quale il

pericolo di inquinamento della volontà elettorale, che la legge presume esistente per una serie di categorie di pubblici dipendenti, nel

momento in cui ne sancisce l'ineleggibilità, debba ritenersi cessato

per alcune categorie con la mera aspettativa, che non preclude la

conservazione del posto di lavoro, mentre per altre solo con il più

drastico provvedimento di dimissioni.

Detta disciplina, prosegue il Tribunale di Firenze, sembra

configurare altresì una violazione dell'art. 51, ultimo comma, della

Costituzione: il principio costituzionale secondo cui chi è chiamato

a funzioni pubbliche elettive ha diritto alla conservazione del posto

di lavoro non può dirsi osservato da una norma che impone le

dimissioni quale condizione per l'esercizio del diritto di elettorato

passivo, e ciò addirittura al momento della presentazione della

candidatura; con la conseguenza che se la sperata elezione non

diventa realtà il non eletto rimane sprovvisto dei normali mezzi di

sussistenza.

In conclusione la norma viene ritenuta irragionevole poiché

impone al dipendente regionale di scegliere tra due valori

costituzionalmente rilevanti (il diritto di elettorato passivo e

quello alla conservazione del posto di lavoro) i quali alla luce

dell'art. 51, ultimo comma, della Costituzione devono poter essere

garantiti contemporaneamente.

Né è sufficiente, a parere del remittente, ad incidere sul

profilo della non manifesta infondatezza della questione, la

circostanza che la L.R. Toscana 21 agosto 1989 n. 51 (Testo unico

delle leggi sul personale) preveda all'art. 161 la riammissione in

servizio, in alcune ipotesi, del dipendente cessato dall'impiego per

dimissioni o per decadenza.

Detta disciplina appresterebbe una forma di tutela parziale,

certamente non in grado di eliminare la presumibile violazione

dell'art. 51, ultimo comma, della Costituzione; ciò in quanto la

riammissione stessa viene configurata non quale diritto soggettivo

del dipendente bensì, al più, quale diritto affievolito, essendo

condizionata alle esigenze dell'ufficio (art. 161 della legge citata,

primo comma). Inoltre la medesima norma prevede espressamente, al

secondo comma, che l'anzianità di servizio decorra non dalla

cessazione del rapporto, ma dalla riammissione.

3. - È intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato dall'Avvocatura generale dello Stato,

concludendo per l'infondatezza della questione.

Rileva la difesa del Governo che non tutte le cause di

ineleggibilità previste dall'art. 2 della legge 23 aprile 1981, n.

154 sono riconducibili all'intenzione di impedire condizionamenti

alla libertà del voto.

Nel caso del divieto in esame la ratio legis andrebbe ricercata in

una pluralità di motivi.

Non è solo l'intento di evitare una captatio benevolentiae o un

metus potestatis ma anche di evitare che si determinino possibili

conflitti di interesse o di funzioni, con conseguente compromissione

dei precetti costituzionali espressi agli artt. 48, 51 e 97 della

Costituzione.

Al riguardo viene rammentato, richiamando la giurisprudenza di

questa Corte (sent. n. 189 del 1971), che possono configurarsi cause

di ineleggibilità in cui concorrano, con la esigenza di non creare

indebite influenze sugli elettori, la considerazione del conflitto di

interessi in cui verrebbe a trovarsi il candidato, ove eletto.

Nell'ipotesi in cui il dipendente regionale risulti eletto, la

posizione di amministratore viene a coincidere con quella di

amministrato; detto inconveniente si sarebbe potuto evitare

configurando una causa di incompatibilità, con conseguente

applicazione del terzo comma dell'art. 6 della legge n. 154 del 1981

e, quindi, con la possibilità di evitare la decadenza dalla carica

con il collocamento in aspettativa, ma l'operazione, ad avviso

dell'Avvocatura, avrebbe avuto un'esito solo apparente e parzialmente

risolutivo.

