Sentenza n. 39/1957

ha pronunziato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei

Ministri, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, notificato

il 24 ottobre 1956, depositato nella cancelleria della Corte il 31

dello stesso mese ed iscritto al n. 62 del Reg. ric. 1956, per

dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'intera legge - in

particolare degli articoli di essa 1, 2 (in relazione all'art. 5), 3,

4, 7, 8, 9, 10 e 11 - avente per oggetto delega alle Provincie di

Trento e di Bolzano delle funzioni amministrative in materia di

agricoltura, foreste, corpo forestale, patrimonio zootecnico e ittico,

apicoltura, caccia e pesca, opere di bonifica, approvata dal Consiglio

regionale della Regione Trentino - Alto Adige nella seduta 3 ottobre

1956 in reiezione del rinvio governativo del 2 agosto 1956. Il

Presidente del Consiglio dei Ministri è rappresentato e difeso

dall'Avvocatura generale dello Stato.

Visto l'atto di costituzione in giudizio, con deposito nella

cancelleria delle proprie deduzioni in data 12 novembre 1956, del

Presidente della Giunta regionale della Regione Trentino - Alto Adige,

autorizzato con deliberazione della Giunta regionale, rappresentato e

difeso dagli avvocati Enrico Guicciardi e Carlo Tinzl;

udita nell'udienza pubblica del 6 febbraio 1957 la relazione del

Giudice Gaetano Azzariti;

uditi il vice avvocato generale dello Stato Marcello Frattini e i

difensori della Regione avvocati Carlo Tinzl e Enrico Guicciardi.

Ritenuto in fatto :

In data 3 ottobre 1956 il Consiglio regionale della Regione

Trentino - Alto Adige, dopo che il Governo della Repubblica aveva ad

esso rinviato con propri rilievi il disegno di legge precedentemente

deliberato, approvò per la seconda volta la legge avente per oggetto

"delega alle Provincie autonome di Trento e di Bolzano di funzioni

amministrative nelle materie di agricoltura, foreste e corpo forestale,

patrimonio zootecnico ed ittico, apicoltura, caccia e pesca e opere di

bonifica".

Con ricorso notificato al Presidente della Giunta regionale il 24

ottobre 1956, il Presidente del Consiglio dei Ministri, previa

deliberazione del Consiglio dei Ministri, ha promosso davanti a questa

Corte il giudizio di legittimità costituzionale della detta legge,

della quale la disposizione fondamentale è contenuta nell'art. 2,

dove, in termini generali, viene disposto che le funzioni

amministrative, di cui in una serie di leggi statali elencate

nell'art. 1, spettanti alla Regione in base all'art. 13 dello Statuto,

sono delegate, ai sensi dell'art. 14 dello Statuto medesimo, alle

Provincie autonome di Trento e di Bolzano.

Si sostiene nel ricorso la illegittimità costituzionale di questa

disposizione fondamentale e, con essa, dell'intera legge, per due

ordini di considerazioni.

In primo luogo si osserva che nel sistema dello Statuto speciale

per il Trentino - Alto Adige, la Regione, da un lato, e le due

Provincie di Trento e di Bolzano, dall'altro, hanno sfere di competenza

legislativa e amministrativa tassativamente stabilite e perciò la

Regione non può trasferire alle Provincie le funzioni amministrative

delle quali è titolare, ma potrebbe solo, secondo l'art. 14 dello

Statuto, delegarne alle Provincie il semplice esercizio esecutivo,

rimanendo sempre presso di essa la titolarità delle funzioni, il

controllo pieno del loro esercizio e il relativo onere di bilancio.

Contraria al sistema dello Statuto sarebbe perciò la legge la quale

disporrebbe il trasferimento pieno alle Provincie delle funzioni

amministrative della Regione, come l'esame dei singoli articoli pone in

evidenza.

In secondo luogo, si sostiene nel ricorso che la delega disposta

dalla legge non è ammissibile perché generica e indeterminata, in

quanto la legge, per indicare quali siano le funzioni che delega, si

limita a richiamare l'art. 13 dello Statuto. In questo vi è bensì la

enunciazione del principio che "nelle materie in cui la Regione o la

Provincia può emanare norme legislative, le relative potestà

amministrative, che in base all'ordinamento preesistente erano

attribuite allo Stato, sono esercitate rispettivamente dalla Regione o

dalle Provincie"; ma la enunciazione di questo principio non ha operato

un automatico passaggio effettivo dallo Stato alla Regione o alle

Provincie delle funzioni amministrative e degli organi che le

esercitano. A tale scopo sono necessarie disposizioni le quali

stabiliscano le modalità del trasferimento concreto dei diversi organi

e funzioni e definiscano con precisione le competenze regionali e

quelle statali, dove le une e le altre sussistono; mentre per molte

delle materie indicate dalle leggi statali richiamate nell'art. 1 della

legge regionale, non sono state ancora emanate le norme di attuazione

dello Statuto. In tale stato di cose una delega generica per funzioni

che la Regione ancora non possiede o che norme di attuazione non

abbiano ancora ben definite sarebbe in contrasto con l'art. 14 dello

Statuto, il quale prevede e consente una delega che deve essere

specifica con indicazione precisa delle attività delegate.

