Sentenza n. 39/1997

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di ammissibilità, ai sensi dell'art. 2, primo comma,

della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, della richiesta di

referendum popolare per l'abrogazione della legge 23 dicembre 1978,

n. 833, recante "Istituzione del servizio sanitario nazionale", nel

testo risultante dalle successive modificazioni ed integrazioni,

limitatamente alle seguenti parti: art. 63, comma 2, limitatamente

alle parole: "che, secondo le leggi vigenti", alle parole: "ad un

istituto mutualistico di natura pubblica sono assicurati" nonché

alle parole: "nel limite delle prestazioni sanitarie erogate agli

assicurati dal disciolto INAM", iscritto al n. 108 del registro

referendum;

Vista l'ordinanza dell'11-13 dicembre 1996 con la quale l'Ufficio

centrale per il referendum costituito presso la Corte di cassazione

ha dichiarato legittima la richiesta;

Udito nella camera di consiglio del 9 gennaio 1997 il giudice

relatore Cesare Mirabelli;

Udito l'avvocato Achille Chiappetti per i presentatori Bernardini

Rita e Sabatano Mauro.

Ritenuto in fatto

1. - Con ordinanza emessa l'11-13 dicembre 1996 l'Ufficio centrale

per il referendum costituito presso la Corte di cassazione, in

applicazione della legge 25 maggio 1970, n. 352, ha dichiarato la

legittimità (ai sensi dell'art. 32 della stessa legge) della

richiesta di referendum presentata da Sergio Augusto Stanzani

Ghedini, Lorenzo Strik Lievers, Rita Bernardini, Raffaella Fiori,

Mauro Sabatano e Fiorella Mancuso per sottoporre a votazione popolare

il seguente quesito: "Volete voi che sia abrogata la legge 23

dicembre 1978, n. 833, recante "Istituzione del servizio sanitario

nazionale" , nel testo risultante dalle successive modificazioni ed

integrazioni, limitatamente alle seguenti parti: articolo 63, comma

2, limitatamente alle parole: "che, secondo le leggi vigenti" , alle

parole: "ad un istituto mutualistico di natura pubblica sono

assicurati" nonché alle parole: "nel limite delle prestazioni

sanitarie erogate agli assicurati dal disciolto INAM" ?".

Al fine di identificare l'oggetto del referendum l'Ufficio centrale

ha anche stabilito (in applicazione dell'art. 32, ultimo comma, della

legge n. 352 del 1970, introdotto dall'art. 1 della legge 17 maggio

1995, n. 173) la seguente denominazione: "Servizio sanitario

nazionale - abolizione dell'obbligo di iscrizione al Servizio

sanitario nazionale per l'assicurazione obbligatoria contro le

malattie".

2. - Ricevuta comunicazione dell'ordinanza dell'Ufficio centrale,

il Presidente ha convocato la Corte in camera di consiglio (in

applicazione dell'art. 33, secondo comma, della legge n. 352 del

1970) per il 9 gennaio 1997, disponendo che ne fosse data la

comunicazione ai presentatori della richiesta di referendum ed al

Presidente del Consiglio dei Ministri.

3. - I promotori del referendum rappresentati e difesi dall'avv.

Achille Chiappetti, hanno depositato, il 4 gennaio 1997, una memoria

per sostenere l'ammissibilità della richiesta.

Lo scopo del referendum sarebbe quello di mantenere il principio

dell'assicurazione obbligatoria contro le malattie per tutti i

cittadini, ma di consentire l'alternativa di ricorrere a forme

assicurative diverse da quella rappresentata dall'iscrizione presso

il Servizio sanitario nazionale.

La difesa dei promotori ricorda che, con sentenza n. 2 del 1995, è

stata dichiarata non ammissibile una precedente richiesta di

referendum che investiva la stessa legge n. 833 del 1978, ma che

comprendeva nel quesito anche le disposizioni che impongono il

pagamento del contributo per l'assistenza di malattia. Proprio in

relazione ad esse la Corte aveva affermato che, trattandosi di

disposizioni che impongono autoritativamente un sacrificio economico

per apprestare mezzi destinati a coprire spese pubbliche, le

disposizioni stesse non possono essere sottoposte alla votazione

diretta del corpo elettorale, esclusa per la categoria delle "leggi

tributarie" dall'art. 75, secondo comma, della Costituzione.

La nuova richiesta limita il quesito referendario alla sola

iscrizione al Servizio sanitario nazionale. In tal modo il referendum

manterrebbe un significato coerente, senza tuttavia incidere sul

potere dello Stato di imporre, a titolo solidaristico, il contributo

per l'assistenza di malattia.

Verrebbe così meno, ad avviso dei promotori, ogni ragione ostativa

all'ammissibilità della richiesta di referendum.