Apparente, perché con il collocamento in aspettativa permane il

rapporto di impiego con la Regione e quindi il conflitto di interessi

che si voleva evitare.

Parzialmente risolutivo, perché la possibile incidenza negativa

sulla libertà del voto non sarebbe stata eliminata; anche il

dipendente regionale in aspettativa avrebbe infatti la possibilità,

per la propria posizione di lavoro nell'ambito dell'amministrazione

regionale, di incidere in misura apprezzabile sulla genuinità della

competizione elettorale.

In questi casi, prosegue l'Avvocatura, potenzialmente

plurioffensivi dell'ordinamento costituzionale, non sarebbe possibile

in radice un raffronto con altre situazioni diversamente disciplinate

ai fini della verifica della conformità della norma al principio di

eguaglianza, proprio perché si tratta di posizioni differenti.

Il Tribunale di Firenze invece, in riferimento all'art. 3 della

Costituzione, avrebbe assimilato due situazioni radicalmente

disomogenee e conseguentemente come tali valutate dal legislatore

nella disciplina della ineleggibilità giacché, mentre il caso

assunto a termine di paragone, e cioè quello dei dipendenti delle

UU.SS.LL., concerne situazioni di collegamento solo indiretto con

l'ente territoriale per la cui carica si è candidati (e analoga

connotazione rivestirebbero i casi trattati allo stesso modo: nn. 1,

2, 3, 4, 5, 6, 8, 9, 10 e 11 dell'art. 2 della legge n. 154 del

1981), il caso oggetto di giudizio, e cioè quello di dipendente

dell'Ente Regione, è ontologicamente diverso e non consente per

definizione una coesistenza, in capo allo stesso soggetto, della

qualità di titolare dell'ufficio elettivo e contemporaneamente di

dipendente, posto che il collocamento in aspettativa pone solo in

situazione di quiescenza ma lascia intatta la continuità del

rapporto e della funzione rivestita.

Sarebbe dunque del tutto ragionevole il diverso trattamento

accordato all'ipotesi in esame, del resto equiparata, per l'aspetto

censurato, al caso della contemporaneità di doppia carica di

consigliere regionale prevista all'art. 2, n. 12, della citata legge.

Quanto, infine, alla dedotta violazione dell'art. 51 della

Costituzione, l'Avvocatura osserva che non è corretto dedurre una

compromissione del diritto di elettorato passivo e di quello alla

conservazione del posto di lavoro durante lo svolgimento del munus

elettivo, posto che la disposizione denunziata non impedisce la

candidatura e l'elezione in ogni altra Regione, e cioè in Enti nei

quali non sussiste la contraddizione logico-giuridica che sostanzia

la causa di ineleggibilità. Considerato in diritto

1. - Il Tribunale di Firenze solleva questione di legittimità

costituzionale dell'art. 2, terzo comma, della legge 23 aprile 1981,

n. 154 nella parte in cui dispone che la causa di ineleggibilità a

consigliere regionale del dipendente regionale cessi solo con le

dimissioni e non anche con il collocamento in aspettativa, alla data

fissata per la presentazione della candidatura.

Alla stregua delle prospettazioni enunciate nell'ordinanza di

rimessione, questa Corte è chiamata a decidere se la norma impugnata

contrasti con gli artt. 3 e 51 della Costituzione, per irragionevole

disparità di trattamento con tutte le altre categorie di pubblici

dipendenti per le quali è previsto che il collocamento in

aspettativa sia sufficiente a far cessare la causa di

ineleggibilità, e perché l'esigenza delle dimissioni dall'impiego

contraddice radicalmente il principio costituzionale secondo cui chi

è chiamato a funzioni pubbliche elettive ha diritto alla

conservazione del posto di lavoro.

2. - La questione è fondata.

