Sentenza n. 389/1995

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso della Regione Sardegna notificato

il 4 luglio 1994, depositato in Cancelleria l'8 luglio 1994, per

conflitto di attribuzione sorto a seguito della deliberazione del

Comitato interministeriale per la programmazione economica (CIPE) del

13 aprile 1994, recante "Proposta italiana relativa al documento

unico di programmazione 1994-99, elaborato ai sensi del regolamento

CEE n. 2080/93 (Strumento finanziario di orientamento della pesca)",

ed iscritto al n. 24 del registro conflitti 1994;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 27 giugno 1995 il Giudice relatore

Enzo Cheli;

Uditi l'avvocato Sergio Panunzio per la Regione Sardegna e

l'Avvocato dello Stato Maurizio Fiorilli per il Presidente del

Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso del 4 luglio 1994 la Regione Sardegna ha

sollevato conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato in

relazione alla deliberazione del Comitato interministeriale per la

programmazione economica (CIPE) del 13 aprile 1994, recante "Proposta

italiana relativa al documento unico di programmazione 1994-99,

elaborato ai sensi del regolamento CEE n. 2080/93 (Strumento

finanziario di orientamento della pesca)". La Regione ricorrente

espone che con la deliberazione impugnata si è stabilito che il

documento presentato dal Ministro delle risorse agricole, alimentari

e forestali - allegato alla delibera del CIPE - costituisce il

documento unico di programmazione relativo allo strumento finanziario

di orientamento della pesca (SFOP) relativo agli anni 1994-99, ai

sensi dei regolamenti CEE n. 2080/93 e n. 3699/93 e che esso, come

tale, verrà inviato alle competenti autorità comunitarie.

In particolare, nel terzo comma del dispositivo, la delibera del

CIPE stabilisce che "Il Ministero delle risorse agricole, alimentari

e forestali è designato quale autorità nazionale competente per la

predisposizione e l'attuazione dei programmi operativi e delle altre

forme di intervento previste dai regolamenti comunitari, salvo che

per il campo di azione n. 3, limitatamente all'acquacoltura in acqua

dolce, dove resta ferma la competenza regionale". A giudizio della

ricorrente, la suddetta deliberazione sarebbe lesiva della competenza

esclusiva della Regione Sardegna in materia di pesca, di cui agli

artt. 3, lettera i), e 6 dello Statuto speciale (legge costituzionale

26 febbraio 1948, n. 3) ed alle relative norme di attuazione (artt. 6

e 7 del d.P.R. n. 327 del 1950; art. 1 del d.P.R. n. 1627 del 1965;

art. 1 del d.P.R. n. 669 del 1972). La stessa deliberazione sarebbe

altresì lesiva del principio di "leale collaborazione".

Ciò in quanto né la suddetta deliberazione, né il documento

unico di programmazione SFOP 1994-99, con essa approvato,

riconoscerebbero alcun ruolo significativo alla Regione Sardegna

nella predisposizione ed attuazione dei programmi operativi e delle

altre attività attinenti agli interventi SFOP da realizzare nel

territorio regionale, individuando nel Ministero delle risorse

agricole, alimentari e forestali l'unica autorità nazionale

competente, senza, di contro, prevedere alcuna forma di concerto, di

intesa o, comunque, di effettiva collaborazione fra lo stesso

Ministero e la Regione Sardegna.

Osserva la ricorrente che lo stesso CIPE, nella deliberazione del

19 ottobre 1993, recante "Proposta italiana relativa al Piano globale

di sviluppo regionale dell'obiettivo 1 di cui all'art. 8, comma 4,

del regolamento CEE n. 2081/93 del Consiglio delle Comunità

europee", aveva riconosciuto la competenza della Regione per la

predisposizione e l'attuazione dei programmi operativi e delle altre

forme di intervento previste dai regolamenti comunitari, ma tale

affermazione di principio non aveva poi trovato riscontro nell'atto

ora impugnato.