A questi due rilievi di carattere generale, che investono, come si

è detto, la disposizione fondamentale degli artt. 1 e 2 e la intera

legge regionale, segue nel ricorso l'esame particolareggiato di altre

disposizioni in questa contenute, che sono anche esse specificamente

impugnate.

L'art. 3, dichiarando che i provvedimenti delle Giunte provinciali

sono definitivi, contrasterebbe col principio per cui l'atto del

delegato è atto del delegante e priverebbe il cittadino del potere di

provocare il controllo del delegante, con violazione di un principio

generale dell'ordinamento giuridico e dell'art. 14 dello Stastuto

regionale.

L'art. 7, devolvendo alle Provincie l'ammontare delle ammende

versate dai contravventori delle disposizioni delle leggi elencate

nell'art. 1, andrebbe oltre i limiti della competenza legislativa della

Regione, la quale competenza non si estende alle norme di carattere

finanziario, e specialmente a quelle che disciplinano la destinazione

dei proventi derivanti dalle sanzioni pecuniarie.

L'art. 8, relativo alle spese attinenti all'esercizio delle

attività delegate, sarebbe illegittimo, in quanto, in luogo del

rimborso eventuale di spese effettivamente sostenute, stabilisce un

assegno annuale a ciascuna Provincia di un apposito fondo

corrispondente al fabbisogno finanziario, fondo che verrebbe a

costituire un capitolo di bilancio della Provincia, con libera

disponibilità di impiego, mentre le spese relative ad attività

delegate dovrebbero essere iscritte nel bilancio dell'ente delegante e

contabilmente documentate.

L'art. 9 limita i poteri di controllo e di sostituzione, che la

Regione dovrebbe conservare in pieno sugli atti compiuti dalle

Provincie per delegazione. Stabilire che la Regione può impartire

direttive solo "nei limiti della potestà regolamentare" ad essa

attribuita dallo Statuto e che può sostituirsi alle Provincie

nell'esercizio delle funzioni delegate solo "nel caso di persistente

inerzia o violazione di legge o direttive" implica, secondo il

ricorrente, attuare in sostanza il trasferimento di autonoma competenza

e non già la delegazione dell'esercizio di funzioni che sono proprie

della Regione.

Gli artt. 10 e 11 dispongono il trasferimento alle Provincie di

alcuni uffici regionali e del relativo personale. Questo trasferimento

- si osserva nel ricorso - non è inerente né conseguenziale alla

delega di attività amministrativa ed è poco compatibile con la

revocabilità della delega e, dall'altro canto, nessuna norma

statutaria consente alla Regione di stabilire uffici provinciali o di

costituire rapporti di impiego presso le Provincie.

Chiede perciò la difesa dello Stato che la Corte dichiari la

illegittimità costituzionale della legge denunciata e comunque dei

suoi artt. 1, 2, 3, 7, 8, 9, 10 e 11.

Nelle deduzioni della Regione, depositate in cancelleria il 12

novembre 1956, viene innanzi tutto eccepito la inammissibilità del

ricorso della Presidenza del Consiglio perché, in ordine ai vari

articoli impugnati, per uno di essi (art. 4) nessuna questione di

legittimità costituzionale è sollevata, e per tutti gli altri non

sono indicate le disposizioni della Costituzione o dello Statuto

regionale che si assumono violate: il che - si osserva dalla Regione -

ha la sua spiegazione nel fatto che le censure mosse col ricorso alla

legge regionale attengono non a violazione di leggi costituzionali,

sibbene a contrasti con concezioni giuridiche del tutto soggettive del

ricorrente.

Così, in ordine agli artt. 1 e 2, la tesi che la Regione non possa

delegare le sue funzioni amministrative prima che siano emanate norme

di attuazione costituirebbe una opinione soggettiva del Governo, in

contrasto con lo spirito della Costituzione, perché farebbe dipendere

esclusivamente dalla solerzia o dal beneplacito del potere esecutivo

l'applicabilità di norme costituzionali.

Egualmente l'asserita illegittimità degli artt. 3 e 9 deriverebbe

soltanto da una concezione tutta particolare del ricorrente circa la

delegazione prevista dall'art. 14 dello Statuto e dalla mancata

percezione della sostanziale differenza che passa tra questa e la

ordinaria delegazione amministrativa che può aversi nell'interno di un

rapporto gerarchico.

Quanto all'art. 7 relativo alla destinazione dei proventi derivanti

dalle sanzioni pecuniarie, si osserva dalla Regione che la destinazione

di tali proventi, quale è stabilita dalle varie leggi dello Stato, è

espressamente mantenuta ferma dal detto articolo, il quale si

limiterebbe ad indicare l'autorità che, in seguito alla delegazione,

dovrà provvedere a tale destinazione, in luogo di quelle altre

autorità che finora vi hanno provveduto.

