Sentenza n. 39/1989

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 7, ottavo

comma, lettera g), della legge 21 febbraio 1980, n. 28 (Delega al

Governo per il riordinamento della docenza universitaria e relativa

fascia di formazione, e per la sperimentazione organizzativa e

didattica), e 58, primo comma, lettera h), del d.P.R. 11 luglio 1980,

n. 382 (Riordinamento della docenza universitaria, relativa fascia di

formazione nonché sperimentazione organizzativa e didattica),

promosso con ordinanza emessa il 5 giugno 1987 dal Consiglio di Stato

sul ricorso proposto da Bo'hme Susanna Julia ed altre contro

l'Università degli studi di Genova ed altro, iscritta al n. 379 del

registro ordinanze 1988 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 38, prima serie speciale, dell'anno 1988;

Visti gli atti di costituzione di Bo'hme Susanna Julia ed altre e

del Ministero della pubblica istruzione;

Udito nell'udienza pubblica del 10 gennaio 1989 il Giudice

relatore Francesco Paolo Casavola;

Uditi l'avv. Carlo Raggi per Bo'hme Susanna Julia ed altre e

l'Avvocato dello Stato Carlo Tonello per il Ministero della pubblica

istruzione;

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza del 5 giugno 1987 - emessa sul ricorso proposto

da Bo'hme Susanna Julia ed altre contro l'Università degli studi di

Genova ed altro - il Consiglio di Stato ha sollevato questione di

legittimità costituzionale, in relazione all'art. 3 della

Costituzione, degli artt. 7, ottavo comma, lettera g), della legge 21

febbraio 1980, n. 28, e 58, primo comma, lettera h), del d.P.R. 11

luglio 1980, n. 382, nella parte in cui, escludendo dall'ammissione

ai giudizi di idoneità per l'accesso ai ruoli di ricercatore

confermato i lettori dotati soltanto di incarichi conferiti ai sensi

dell'art. 24 della legge 24 febbraio 1967, n. 62, introdurrebbero per

questi ultimi un ingiustificato trattamento differenziato rispetto a

quello assicurato, ai fini dell'ammissione ai cennati giudizi,

dall'art. 7, ottavo comma, lettera f), della legge 21 febbraio 1980,

n. 28, e dall'art. 58, primo comma, lettera g), del d.P.R. 11 luglio

1980, n. 382, agli assistenti incaricati, e dall'art. 7, ottavo

comma, lettera g), della predetta legge 21 febbraio 1980, n. 28,

nonché dall'art. 58, primo comma, lettera h), del d.P.R. 11 luglio

1980, n. 382, ai lettori incaricati ai sensi del decreto-legge 23

dicembre 1978, n. 817 (convertito, con modificazioni, in legge 19

febbraio 1979, n. 54), nominati con provvedimento rettorale, previa

deliberazione del Consiglio di facoltà, su proposta del professore

ufficiale della materia, in esecuzione di accordi culturali

debitamente ratificati.

Quanto all'asserita disparità di trattamento rispetto agli

assistenti incaricati (art. 7, ottavo comma, lettera f), della legge

n. 28/1980 e art. 58, primo comma, lettera g), del d.P.R. n.

382/1980), il giudice a quo ricorda che l'art. 1 della legge n. 349

del 1958 ricomprende all'interno del personale assistente sia gli

assistenti incaricati che i lettori di lingua e letteratura straniera

e italiana e il successivo art. 6 della stessa legge n. 349 del 1958

precisa che ai lettori è riconosciuto lo stesso stato giuridico ed

economico e lo stesso sviluppo di carriera degli assistenti,

rientrando altresì (art. 3 legge cit.) nelle mansioni di assistenti

e lettori il coadiuvare il professore "nella ricerca scientifica e

nell'attività didattica, con particolare riguardo alle

esercitazioni". In tale personale assistente rientrano pure prosegue

il giudice a quo - i lettori che abbiano ricevuto l'incarico con

decreto rettorale ai sensi della legge n. 67 del 1962, allacciandosi

tale previsione all'art. 13 della legge n. 349 del 1958 che,

concernendo il conferimento degli incarichi di assistente, si applica

anche all'attribuzione di incarico di lettore. Né razionale dunque

né giustificato appare il trattamento deteriore stabilito dalle

norme impugnate ai lettori incaricati ex art. 24 della legge n. 62

del 1967 rispetto a quello riconosciuto, ai fini dell'immissione nel

ruolo dei ricercatori confermati, agli assistenti incaricati,

entrambe le categorie appartenendo al personale assistente, ricevendo

la nomina dal rettore (l'originaria competenza attribuita al Ministro

della P.I. dagli artt. 1 e 13 della legge n. 349/1958 è stata, in

base all'art. 1 della legge n. 948/1967, devoluta ai lettori),

svolgendo le stesse mansioni e godendo dello stesso trattamento

economico.