I due parametri costituzionali invocati possono essere valutati

congiuntamente, giacché, nel caso in esame, appaiono collegati fra

loro, quanto meno nel senso che l'art. 3, sia sotto il profilo della

disparità di trattamento, sia sotto il profilo

dell'irragionevolezza, va letto alla luce dei diritti affermati

nell'art. 51.

Con la legge n. 154 del 1981 sono state concentrate in un unico

testo le norme in materia di ineleggibilità ed incompatibilità alle

cariche di consigliere regionale, provinciale, comunale e

circoscrizionale, precedentemente contenute nelle diverse leggi

elettorali. Per quanto concerne la questione che è oggetto del

presente giudizio, va ricordato che le cause di ineleggibilità a

consigliere regionale erano elencate nella legge 17 febbraio 1968 n.

108, la quale all'art. 5, quinto comma, lett. a) stabiliva

l'ineleggibilità a consigliere regionale di "coloro che ricevono uno

stipendio o salario dalla regione o da enti, istituti o aziende

dipendenti, sovvenzionati o sottoposti a vigilanza della regione

stessa ..'

La norma così formulata è letteralmente ripresa dall'art. 15 n.

3 del T.U. approvato con d.P.R. 16 maggio 1960 n. 570 delle leggi per

la composizione e la elezione degli organi delle Amministrazioni

comunali, che a sua volta riproduceva le disposizioni originariamente

contenute negli artt. 26 e 28 del T.U. approvato con R.D. 4 febbraio

1915 n. 148, punto d'arrivo dell'elaborazione legislativa dello Stato

liberale nella materia.

La legge n. 154 del 1981 ha adottato una formulazione diversa con

l'art. 2, primo comma n. 7, ma ha mantenuto invariata la sostanza

della norma prevedendo la ineleggibilità de "i dipendenti della

regione, della provincia e del comune per i rispettivi consigli".

Il legislatore del 1981, tenendo conto delle numerose pronunce di

questa Corte in argomento, si è tuttavia preoccupato di regolare

espressamente la cessazione delle cause di ineleggibilità,

consentendo a chi voglia presentarsi candidato di rimuovere la causa

stessa attraverso la cessazione dalle funzioni "per dimissioni,

trasferimento, revoca dell'incarico o del comando, collocamento in

aspettativa non oltre il giorno fissato per la presentazione delle

candidature" (art. 2, secondo comma, per le cause previste nei nn.

1), 2), 3), 4), 5), 6), 8), 9), 10), 11)) ovvero "per dimissioni"

entro il medesimo termine (art. 2, terzo comma, per le cause previste

nei nn. 7) e 12)). Il quinto comma dell'art. 2 dispone inoltre che la

pubblica amministrazione debba adottare i provvedimenti di propria

competenza entro cinque giorni dalla richiesta: in mancanza "la

domanda di dimissioni o aspettativa accompagnata dalla effettiva

cessazione delle funzioni ha effetto dal quinto giorno successivo

alla presentazione". In questo modo è stata soddisfatta l'esigenza

che colui che ricopra cariche o uffici pubblici dai quali derivi una

causa di ineleggibilità sia in condizioni di rimuovere detta causa

con atti e comportamenti propri, senza che questi possano essere resi

inefficaci da inerzia o ritardi della pubblica amministrazione (cfr.

sentenza n. 309 del 1991).

3. - I richiami suesposti valgono quale premessa per meglio

valutare la fondatezza della questione sottoposta all'esame della

Corte.

Il giudice a quo non lamenta che sia stata mantenuta la causa di

ineleggibilità per il Consiglio regionale derivante dall'essere

dipendente della regione: la sua censura si incentra sulla norma

(art. 2, terzo comma) secondo cui detta causa può essere rimossa

esclusivamente mediante cessazione dalle funzioni per dimissioni,

vale a dire ponendo fine al rapporto di impiego. Per tutte le altre

cause di ineleggibilità derivanti da pubblici uffici che

presuppongono l'esistenza di un rapporto di impiego pubblico, la

legge (art. 2, secondo comma) ha invece previsto che sia sufficiente,

perché esse non abbiano effetto, la cessazione dalle funzioni per

collocamento in aspettativa; in tal modo il rapporto di impiego resta

in vita e l'interessato può riprendere il proprio posto, sia in caso

di mancata elezione, sia alla scadenza del mandato.