Nega poi la Regione che con l'art. 10 vi sia una indebita ingerenza

nell'organizzazione degli uffici provinciali, perché tale articolo

riguarda alcuni uffici che appartenevano allo Stato e da questo furono

"passati" alla Regione con l'art. 86 del D.P.R. 30 giugno 1951, n. 754,

insieme col trasferimento ad essa dei servizi in materia di

agricoltura, foreste e simili. Nell'ulteriore delegazione alla

Provincia dei servizi medesimi, i detti uffici (Ispettorati

provinciali dell'agricoltura, Ispettorati ripartimentali forestali,

Uffici per la sistemazione dei bacini montani) vengono ora "passati"

alle due Provincie autonome.

Con l'art. 11 - osserva la Regione - si è ovviamente provveduto

per la sistemazione del personale già in servizio presso gli uffici

regionali che si occupavano, fino al momento della delega, dei servizi

delegati e si è provveduto col pieno rispetto della volontà così del

personale interessato come dell'amministrazione dello Stato e delle

Provincie autonome. Non vi è quindi esorbitanza dai poteri della

Regione.

Le censure, infine, mosse con il ricorso alla disposizione del

l'art. 8, riguarderebbero pretesi errori nella impostazione contabile

delle spese inerenti alle funzioni delegate: il che, se anche gli

errori vi fossero, non costituirebbe illegittimità costituzionale.

In conclusione, pertanto, secondo la difesa della Regione, il

ricorso della Presidenza del Consiglio enuncia criteri giuridici

amministrativi e tecnici diversi da quelli ai quali la legge impugnata

si è ispirata, e non già una difformità delle disposizioni della

legge con le norme costituzionali, e perciò il ricorso deve essere

respinto, anche se quei criteri fossero - e non lo sono - tutti

apprezzabili.

Sono state poi depositate nella cancelleria, in data 24 gennaio,

memorie, nelle quali ciascuna delle parti sviluppa le proprie

argomentazioni, insistendo entrambe soprattutto sul problema

fondamentale di carattere generale della interpretazione dell'art. 14

dello Statuto, al fine di una precisa determinazione dell'istituto

della delegazione delle funzioni amministrative quale è nel detto

articolo disciplinato, in ordine al quale istituto le opinioni da

ciascuna parte sostenute sono tra loro nettamente divergenti.

Nella discussione orale i difensori delle parti hanno illustrato le

tesi sostenute negli scritti difensivi. Considerato in diritto :

La eccezione di inammissibilità del ricorso sollevata dalla difesa

della Regione per mancata indicazione delle norme costituzionali che

sarebbero violate non è fondata, perché nel ricorso è precisamente

indicata la disposizione dell'art. 14 dello Statuto regionale, con la

lettera e lo spirito della quale si assume che la legge sarebbe in

contrasto; e tutte le censure relative ai singoli articoli presi in

esame dal ricorrente si risolvono, come è espressamente dichiarato nel

ricorso, nel dedurre la violazione della detta disposizione statutaria.

Del resto negli stessi scritti difensivi della Regione si riconosce e

si afferma che la controversia proposta dalla Presidenza del Consiglio

ha per oggetto la interpretazione del detto articolo 14 dello Statuto:

e perciò non può parlarsi di inosservanza dell'art. 23, lett. b,

della legge 11 marzo 1953, n. 87, che renda inammissibile il ricorso.

Quanto poi all'art. 4 della legge impugnata, in ordine al quale

nessuna specifica questione di legittimità costituzionale nel testo

del ricorso verrebbe dedotta, è da notare che il detto articolo non è

nemmeno menzionato, nelle conclusioni del ricorso medesimo, tra quelli,

dei quali sia specificamente richiesta la dichiarazione di

illegittimità costituzionale, per il caso che la Corte non ritenesse

di dichiarare costituzionalmente illegittima l'intera legge, come nel

ricorso principalmente è richiesto.

La controversia sottoposta all'esame della Corte costituzionale si

impernia sostanzialmente, come si è già accennato, sulla

interpretazione dell'art. 14 dello Statuto speciale per il Trentino -

Alto Adige, dove è disposto: "La Regione esercita normalmente le

funzioni amministrative delegandole alle Provincie, ai Comuni e ad

altri enti pubblici o valendosi dei loro uffici". È bene ricordare

che identica disposizione è dettata nello Statuto speciale per la

Sardegna (art. 44) e, in generale per le regioni, nell'ultimo comma

dell'art. 118 della Costituzione. Manca invece nello Statuto per la

Valle d'Aosta, dove non vi sono provincie, e manca altresì nello

Statuto per la Regione siciliana, probabilmente perché l'art. 15 del

detto Statuto, da un lato, dichiara che le circoscrizioni provinciali

sono soppresse nell'ambito di quella Regione e, dall'altro lato, affida

alla legislazione esclusiva della Regione stessa l'ordinamento degli

enti locali nel quadro di alcuni principi generali ivi indicati.

Salvo queste due eccezioni, comune a tutte le Regioni è la

delegazione amministrativa da parte della Regione alle Provincie e ad

altri enti pubblici locali, come del resto la simile delegazione da

parte dello Stato alle Regioni, prevista egualmente negli statuti

speciali delle varie Regioni e nell'art. 118, comma secondo, della

Costituzione. Può dirsi quindi un istituto generale del nuovo

ordinamento regionale italiano, che non trova precedenti di rilievo

nell'ordinamento anteriore, perché la delegazione di funzioni

amministrative da un ente pubblico ad un altro ente pubblico, se non

proprio sconosciuta al nostro diritto positivo, come nella memoria

difensiva della Regione è affermato, era indubbiamente nel passato

rarissima e su di essa né dottrina né giurisprudenza si sono formate.