Tale atto, nel riconoscere alla Regione le sole competenze relative all'acquacoltura in acqua dolce, determinerebbe, pertanto,

un'illegittima limitazione dell'ambito di esercizio delle

attribuzioni regionali, che, invece, secondo la ricorrente,

dovrebbero ritenersi estese a tutta l'attività di pesca esercitata

nel demanio marittimo o nel mare territoriale.

Dal che la richiesta, rivolta a questa Corte, di dichiarare che

"spetta alla Regione ricorrente, limitatamente al proprio territorio,

la predisposizione e l'attuazione dei programmi operativi e delle

altre forme di intervento previste dai regolamenti comunitari in

relazione allo strumento finanziario di orientamento della pesca

(SFOP)", con il conseguente annullamento in parte qua della

deliberazione impugnata.

2. - Si è costituito nel giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello

Stato.

Ad avviso del resistente l'atto impugnato, non concludendo le fasi

procedimentali previste dai regolamenti CEE n. 2080/93 e n. 3699/93

per gli interventi in oggetto, si limiterebbe ad approvare il

documento unico di programmazione e ad individuare l'autorità

nazionale competente per la predisposizione e l'attuazione dei

programmi operativi, senza nulla dire circa le modalità secondo le

quali detti programmi operativi dovranno essere definiti, e, in

particolare, circa il ruolo che le Regioni dovranno necessariamente

avere in tale ulteriore fase procedimentale. Non sussisterebbe,

pertanto, allo stato, l'asserita lesione delle attribuzioni

regionali.

Peraltro - insiste il resistente - mentre la competenza delle

Regioni a statuto speciale, e segnatamente della Sardegna, in materia

di pesca marittima è limitata all'ambito del mare territoriale, tale

attività si svolgerebbe prevalentemente oltre detto limite,

ricadendo di conseguenza nella competenza dello Stato.

Inoltre, il rispetto degli obblighi internazionali - specialmente

in riferimento ai limiti di consistenza della flotta - e la

salvaguardia degli interessi delle altre Regioni imporrebbero un

ruolo di coordinamento da parte dello Stato. Per questo la pesca è

stata trattata tra gli interventi a carattere multiregionale, di

competenza statale, sin dalla fase di elaborazione del Piano globale

di sviluppo regionale dell'obiettivo 1, di cui alla deliberazione del

CIPE 19 ottobre 1993, che non è stata impugnata tempestivamente

dalla Regione ricorrente.

Infine - sempre a giudizio dell'Avvocatura - non sussisterebbe

l'asserita violazione del principio di leale collaborazione, atteso

che la Regione Sardegna è stata formalmente consultata ed ha

espresso il suo avviso nella fase di elaborazione del documento unico

di programma.

3. - In prossimità dell'udienza la Regione Sardegna ha presentato

una memoria per confutare le tesi della difesa statale e riaffermare

le ragioni del ricorso. Considerato in diritto

1. - Il conflitto in esame, sollevato dalla Regione Sardegna, trae

origine dalla deliberazione del Comitato interministeriale per la

programmazione economica (CIPE) del 13 aprile 1994, recante "Proposta

italiana relativa al documento unico di programmazione 1994-99,

elaborato ai sensi del regolamento CEE n. 2080/93 (Strumento

finanziario di orientamento della pesca)", dove, tra l'altro, si

designa il Ministero delle risorse agricole, alimentari e forestali

"quale autorità nazionale competente per la predisposizione e

l'attuazione dei programmi operativi e delle altre forme di

intervento previste dai regolamenti comunitari, salvo che per il

campo di azione n. 3, limitatamente all'acquacoltura in acqua dolce,

dove resta ferma la competenza regionale" (v. terzo capoverso del

dispositivo).

Tale previsione, ad avviso della ricorrente, risulterebbe lesiva

delle competenze esclusive spettanti alla Regione Sardegna in materia

di pesca, ai sensi degli artt. 3, lettera i), e 6 dello Statuto

speciale (Legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3) e delle relative norme di attuazione (con riferimento particolare agli artt. 6 e

7 del d.P.R. 19 maggio 1950, n. 327; all'art. 1 del d.P.R. 24

novembre 1965, n. 1627; all'art. 1 del d.P.R. 22 agosto 1972, n.