Quanto al diverso trattamento fatto ai lettori nominati dal

rettore ex art. 24 della legge n. 62 del 1967 rispetto ai lettori

nominati ai sensi del decreto-legge n. 817 del 1978 (art. 7, ottavo

comma, lettera g), della legge n. 28/1980 e art. 58, primo comma,

lettera h), del d.P.R. n. 382/1980), il giudice a quo ricorda che

l'art. 58, lettera h), del d.P.R. n. 382 del 1980 ritiene utili, ai

fini dell'accesso ai giudizi di idoneità, oltre che gli incarichi

derivanti da delibera nominativa del Consiglio di amministrazione,

gli incarichi attribuiti ai sensi del decreto-legge n. 817 del 1978,

sicché del tutto irragionevole appare la mancata considerazione, ai

fini dell'accesso ai ruoli dei ricercatori confermati, degli

incarichi ex art. 24 della legge n. 62 del 1967, non presentando

sostanziali differenziazioni la posizione dei rispettivi titolari.

Né varrebbe ad introdurre una ragionevole differenziazione la

circostanza che gli incaricati ex art. 24 della legge n. 62 del 1967

siano nominati in esecuzione di accordi culturali ratificati; si

tratta di un presupposto della nomina che non è certo idoneo a

introdurre differenziazioni nelle funzioni svolte dagli incaricati ex

legge n. 62 del 1967 rispetto a quelle svolte dagli incaricati ex

decreto-legge n. 817 del 1978, decreto che, oltretutto, consente il

conferimento di incarichi di lettore "anche al di fuori degli accordi

culturali", evidenziando la sostanziale assenza di differenziazione

tra i due tipi di incarico.

2. - Si è costituita nel presente giudizio l'Avvocatura dello

Stato, in rappresentanza e difesa del Ministero della pubblica

istruzione, in persona del Ministro pro-tempore in carica, chiedendo

che la questione venga dichiarata inammissibile o infondata.

Osserva l'Avvocatura, negando l'equipollenza ed omogeneità delle

due categorie di lettori in questione, che al contrario esisterebbe

una sostanziale differenza per funzioni, retribuzione, criteri e

modalità di nomina tra i lettori nominati in base all'art. 24 della

legge n. 62 del 1967 e le categorie di lettori considerate omogenee

dalla decisione della Corte costituzionale n. 284 del 1987 invocata

dal giudice a quo: il carattere differenziale e quindi la mancata

menzione dei primi tra le categorie considerate nell'art. 58, lettera

h), del d.P.R. n. 382 del 1980 e nell'art. 7, ottavo comma, lettera

g), della legge n. 28 del 1980 sarebbe la giusta conseguenza della

particolarità della procedura anteriore all'atto di nomina e della

episodicità della chiamata di detto personale, non a caso denominato

di "interscambio" (in quanto frutto di accordi culturali

internazionali). Detto personale non risulta né assunto per concorso

né con delibera nominativa del Consiglio di amministrazione (o di

facoltà); né risulta, secondo l'Avvocatura, verificata in punto di

fatto l'effettiva ricorrenza degli altri requisiti (tra cui il

periodo di servizio minimale), invece esistenti per le altre

categorie dei lettori di cui all'art. 6 della legge n. 1058 del 1941

o di quelli nominati in base al decreto-legge n. 817 del 1978,

convertito in legge n. 54 del 1979.

3. - Nelle deduzioni degli avvocati Sivieri e Raggi, costituiti in

rappresentanza e difesa di Susanna Julia Bo'hme ed altre, si

ribadiscono le argomentazioni svolte nell'ordinanza di rimessione. Considerato in diritto

1. - Il Consiglio di Stato, con ordinanza del 5 giugno 1987,

pervenuta alla Corte costituzionale il 7 luglio 1988 (R.O. n.

379/1988), solleva questione di legittimità costituzionale, in

relazione all'art. 3 della Costituzione, degli artt. 7, ottavo comma,

lettera g), della legge 21 febbraio 1980, n. 28 (Delega al Governo

per il riordinamento della docenza universitaria e relativa fascia di

formazione, e per la sperimentazione organizzativa e didattica), e

58, primo comma, lettera h), del d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382

(Riordinamento della docenza universitaria, relativa fascia di

formazione nonché sperimentazione organizzativa e didattica), "nella

parte in cui, escludendo dall'ammissione ai giudizi di idoneità per

l'accesso ai ruoli di ricercatore confermato i lettori dotati

soltanto di incarichi conferiti ai sensi dell'art. 24 della legge 24

febbraio 1967, n. 62, introducono per questi ultimi un ingiustificato

trattamento differenziato rispetto a quello assicurato, ai fini

dell'ammissione ai cennati giudizi, dall'art. 7, ottavo comma, lett.

f), della legge 21 febbraio 1980, n. 28 e dall'art. 58, primo comma,

lett. g), del d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382, agli assistenti

incaricati, e dall'art. 7, ottavo comma, lett. g), della predetta

legge n. 28 del 1980 nonché dall'art. 58, primo comma, lett. h), del

d.P.R. 11 luglio 1980, n. 382, ai lettori anche titolari di incarichi

conferiti ai sensi del D.L. n. 817 del 1978".