Di questo nuovo istituto giuridico la prima concreta applicazione

è stata fatta con la legge della Regione Trentino - Alto Adige, che è

oggetto di questo giudizio. Sono perciò spiegabili le perplessità ed

incertezze, le quali hanno provocato la impugnazione.

Premessa necessaria per la decisione della Corte, come entrambe le

parti concordemente richiedono, sono la determinazione della natura e

dei caratteri di questo nuovo tipo di delegazione e la precisazione

dell'oggetto stesso di essa.

La disposizione dell'art. 14 sopra trascritta è strettamente

collegata con quella del precedente art. 13, il quale, nel primo

comma, indica le potestà amministrative che sono attribuite alla

Regione, e, nel terzo comma, prevede che lo Stato può inoltre delegare

alla Regione (come pure ad altri enti pubblici locali) funzioni proprie

della sua amministrazione. Vi sono adunque funzioni amministrative

proprie della Regione e possono esservi anche funzioni amministrative

dello Stato da questo delegate alla Regione.

Non tutte queste funzioni amministrative possono formare oggetto di

delegazione da parte della Regione, nonostante la generalissima dizione

dell'art. 14. Ne sono escluse sicuramente quelle che lo Stato abbia ad

essa delegate, non solo per il principio generale e notissimo che il

delegato non può a sua volta delegare, ma anche, più specificamente,

perché vi osta la menzionata disposizione del comma terzo dell'art.

13, secondo la quale le funzioni proprie dell'amministrazione dello

Stato possono essere da questo delegate tanto alla Regione quanto alle

Provincie o ad altri enti pubblici locali; il che rende chiaro che

spetta allo Stato scegliere l'ente al quale ritenga di delegare proprie

funzioni amministrative. In questa scelta non può evidentemente la

Regione sostituirsi allo Stato, come avverrebbe se passasse ad altri

enti l'esercizio delle funzioni ad essa delegate dallo Stato.

La delegazione prevista dall'art. 14 dello Statuto si riferisce

adunque solo alle funzioni che sono proprie della Regione, a quelle

cioè che sono contemplate nel primo comma dell'art. 13, rispetto alle

quali peraltro saranno fatte in seguito alcune distinzioni. Per il

momento, interessa mettere in rilievo che dalla disposizione dell'art.

14 sarebbe erroneo dedurre che l'attribuzione di funzioni

amministrative fatta alla Regione con l'art. 13, primo comma, dello

Statuto sia attribuzione soltanto nominale di una vacua titolarità

delle funzioni stesse, rimanendo interdetto l'effettivo esercizio di

esse da parte della Regione. Parecchie norme vi sono nella Costituzione

- dove, come si è detto, vi è un precetto identico a quello dell'

art. 14 dello Statuto per la Regione Trentino - Alto Adige - le quali

prevedono l'esercizio diretto di funzioni amministrative da parte della

Regione. Così, per esempio, di "provvedimenti amministrativi della

Regione" parla l'art. 123; "funzioni amministrative esercitate dalla

Regione" sono menzionate nell'art. 124; il "controllo di legittimità

sugli atti amministrativi della Regione" è regolato nell'art. 125 e

via di seguito.

Nessun dubbio può quindi esservi che l'attribuzione alle Regioni

delle potestà amministrative, delle quali parla il primo comma

dell'art. 13, è attribuzione piena, comprensiva così della

titolarità, come dell'esercizio delle funzioni. Sorge così il

problema, ampiamente discusso tra le parti nel presente giudizio, se la

"delegazione" implichi trasferimento pieno delle potestà

amministrative della Regione, come una parte inclina a ritenere, ovvero

rifletta solo l'esercizio delle funzioni amministrative che sono

esplicazione delle dette potestà, come l'altra parte afferma.

La interpretazione letterale del testo dello Statuto potrebbe

lasciare perplessi. Lo stesso termine "delegazione" è generico,

perché suole spesso essere usato, anche nelle leggi, in senso non

tecnico e potrebbe anche darsi, come la difesa della Regione sostiene,

che sia adoperato impropriamente nell'art. 14. È vero anche che tanto

nell'art. 13 quanto nell'art. 14 non si parla di delegazione

dell'esercizio di funzioni, ma di "delegazione delle funzioni", la

quale ultima espressione a rigore potrebbe far pensare ad un

trasferimento pieno della potestà amministrativa. Ma non è sicuro

che l'espressione sia usata proprio in questo senso. Per ciò che

riguarda le simili delegazioni fatte dallo Stato e previste dall'art.

13, vi sono nello Statuto medesimo disposizioni le quali, prevedendo

istruzioni del Governo alle quali la Regione deve conformarsi (art. 35)

e vigilanza del rappresentante del Governo sull'esercizio delle

funzioni delegate dallo Stato (art. 72, n. 2), mostrano chiaramente che

si tratta solo di delegazione dell'esercizio delle funzioni e non di

trasferimento delle funzioni stesse dallo Stato alla Regione.