669). Da qui la domanda relativa al riconoscimento della spettanza

alla Regione ricorrente, limitatamente alla propria sfera

territoriale, del potere di predisporre e attuare i programmi

operativi e le altre forme di intervento previste dai regolamenti

comunitari in relazione allo strumento finanziario di orientamento

della pesca (SFOP), con il conseguente annullamento in parte qua

della deliberazione impugnata.

2. - Vanno innanzitutto prese in esame le due eccezioni di

inammissibilità prospettate dalla difesa erariale e riferite al

fatto che: a) la deliberazione del CIPE 13 aprile 1994 non

risulterebbe, per i suoi contenuti, lesiva delle attribuzioni

regionali; b) il ricorso si presenterebbe tardivo non avendo la

Regione impugnato la precedente deliberazione del CIPE del 19 ottobre

1993, che aveva attribuito allo Stato gli interventi in materia di

pesca in quanto riferibili agli interessi di più Regioni.

Tali eccezioni devono essere disattese.

In relazione alla prima eccezione va rilevato che la deliberazione

del CIPE 13 aprile 1994, per quanto preliminare rispetto alla

predisposizione dei programmi operativi, risulta idonea ad arrecare

la lesione delle attribuzioni regionali che viene lamentata nel

ricorso. Con tale deliberazione si individua, infatti, nel Ministero

delle risorse agricole, alimentari e forestali l'autorità nazionale

competente per la predisposizione e l'attuazione dei programmi

operativi collegati al documento unico di programmazione SFOP, mentre

si limita la competenza regionale al solo settore dell'acquacoltura

in acqua dolce. Tale profilo appare sufficiente a configurare l'atto

in esame come immediatamente incidente sul piano delle competenze e,

di conseguenza, a rendere attuale la menomazione che la Regione

contesta.

Né maggior fondamento presenta la seconda eccezione che, nel

prospettare la tardività del ricorso, viene in realtà a denunciare

una asserita acquiescenza della ricorrente, conseguente alla mancata

impugnativa della delibera del CIPE del 19 ottobre 1993, recante la

proposta italiana relativa al Piano globale di sviluppo regionale

dell'obbiettivo 1 di cui all'art. 8, comma 4, del regolamento CEE n.

2081/93.

In proposito, può essere sufficiente richiamare la costante

giurisprudenza di questa Corte che ha escluso l'applicabilità ai

giudizi per conflitto di attribuzione dell'istituto

dell'acquiescenza, data l'indisponibilità delle competenze di cui si

controverte in tali giudizi (v. di recente le sentenze n. 163 del

1995 e n. 191 del 1994). Non senza, d'altro canto, considerare, che,

con riferimento al piano delle attribuzioni delle competenze, la

deliberazione del CIPE del 19 ottobre 1993 non conteneva una

disposizione identica e neppure assimilabile a quella nei cui

confronti la Regione insorge, limitandosi tale deliberazione a

riferire al Ministro del bilancio e della programmazione economica il

compito di "designare le autorità nazionali o regionali competenti

per la predisposizione e l'attuazione dei programmi operativi e delle

altre forme di intervento previste dai regolamenti comunitari".

Il conflitto deve, pertanto, ritenersi ammissibile.

3. - Nel merito, il ricorso è, in parte, fondato.

Il regolamento CEE n. 2080/93 del 20 luglio 1993 ha istituito lo

strumento finanziario di orientamento della pesca (SFOP) al fine di

favorire l'adeguamento delle strutture nel settore della pesca,

dell'acquacoltura e della trasformazione dei relativi prodotti. Il

successivo regolamento CEE n. 3699/93 del 21 dicembre 1993 ha

definito i criteri, le condizioni e le modalità per gli interventi

comunitari connessi al suddetto strumento finanziario. In

particolare, quest'ultimo regolamento prevede che ciascun Stato

membro presenti alla Commissione della Comunità un programma

settoriale ed una domanda di contributo "sotto forma di documento

unico di programmazione" di durata esennale (art. 3). La Commissione,

a sua volta, entro sei mesi dal ricevimento di tali documenti, adotta

una "decisione unica" relativa al programma comunitario d'intervento

strutturale nel settore, che viene notificata allo Stato membro

interessato (art. 4).