Il legislatore ha dunque ritenuto che il pericolo di inquinamento

del voto derivante da indebite pressioni sul corpo elettorale e,

comunque, da impulsi all'orientamento del suffragio impliciti in

eventuali candidature di pubblici funzionari - quali, il capo e i

vice capi della polizia, gli ispettori generali di pubblica sicurezza

che prestano servizio presso il Ministero dell'interno, i direttori

generali, i capi di gabinetto dei ministri, gli ufficiali generali,

gli ammiragli e gli ufficiali superiori delle Forze Armate, i

prefetti, i vice prefetti e i funzionari di pubblica sicurezza, ed

inoltre i magistrati addetti alle Corti di Appello, ai Tribunali,

alle Preture, ai tribunali regionali amministrativi, (per citare gli

esempi più significativi cui si riferisce il secondo comma dell'art.

2) - possa essere rimosso, con il conseguente venir meno della causa

di ineleggibilità, mediante il semplice collocamento in aspettativa.

La disposizione più rigorosa adottata nei confronti dei dipendenti

della regione, i quali possono far cessare la causa di

ineleggibilità soltanto con le dimissioni dall'impiego, non trova

quindi una razionale giustificazione dato che non può certamente

configurarsi una diversa e maggior possibilità di condizionamento

del voto nella sussistenza del rapporto di impiego con la regione,

per giunta a qualsiasi livello di importanza e di responsabilità.

4. - L'Avvocatura dello Stato, nell'atto di intervento del

Presidente del Consiglio, sostiene che le dimissioni sarebbero

necessarie allo scopo di mettere fine ad un rapporto di impiego che

determinerebbe un conflitto di interessi fra il candidato al

Consiglio regionale, dipendente della Regione, e l'Ente stesso di cui

il Consiglio costituisce l'organo rappresentativo dotato del potere

legislativo e dei maggiori poteri amministrativi; tale conflitto

comprometterebbe i precetti costituzionali di cui agli artt. 48, 51 e

97 della Costituzione, perché "nell'ipotesi che il dipendente

regionale risulti eletto, viene a coincidere la posizione di

amministratore con quella di amministrato".

Questa tesi non regge ad un esame appena approfondito.

Si è detto innanzi che la causa di ineleggibilità di cui si discute discende dalla identica previsione contenuta nella vecchia legge

comunale e provinciale; essa riflette quindi - come questa Corte ha

già avuto modo di affermare nella sent. n. 97 del 1991 - una

concezione degli enti locali "quali mere articolazioni amministrative

di uno Stato fortemente unitario ed anzi autoritario e accentratore"

e coerente a tale concezione era altresì "l'idea, connessa

all'originario collegamento della rappresentanza con la

contribuzione, che gli organi degli enti locali siano investiti

sostanzialmente della tutela degli interessi patrimoniali dei

contribuenti". Trattasi di una concezione ormai superata dall'odierna

visione delle comunità locali e delle rispettive rappresentanze

quali espressioni "degli interessi generali delle dette comunità

viste nell'interezza della popolazione di cui si sostanziano" (cfr.

citata sentenza n. 97 del 1991).

Se tanto vale per i comuni e per le province, a maggior ragione

deve affermarsi per le regioni e per i rispettivi Consigli, la cui

istituzione voluta e regolata dalla Costituzione ha innovato

profondamente la struttura dello Stato unitario.

Non si ravvisa pertanto un ragionevole fondamento della norma con

cui si pretende, attraverso le dimissioni dell'interessato, la

risoluzione del rapporto di impiego prima della presentazione della

candidatura. La irragionevolezza risulta poi ancor più evidente ove

si raffronti la norma predetta con la disciplina prevista per tutte

le altre cause di ineleggibilità che scaturiscono da una posizione

ancorata ad un rapporto di pubblico impiego. In tutti questi casi, si

è visto, è sufficiente il collocamento in aspettativa perché la

ineleggibilità sia rimossa.