Non può essere diversamente per le delegazioni fatte dalla Regione

alle Provincie o ad altri enti, alle quali si riferisce l'art. 14. La

formulazione di questo articolo "La Regione esercita le funzioni

amministrative, delegandole alle Provincie. . . " sembra configurare la

"delegazione delle funzioni" come modo di esercizio delle funzioni

stesse da parte della Regione, tanto più che sullo stesso piano,

alternativamente, è posta l'altra facoltà data alla Regione medesima,

omettendo ogni delegazione ad altro ente, di valersi degli uffici di

questo, come se fossero uffici suoi propri, limitatamente, si intende,

all'esercizio delle dette funzioni. Questo sembrerebbe confermare che

anche nel caso di delegazione all'ente, non il trasferimento della

potestà amministrativa, ma soltanto l'esercizio delle funzioni la

norma statutaria prende in considerazione.

L'interpretazione sistematica, più ancora di quella letterale,

convince che la delegazione prevista dall'art. 14 dello Statuto non

può essere che delegazione di esercizio delle funzioni amministrative

delle quali la Regione è titolare. Le potestà amministrative a questa

attribuite statutariamente non potrebbero essere trasferite ad un altro

ente pubblico, perché questo significherebbe modificare con legge

regionale norme costituzionali di competenza, che sono, come è noto,

cogenti. L'esercizio effettivo delle funzioni amministrative, che sono

esplicazione delle potestà istituzionalmente sue proprie, potrà

perciò dalla Regione essere delegato alle Provincie o ai Comuni o ad

altri enti pubblici locali, ma la titolarità delle funzioni stesse

deve rimanere alla Regione.

Da ciò deriva che per effetto della delegazione e dei limiti di

essa l'ente delegato non esercita funzioni che siano diventate sue

proprie, ma esercita funzioni dell'ente delegante e che quest'ultimo,

appunto perché rimanendo titolare delle dette funzioni ha sempre il

dovere di curare che con esse siano conseguiti i fini di interesse

generale ai quali tendono, non può disinteressarsi del modo come le

dette funzioni siano effettivamente esercitate per effetto della

delegazione. All'ente delegante spettano perciò poteri di vigilanza,

di controllo e di sostituzione, ai quali con l'atto di delegazione non

potrebbe rinunziare senza alterare l'istituto previsto nell'art. 14

dello Statuto.

Si osserva in contrario dalla difesa della Regione che quei poteri

potrebbero trovare fondamento giuridico solo nella preesistenza di un

rapporto gerarchico, che non vi è tra enti pubblici i quali sono tra

loro in condizione di parità, e perciò al delegante non può spettare

alcun potere giuridico nei confronti del delegato o dei suoi atti,

salva la facoltà di revocare eventualmente la delegazione: il che

dovrebbe essere fatto con legge e per di più su di questa dovrebbe

essere preventivamente sentito l'ente delegato.

L'obiezione non è fondata. Nessun dubbio che un rapporto

gerarchico vero e proprio tra gli enti non esiste; ma è pure

innegabile che la delegazione crea necessariamente un rapporto

particolare, il quale, comunque si ritenga di denominarlo, giustifica,

per le ragioni esposte, il potere di vigilanza dell'ente delegante, non

certo sull'ente delegato, ma solo sugli atti che questo compie per

effetto della delegazione.

In contrario non varrebbe nemmeno invocare la particolare autonomia

di cui godono le Provincie di Trento e di Bolzano, alle quali nel caso

presente la delegazione è fatta. L'autonomia riflette l'attività che

è propria dell'ente pubblico e l'esercizio delle funzioni che

rientrano nella sua competenza istituzionale, non già gli atti che

esso compie per delegazione. Si consideri che l'autonomia della

Regione non è certo inferiore a quella delle Provincie: ciò

nonostante lo Statuto per il Trentino - Alto Adige espressamente

dispone, come si è ricordato, che la Regione, per l'esercizio delle

funzioni delegatele dallo Stato, deve conformatasi alle istruzioni del

Governo (art. 35) ed è soggetta alla vigilanza di organi governativi

(art. 76, n. 2). Questa disposizione è dettata anche per le due

Provincie autonome di Trento e di Bolzano per il caso che la

delegazione sia ad esse fatta dallo Stato. Nessuna ragione vi sarebbe

per escludere che lo stesso si verifichi nelle ipotesi di delegazione

da parte della Regione, la quale delegazione, secondo l'art. 14,

potrebbe del resto essere fatta indifferentemente così alle due

Provincie autonome, come ai comuni e ad altri enti pubblici locali: il

che riprova che il concetto di autonomia è del tutto estraneo e

indifferente al fine della delegazione.