In attuazione di tale disciplina, il CIPE - dopo avere approvato,

con la deliberazione 19 ottobre 1993, il Piano globale di sviluppo

regionale di cui all'art. 8, comma 4, del regolamento CEE n. 2081/93,

comprensivo anche del settore della pesca (v. sub 4.2.9) - con la

deliberazione di cui è causa, adottata il 13 aprile 1994, ha

approvato come "documento unico di programmazione SFOP 1994-99", il

documento elaborato e presentato dal Ministero delle risorse

agricole, alimentari e forestali, individuando nello stesso Ministero

"l'autorità nazionale competente per la predisposizione e

l'attuazione dei programmi operativi", salva la competenza regionale

per il settore dell'acquacoltura in acqua dolce.

Tale previsione - che la Regione Sardegna contesta - può trovare

la sua giustificazione, oltre che nelle responsabilità statali

connesse alla sfera delle relazioni comunitarie, nel carattere

unitario che viene a connotare la disciplina ora richiamata, con

riferimento particolare alle modalità operative dello strumento

finanziario di orientamento della pesca (SFOP) istituito nel 1993.

Questo carattere risulta, del resto, recepito e valorizzato anche nel

già ricordato Piano globale di sviluppo regionale, adottato dal CIPE

con la deliberazione 19 ottobre 1993, dove, con riferimento al

settore della pesca - ricondotto al quadro degli interventi

qualificati come "multi-regionali" - viene sottolineato "il rilevante

interesse che la gestione unitaria del comparto riveste sotto il

profilo giuridico-amministrativo", interesse che ha condotto ad

accentuare anche la "programmazione unitaria" delle azioni svolte dal

Ministero mediante l'utilizzazione dello SFOP.

L'apprezzamento di tali esigenze unitarie può, dunque, spiegare

l'imputazione agli organi centrali dello Stato non solo del documento

unico di programma SFOP, di cui all'art. 3 del regolamento CEE n.

3699/93, ma anche dei programmi operativi che allo stesso si vengono

a collegare e che, nella massima parte dei casi, non potranno non

assumere - per le caratteristiche proprie del settore - una valenza

multiregionale.

Tutto questo, se giustifica - alla luce della disciplina

comunitaria e dell'interesse nazionale connesso alla materia degli

interventi strutturali relativi a tale comparto - la designazione,

operata con la delibera impugnata, del Ministero delle risorse

agricole, alimentari e forestali come autorità nazionale competente

anche per i programmi operativi, non può, d'altro canto, condurre a

eliminare la presenza regionale dai processi di elaborazione e di

attuazione di tali programmi, quando gli stessi vengano a incidere

nella sfera delle competenze regionali e, in particolare, di una

competenza di natura primaria quale quella spettante in materia di

pesca alla Regione Sardegna.

Da qui la conseguenza che l'individuazione operata dal CIPE con la

deliberazione 13 aprile 1994 dell'autorità nazionale competente per

i programmi operativi e per le altre forme di intervento previste dai

regolamenti comunitari deve trovare il suo giusto contemperamento

nella partecipazione della Regione alla elaborazione ed attuazione,

secondo criteri ispirati al principio di "leale collaborazione",

degli stessi programmi. Partecipazione che, in ragione del carattere

primario della competenza coinvolta, non potrà risultare soddisfatta

attraverso la semplice informazione o consultazione della Regione, ma

dovrà in ogni caso assumere la forma più significativa dell'intesa

con la stessa.

Il ricorso va, pertanto, accolto, limitatamente alla mancata

previsione, nella deliberazione del CIPE di cui è causa, dell'intesa

con la Regione Sardegna ai fini della predisposizione e della

attuazione nel territorio regionale dei programmi operativi e delle

altre forme di intervento previste dai regolamenti comunitari in

relazione allo strumento finanziario di orientamento della pesca

(SFOP).