2. - La questione è fondata.

La categoria di lettori, che lamentano nella presente causa

disparità di trattamento, è stata introdotta dalla normativa di cui

all'art. 24 della legge n. 62 del 1967. Tale legge, intitolata

"Istituzione di nuove cattedre universitarie, di nuovi posti di

assistente universitario, e nuova disciplina degli incarichi di

insegnamento universitario e degli assistenti volontari", era

ispirata a fronteggiare la crescita della popolazione studentesca

nelle università con un aumento del personale docente, secondo un

piano di programmazione quinquennale. Nel quadro di misure di rapido

adeguamento delle non più tollerabili insufficienze della

organizzazione didattica alla espansione delle immatricolazioni e

delle frequenze si deve intendere il ricorso all'incarico di lettore,

conferito con decreto rettorale a cittadini stranieri, in esecuzione

di accordi culturali, debitamente ratificati, "in deroga a quanto

disposto dall'ultimo comma dell'articolo 13 della legge 18 marzo

1958, n. 349, in corrispondenza di posti di lettore di ruolo", comma

che recita: "I posti vacanti di assistente ordinario devono essere

ricoperti mediante trasferimento o messi a concorso al più tardi

entro tre anni dalla vacanza o dalla nuova istituzione".

L'art. 24, primo comma, della legge n. 62 del 1967 aveva dunque il

fine di sostituire alle lente procedure del trasferimento e del

concorso l'agile meccanismo dell'incarico annuale rinnovabile, senza

tuttavia pregiudizio del criterio selettivo, dato che la proposta del

professore ufficiale della materia, accolta nella deliberazione della

Facoltà o Scuola, implica la previa scelta entro "una terna

designata dalle competenti autorità del paese di origine". Tale

peculiare modalità procedimentale stabilisce una equivalenza, quanto

a garanzie di merito, tra le derogate procedure del trasferimento e

del concorso e quella introdotta dell'incarico. Se ne deve dedurre la

equivalenza, quanto alla competenza e alle funzioni, degli status di

lettore di ruolo e di lettore incaricato.

Lo stesso art. 24, quarto comma, prevede che "con le stesse

modalità di cui ai precedenti commi, sempre in esecuzione di accordi

culturali debitamente ratificati, possono essere conferiti a

cittadini stranieri speciali incarichi di lettore di lingua e di

lingua e letteratura straniera anche in aggiunta ai posti di lettore

di ruolo. Il conferimento dell'incarico è subordinato

all'autorizzazione del Ministro per la pubblica istruzione".

La categoria dei lettori incaricati introdotta dalla legge n. 62

del 1967 è pertanto unitaria ed è utilizzabile non soltanto "in

corrispondenza di posti di lettore di ruolo" ma anche "in aggiunta ai

posti di lettore di ruolo".

Questo nuovo personale è assimilato al personale assistente dalla

stessa legge istitutiva: il sesto comma dell'art. 24, infatti,

dispone che "Ai lettori nominati ai sensi del presente articolo, è

corrisposto un assegno pari allo stipendio iniziale dell'assistente

universitario incaricato"; il primo comma fonda la species del

lettore incaricato proprio richiamando in deroga l'ultimo comma

dell'art. 13 della legge n. 349 del 1958 che disciplina il personale

assistente.

L'art. 1 della citata legge n. 349 del 1958, intitolata "Norme

sullo stato giuridico ed economico degli assistenti universitari",

elenca cinque categorie di personale assistente: assistenti ordinari,

incaricati, straordinari, volontari, lettori di lingue e letterature

straniere e italiana.

L'art. 6, primo comma, della medesima legge stabilisce

testualmente che i lettori "hanno lo stesso stato giuridico ed

economico e lo stesso sviluppo di carriera degli assistenti".

Il Ministero della pubblica istruzione, con circolare 29 dicembre

1982, n. 5494, riconosce che "le due figure (scil. del lettore e

dell'assistente), ancora precedentemente a tale ordinamento,

coincidevano e si confondevano in un unico ruolo".