Dalla configurazione della delegazione, come innanzi è stata

delineata, deriva altresì la conseguenza che non può esservi una

delegazione generica e indeterminata, come, per esempio, per funzioni

amministrative presenti e future, quali che esse possano essere, in

certe materie. La delegazione deve essere specifica con precisa

indicazione delle funzioni delle quali l'esercizio viene delegato. Se

così non fosse, la Regione non avrebbe la possibilità di dare

concrete direttive, alle quali l'ente delegato dovrebbe conformarsi,

né di esercitare alcuna vigilanza sull'esercizio effettivo delle

funzioni. D'altro canto l'ente delegato non sarebbe in grado di

conoscere esattamente l'oggetto della delegazione e dovrebbe perfino

sostituirsi all'ente delegante nella determinazione della sfera delle

potestà proprie di questo, dalle quali derivano le funzioni che

dovrebbe esercitare per delegazione.

Fissati in tal modo i caratteri fondamentali dell'istituto previsto

nell'art. 14 dello Statuto, occorre esaminare se nella delegazione

concretamente disposta con la legge regionale impugnata tale carattere

sia rispettato e bisognerà anche accertare se le funzioni

amministrative alle quali la legge si riferisce rientrino tra quelle

che possono formare oggetto di delegazione.

In ordine al primo punto, l'esame della disposizione fondamentale

della legge, che è dettata nell'art. 2, non offre elementi sicuri di

giudizio. Ivi è stabilito: "Le funzioni amministrative. . . sono

delegate. . . alle Provincie. . . ". Si tratta della stessa formula

usata negli artt. 13 e 14 dello Statuto, la quale, come si disse, non

esprime necessariamente il concetto di un trasferimento pieno di

potestà amministrativa. Se la legge regionale abbia inteso disporre un

tale trasferimento, piuttosto che delegare soltanto l'esercizio di

funzioni amministrative, risulterà meglio dalle altre disposizioni che

regolano in modo concreto la delegazione.

Si devono qui prendere specialmente in considerazione le norme

degli artt. 3, 7, 8, 9, 10 e 11 che formano oggetto di particolare

impugnazione col ricorso del Governo dello Stato.

L'art. 3 dispone che le funzioni delegate alle due Provincie sono

esercitate dalle Giunte provinciali e dai loro Presidenti anche a mezzo

dei propri organi ed uffici e che le deliberazioni delle Giunte

provinciali, anche su ricorso avverso atti di altri organi delle

Provincie, sono definitivi. La difesa dello Stato osserva che questa

disposizione contrasterebbe col principio che l'atto del delegato è

atto del delegante e priverebbe il cittadino del potere di provocare il

controllo del delegante, con violazione di un principio generale del

nostro ordinamento.

In sostanza, la disposizione dell'art. 3 esclude che l'atto

amministrativo compiuto per delegazione sia suscettibile di

impugnazione con ricorso alla Regione. Naturalmente si tratterebbe di

quello che suole essere denominato ricorso gerarchico improprio. Si

potrebbe qui osservare che manca nella nostra legislazione una

disciplina organica generale di questo istituto, del quale si occupano

invece varie leggi con disposizioni particolari. Si potrebbe anche

ricordare che dalle decisioni della giurisprudenza non sembra potersi

trarre una regola assoluta per affermare in modo reciso che i

provvedimenti adottati per delegazione siano in ogni caso impugnabili

con ricorso all'autorità delegante, quando tra questa e l'autorità

delegata non vi sia un rapporto gerarchico vero e proprio. Tuttavia è

innegabile che l'espressa esclusione fatta con l'art. 3 di ogni ricorso

alla Regione, messa specialmente in relazione con la contemporanea

espressa menzione del ricorso alla Giunta provinciale avverso agli atti

delegati, indurrebbe a ritenere che effettivamente, col delegare alla

Provincia le funzioni amministrative, la Regione abbia inteso

trasferire ad essa tutti i suoi poteri, rinunziando a qualsiasi

doverosa vigilanza sull'esercizio delle funzioni delegate.

Nessuna relazione con una delegazione di esercizio di funzioni

amministrative può avere la disposizione dell'art. 7 della legge che

devolve alle Provincie l'ammontare delle ammende versate dai

contravventori delle disposizioni delle leggi dalle quali derivano le

funzioni amministrative che vengono delegate. Vero è che l'art. 7

aggiunge: "a norma di quanto prescrivono le vigenti leggi dello Stato".

Ma sfugge il significato di questa aggiunta, perché nessuna legge

statale vi è che prescriva la integrale devoluzione dell'importo delle

ammende alle Provincie e, se qualche legge dello Stato esiste che dia

una particolare destinazione ad una parte dell'ammontare delle ammende

riscosse per infrazioni a determinati precetti legislativi, nessun

intervento da parte della Regione, nemmeno in via interpretativa,

potrebbe occorrere per mantenere in piena efficacia le leggi dello

Stato. È soprattutto da notare che l'ammenda è una pena consistente

"nel pagamento allo Stato" di somme determinate (art. 26 Cod. pen. ) e

quindi lo Stato è l'ente a cui, in base alla legge penale, che, come

questa Corte decise con sentenza n. 6 dell'anno 1956, non rientra in

alcun modo nella competenza legislativa della Regione, spetta

l'ammontare delle ammende riscosse. La Regione, come non può mai

emanare norme relative all'esercizio del magistero punitivo, così non

può in nessun modo dare una qualsiasi destinazione ai proventi delle

ammende, devolvendole a se stessa o ad altri enti pubblici.