5. - Ma l'argomento conclusivo che induce ad escludere che il

legislatore abbia operato una scelta legittima nell'esercizio del

potere espressamente riconosciutogli dall'art. 51, primo comma, della

Costituzione, più volte analizzato dalla giurisprudenza di questa

Corte, è offerto dalla lettura del terzo comma dello stesso art. 51.

Il diritto ivi sancito per chi è chiamato a funzioni pubbliche

elettive "di disporre del tempo necessario al loro adempimento e di

conservare il suo posto di lavoro" costituisce una innovazione di

vasta portata nell'ordinamento positivo italiano ed appare del resto

una coerente e necessaria derivazione dei principi e valori supremi e

fondamentali affermati negli artt. 1, 2, 3 e 4 della Costituzione.

Questa Corte già con la sentenza n. 6 del 1960, dopo avere affermato

che l'art. 51, terzo comma, attribuisce direttamente al cittadino,

che è chiamato a funzioni pubbliche elettive, il diritto di disporre

del tempo necessario al loro adempimento ed il diritto di conservare

il suo posto di lavoro, ha sottolineato che la norma stessa "non

contiene un rinvio alla legge ordinaria per la disciplina

dell'esercizio dei diritti da essa garantiti"; e, pur non escludendo

"la possibilità che la legge ordinaria emani norme relative alle

modalità di esercizio dei detti diritti individuali", ha voluto

ribadire "a condizione, s'intende, che tali norme non siano tali da

menomare i diritti stessi".

La garanzia costituzionale alla conservazione del posto di lavoro

per gli eletti alle cariche pubbliche pone in essere un limite

vincolante all'esercizio del potere attribuito al legislatore dal

primo comma dell'art. 51 di determinare i requisiti per l'accesso

alle cariche elettive e quindi le cause di ineleggibilità.

Ciò non significa beninteso che non possano configurarsi cause di

ineleggibilità per chi ricopra uffici o cariche che presuppongono

anche l'esistenza di un rapporto di impiego: una siffatta previsione

non contrasta con la norma costituzionale, purché essa sia legata

all'esercizio dell'ufficio o della funzione, di guisa che

l'ineleggibilità venga rimossa con la cessazione di tale esercizio,

senza però compromettere la permanenza del rapporto di impiego e

quindi la conservazione del posto di lavoro.

Lo stesso costituente aveva inteso in questo modo il diritto

enunciato dal terzo comma dell'art. 51: il relatore della prima

sottocommissione aveva infatti osservato che scopo della norma è "di

fissare il principio che, quando un lavoratore viene ad essere

investito di una carica pubblica non deve essere per questo

licenziato ma ritenuto in congedo o in aspettativa per modo che

quando cessi l'incarico pubblico egli possa riprendere il suo posto"

(cfr. Assemblea Costituente, prima sottocommissione, pag. 391).

Del resto la legge n. 154 del 1981 si è in generale attenuta al

criterio del collocamento in aspettativa, come si è detto sopra,

quale strumento idoneo a far cessare la causa di ineleggibilità

prevista per uffici che presuppongono l'esistenza di un rapporto di

impiego. La diversa e più rigida disciplina sancita per i dipendenti

della regione (nonché della provincia e del comune, che esulano dal

giudizio a quo, per i rispettivi consigli), oltre a contrastare con

l'art. 51, terzo comma, della Costituzione, risulta del tutto

irragionevole. Deve quindi essere dichiarata l'illegittimità

costituzionale della norma impugnata con la conseguente estensione ai

dipendenti della regione della possibilità di far cessare, anche

mediante il collocamento in aspettativa, la prevista causa di

ineleggibilità.