La identità delle figure, nello status e nelle funzioni, di

assistenti e lettori è stata riconosciuta da questa Corte, nella

sentenza n. 284 del 7 luglio 1987, anche con riguardo alla disciplina

successivamente dettata con decreto-legge 23 dicembre 1978, n. 817

(Norme transitorie per il personale precario delle Università),

convertito, con modificazioni, in legge 19 febbraio 1979, n. 54. Il

decreto-legge n. 817 del 1978, come più chiaramente si esprime la

legge di conversione nella formulazione modificata dell'ottavo comma

dell'articolo unico, fissa il rapporto di un lettore per

centocinquanta studenti iscritti in modo da determinare il numero dei

lettorati conferibili con decreto rettorale su proposta dei Consigli

di facoltà "anche al di fuori degli accordi culturali". Quest'ultimo

ampliamento delle pre-condizioni procedimentali è ovviamente

giustificato dalla insufficienza della disponibilità di lettori per

corrispondere al nuovo rapporto quantitativo con gli studenti qualora

si attingesse ai soli accordi culturali debitamente ratificati. La

garanzia di accertamento di merito è tuttavia conservata dato che le

proposte di nomina dei lettori devono essere formulate dai Consigli

di facoltà, che sono organi scientificamente oltre che

amministrativamente competenti ad attestarne la qualificazione

professionale.

Il decreto-legge n. 817 del 1987, inoltre, continua a parificare

il trattamento economico dei lettori a quello degli assistenti,

proseguendo il regime tradizionale.

L'identità tra lettori e assistenti viene meno solo a partire

dalla disciplina dettata dall'art. 28 del d.P.R. n. 382 del 1980, che

non fonda più, per nuovi lettori, un rapporto di impiego pubblico,

ma prevede per essi assunzioni con contratto di diritto privato.

Tale mutamento radicale è comprensibile nel contesto del riordino

della docenza universitaria: la figura dell'assistente destinata a

scomparire nel ruolo ad esaurimento ex art. 3 del decreto-legge n.

580 del 1973, convertito in legge n. 766 del 1973, e quella dei

lettori con status di impiego pubblico destinata ad essere assorbita

nel ruolo dei ricercatori universitari quali ricercatori confermati.

La sopravvivenza della funzione del lettorato è di conseguenza

assicurata solo mediante rapporto contrattuale di diritto privato.

3. - Le linee dell'evoluzione legislativa innanzi analizzate

valgono a chiarire i dati di riferimento indispensabili per una

soluzione della problematica relativa alle norme impugnate.

Essi sono ordinabili nella sequenza: a) identità di status e

funzioni tra assistenti e lettori dall'origine fino alla riforma del

1980; b) agli assistenti incaricati corrispondono i lettori

incaricati sia ex art. 24 della legge n. 62 del 1967, sia ai sensi

del comma ottavo dell'articolo unico del decreto-legge n. 817 del

1978 convertito in legge n. 54 del 1979. Ne consegue che inquadrare a

domanda previo giudizio di idoneità nel ruolo dei ricercatori

universitari, quali ricercatori confermati, gli assistenti incaricati

e non anche i lettori incaricati nella maggiore estensione della

categoria quale sopra descritta, è statuire trattamento dispari in

causa pari, con ciò violandosi il principio costituzionale di

eguaglianza.

I pretesi elementi di disomogeneità tra assistenti e lettori,

nonché tra le diverse species di lettori, rilevati dall'Avvocatura

dello Stato, sono persuasivamente confutati dalla memoria di parte.

Questa Corte indica come criterio metodico la non cumulabilità di

modalità eventuali dei procedimenti preparatori della nomina dei

lettori (accordi culturali, terna designata dalle autorità dei paesi

di origine) con gli atti di proposta o di nomina (delibere del

Consiglio di facoltà, del Consiglio di amministrazione, decreto

rettorale) per inferirne disomogeneità di categorie.

Né l'assenza, dalla previsione delle norme impugnate, dei lettori

ex art. 24 della legge n. 62 del 1967 può essere giustificata in

base al canone ermeneutico ubi lex tacuit, noluit, con la volontà

implicita del legislatore di non recuperare questo particolare gruppo

di precari nei ruoli dell'Università riformata.

Le tecniche di redazione legislativa possono essere state

condizionate da errori di ricognizione statistica del personale così

come da disattenzione fortuita; ma, quand'anche si fosse voluto

consapevolmente limitare l'accesso al ruolo dei ricercatori ai soli

lettori del sottogruppo esplicitamente indicato, si dovrebbe

registrare la sopravvenienza o di un giudizio di valore o di una

ragione di politica riformatrice tanto forte da spezzare

l'eguaglianza interna alla categoria, quale è storicamente

rilevabile fino al 1980.

Tale superiore ratio superveniens appare a questa Corte

insussistente.

Pertanto, vulnerando i principi di eguaglianza e di ragionevolezza

richiesti al legislatore ordinario dall'art. 3 della Costituzione, le

norme impugnate vanno dichiarate costituzionalmente illegittime per

la parte in cui hanno dato luogo alla censurata discriminazione.