L'art. 8 della legge è pure impugnato dalla difesa dello Stato in

quanto il sistema ivi stabilito di assegnazione annuale a ciascuna

Provincia di un fondo corrispondente al fabbisogno finanziario per

raggiungere le finalità dei compiti ad esse delegati sarebbe qualche

cosa di diverso del rimborso delle spese effettivamente sostenute dalle

Provincie per l'esercizio delle funzioni oggetto delle delegazioni. È

questo un rilievo che riguarda il lato puramente tecnico del sistema,

piuttosto che la sostanza della disposizione, la quale rende chiaro che

si tratta di anticipazione di somme, delle quali deve poi essere dato

conto alla fine di ogni esercizio finanziario, perché la parte che

supera sia trasferita all'esercizio finanziario successivo ed

utilizzata secondo la destinazione del relativo bilancio della Regione

e non già della Provincia.

Particolarmente notevole è l'art. 9 che si occupa del "controllo

della Regione sull'amministrazione delegata", il quale controllo

risulta peraltro attenuato in modo tale da svanire quasi del tutto. Vi

è bensì nell'art. 9 l'affermazione che la Regione può "stabilire

direttive, cui le Provincie devono attenersi", ma contemporaneamente è

spiegato che tale facoltà può essere esercitata solo "nell'esercizio

e nei limiti della potestà regolamentare di cui all'art. 38, punto 1,

dello Statuto". Si può qui osservare che l'articolo 38 dello Statuto

esclude ogni potestà regolamentare della Regione per leggi statali e

che le funzioni delegate alle Provincie derivano proprio da una serie

di leggi dello Stato elencate nell'art. 1 della legge. Ma a parte

questa considerazione, deve essere riconosciuta l'esattezza del rilievo

della difesa dello Stato che, essendo la potestà regolamentare

attività normativa, la disposizione in esame esclude ogni possibilità

di direttive per singoli atti e provvedimenti o per gruppi di essi, il

che priva sostanzialmente la Regione della titolarità della funzione.

Nel secondo comma dell'art. 9 è detto che la Giunta regionale può

chiedere notizie, chiarimenti ed eventualmente ordinare ispezioni

sull'andamento dell'amministrazione delegata: ma deve ritenersi che

tutto ciò abbia soltanto scopo informativo, perché è escluso ogni

potere di intervento, fatta eccezione per il caso di illegittimità

consistente in violazione di leggi ovvero di regolamenti contenenti le

eventuali direttive regionali, e per l'altro di "persistente inerzia",

nei quali casi soltanto il terzo comma del medesimo articolo

consentirebbe la sostituzione della Giunta regionale alle Giunte

provinciali.

È da riconoscere che questo complesso di disposizioni pone in

essere un vero e proprio trasferimento di funzioni, per effetto del

quale è attribuita all'ente delegato piena discrezionalità

insindacabile dalla Regione, che non può controllarne l'esercizio,

fuori dei casi di illegittimità, per i quali non mancherebbe, del

resto, l'ordinario ricorso in sede giurisdizionale.

Gli artt. 10 e 11 della legge dispongono il trasferimento alle

Provincie di alcuni uffici della Regione e il passaggio alle dipendenze

delle Provincie medesime del personale dei detti uffici: il che non

rientra nei poteri normativi della Regione che può bensì emanare

norme legislative relative all'ordinamento degli uffici regionali e del

personale ad essi addetto (art. 4, n. 1, dello Statuto) ma non anche

relative all'ordinamento degli uffici provinciali e del personale ad

essi addetto, materia questa ultima rientrante nella potestà

legislativa delle Provincie giusta l'art. 11, n. 1, dello Statuto.

Deve inoltre notarsi che una delegazione accompagnata da

trasferimento di uffici dall'ente delegante a quello delegato o di

aumento di uffici e di personale di quest'ultimo dovrebbe in generale

dirsi contrastante con lo spirito e la finalità del sistema delineato

nell'art. 14 dello Statuto. Proprio allo scopo di evitare la creazione

di troppi uffici burocratici che i molti compiti affidati all'Ente

Regione renderebbero necessari, lo Statuto dispone che la Regione

svolga normalmente i suoi compiti amministrativi a mezzo degli uffici

già esistenti di altri enti pubblici valendosi dei detti uffici o

direttamente o attraverso una delegazione data all'ente a cui gli

uffici appartengono. Se la delegazione dovesse portare alla

moltiplicazione degli uffici degli enti delegati lo scopo pratico del

sistema sarebbe frustrato.

Oltre che per i motivi esposti, dai quali risulta una profonda

alterazione dei caratteri dell'istituto giuridico disciplinato

dall'art. 14 dello Statuto, la illegittimità costituzionale della

legge impugnata sussiste anche per quanto riguarda l'oggetto stesso

della delegazione disposta.

Dopo avere elencate nell'art. 1 una serie di leggi dello Stato e

quattro leggi regionali, la legge dispone nell'art. 2: "Le funzioni

amministrative di cui alle leggi statali elencate nell'art. 1,

spettanti alla Regione in base all'art. 13 della legge costituzionale

26 febbraio 1948 (Statuto). . . sono delegate, ai sensi dell'art. 14

dello Statuto,. . . alle Rrovincie autonome di Trento e di Bolzano".

Il richiamo all'art. 13 dello Statuto potrebbe far pensare, come la

difesa dello Stato ritiene, che la delegazione alle Provincie si

riferisca anche alle funzioni amministrative dello Stato delegate alla

Regione, previste nel terzo comma dell'art. 13. Se così fosse, la

disposizione sarebbe illegittima per le ragioni che sono state di sopra

esposte.

Durante la discussione orale la difesa della Regione ha però

osservato che nessuna delegazione di funzioni amministrative è stata

finora fatta dallo Stato alla Regione. Questa osservazione non sarebbe

di per sé sufficiente per escludere la illegittimità della norma. Ma

è piuttosto da ritenere che, col parlare di funzioni amministrative

"spettanti alla Regione" in base all'art. 13 dello Statuto, l'art. 2

della legge intenda riferirsi al primo comma del detto art. 13 dello

Statuto e particolarmente alla disposizione secondo la quale "le

potestà amministrative che in base all'ordinamento precedente erano

attribuite allo Stato, sono esercitate dalla Regione".

La norma riguarderebbe perciò soltanto funzioni amministrative

proprie della Regione, indicate nel primo comma dell'art. 13 dello

Statuto; ma anche così limitata, la delegazione da essa disposta non

cesserebbe di essere generica e indeterminata. In proposito è da

considerare che la ricordata norma dell'art. 13, come questa Corte

costituzionale ha avuto occasione di decidere con la sentenza n. 9 del

1957 a proposito di analoghe norme contenute in altri Statuti

regionali, non opera il passaggio automatico delle funzioni dello Stato

alla Regione. Perché tale passaggio avvenga occorre che per le

singole materie siano dettate nello Statuto stesso, o in altre leggi,

norme particolari che lo dispongano e ne regolino le modalità, come

del resto è stato fatto in realtà per parecchie materie con le norme

di attuazione finora emanate, tra le quali possono essere ricordate

specialmente quelle di cui nel D.P.R. 30 giugno 1951, n. 754, che

contiene pure alcune disposizioni generali circa il passaggio degli

uffici e dei servizi dallo Stato alla Regione. Queste disposizioni

confermano che occorrono "modalità da stabilirsi fra i singoli

Ministeri e la Giunta regionale" affinché la Regione possa valersi

dell'opera di uffici governativi nell'esercizio delle proprie attività

amministrative (art. 83) e che il passaggio dei servizi nelle materie

per le quali la Regione assume potestà amministrative per effetto

dell'art. 13 dello Statuto avviene solo come "conseguenza" di apposite

norme di attuazione dello Statuto medesimo (art. 85).

Tutto ciò evidentemente esclude quel passaggio automatico delle

funzioni indicate nel primo comma dell'art. 13, che, secondo la tesi

difensiva della Regione, sarebbe avvenuto di diritto con l'entrata in

vigore dello Statuto. Di conseguenza, generica e indeterminata è la

delegazione in blocco di tutte indistintamente le funzioni

amministrative, anche se accompagnata dalla indicazione di materie

regolate da una serie di leggi statali. Né questa Corte avrebbe la

possibilità di dare il proprio giudizio sulla delegabilità delle

singole materie.

Per le leggi, o parti di esse, rispetto alle quali il passaggio non

è effettivamente avvenuto perché non ancora emanate norme di

attuazione, si tratterebbe di una delegazione in bianco per il futuro.

Questa evidentemente è inammissibile, specialmente se si rifletta che

non tutte le funzioni amministrative anteriormente attribuite allo

Stato potrebbero passare alla Regione. Quelle, per esempio, che

superino i limiti della circoscrizione degli interessi regionali

dovranno necessariamente continuare ad essere esercitate dallo Stato

ovvero potranno esigere un coordinamento dell'attività della Regione

con quella di organi governativi. Tutto ciò richiede particolari

precisazioni che non potrebbero essere unilateralmente fatte e

deliberate dalla Regione e tanto meno dalle Provincie. Né queste

ultime potrebbero sostituirsi alla Regione per provocare ed

eventualmente concordare con il Governo dello Stato le norme necessarie

per il passaggio di uffici e servizi, il quale passaggio, secondo

l'art. 13 dello Statuto, deve avvenire dallo Stato alla Regione, non

già alle Provincie.

Le considerazioni precedenti concorrono tutte nel convincere che la

disciplina dettata nella legge impugnata con la delegazione in essa

disposta è in contrasto con i caratteri essenziali dell'istituto

previsto dall'art. 14 dello Statuto, come sono stati di sopra

delineati, e per conseguenza la legge stessa, così come è formulata,

deve essere dichiarata costituzionalmente illegittima per la sua

impostazione generale, dovendo dalla Regione essere data attuazione

alla norma dettata nel menzionato articolo dello Statuto col disporre e

regolare la delegazione con norme che siano conformi allo spirito e

alla finalità della disposizione statutaria, come si è esposto.