In particolare il quesito da sottoporre al voto popolare non

avrebbe ad oggetto disposizioni di legge che possano essere

qualificate come costituzionalmente vincolate o obbligatorie,

specificamente con riferimento al diritto alla salute garantito

dall'art. 32 della Costituzione. La determinazione degli strumenti e

dei modi di attuazione di tale diritto è rimessa al legislatore

ordinario, sicché sarebbe compatibile con i principi costituzionali

consentire ai cittadini di optare volontariamente ed a loro spese per

il servizio privato, restando immutata la struttura del Servizio

sanitario nazionale.

4. - In camera di consiglio è stato ascoltato, per i promotori,

l'avv. Achille Chiappetti, il quale ha ribadito ed illustrato

ulteriormente le argomentazioni a sostegno dell'ammissibilità del

referendum. Considerato in diritto

1. - La richiesta di referendum abrogativo, sulla cui

ammissibilità la Corte è chiamata a pronunciarsi a seguito

dell'ordinanza dell'Ufficio centrale per il referendum dell'11-13

dicembre 1996, che ne ha dichiarato la legittimità, investe parte

della legge 23 dicembre 1978, n. 833 (Istituzione del servizio

sanitario nazionale). Precisamente l'art. 63, comma 2, limitatamente

alle parole: "che secondo le leggi vigenti"; alle parole: "ad un

istituto mutualistico di natura pubblica sono assicurati"; alle

parole: "nel limite delle prestazioni sanitarie erogate agli

assicurati dal disciolto INAM".

Il testo che risulterebbe dalla soppressione delle locuzioni sopra

riportate (che per una migliore comprensione vengono egualmente

trascritte tra parentesi) sarebbe il seguente: "I cittadini (che,

secondo le leggi vigenti,) non sono tenuti all'iscrizione (ad un

istituto mutualistico di natura pubblica sono assicurati) presso il

Servizio sanitario nazionale (nel limite delle prestazioni erogate

agli assicurati dal disciolto INAM)".

2. - Il quesito referendario investe nuovamente l'assicurazione

obbligatoria contro le malattie, disciplinata dalla legge istitutiva

del Servizio sanitario nazionale.

In precedenza altra analoga richiesta di referendum aveva

egualmente riguardato l'art. 63 della legge n. 833 del 1978, ma in

una prospettiva più ampia, comprendendo anche i commi terzo, quarto,

quinto e ottavo dello stesso articolo. Veniva così investito sia

l'obbligo di assicurazione presso il Servizio sanitario nazionale,

che il correlativo obbligo di versare annualmente un contributo per

l'assistenza di malattia.

La dichiarazione di inammissibilità allora pronunciata (sentenza

n. 2 del 1995) si fondava sulla non sottoponibilità a voto popolare

delle disposizioni che, come quella che stabilisce il contributo per

l'assistenza di malattia, impongono un prelievo attraverso un atto

autoritativo, il cui gettito è destinato a coprire spese pubbliche,

rientrando queste disposizioni nell'ambito della categoria delle

"leggi tributarie", quale è configurata in base all'art. 75, secondo

comma, della Costituzione. È rimasta, quindi, del tutto

impregiudicata la valutazione dell'ammissibilità del quesito

relativo all'obbligo di assicurazione presso il Servizio sanitario

nazionale.

3. - La richiesta di abrogazione parziale ora in esame riguarda non

già un intero testo normativo, sia pure nella unità elementare

della singola disposizione, ma una parte di quest'ultima.

Il contenuto normativo da abrogare sarebbe, in questo caso, recato

da un insieme di locuzioni che non sono di per sé sole espressive

del contenuto normativo, la cui portata viene individuata in

relazione al contesto nel quale le locuzioni stesse sono inserite.

Si è, così, in presenza della massima dilatazione della

operatività degli strumenti di abrogazione parziale di una legge,

che tuttavia, per rimanere tali, devono mantenere un coerente e

consequenziale effetto sottrattivo di norme dalla legge nella quale

le "parti" (identificate in singole locuzioni) da sopprimere sono

inserite.

Il contenuto abrogativo è coessenziale all'istituto del referendum

quale è configurato dall'art. 75 della Costituzione, che "non

implica affatto l'ammissibilità di richieste comunque strutturate,

comprese quelle eccedenti i limiti esterni ed estremi delle

previsioni costituzionali, che conservino soltanto il nome e non la

sostanza del referendum abrogativo" (sentenza n. 16 del 1978).

Quando, poi, l'abrogazione parziale venga perseguita mediante la

soppressione dal testo normativo di singole parole, si accentua

l'esigenza di garantire al popolo, nell'esercizio del suo potere

sovrano, la possibilità di una scelta chiara, che è insita nella

logica dell'istituto del referendum e che presuppone una domanda di

abrogazione i cui effetti (sul piano normativo) siano realmente

individuabili e possano essere effettivamente ottenuti con la

soppressione delle locuzioni delle quali si chiede l'abrogazione.

4. - La richiesta di referendum in esame, secondo le intenzioni

enunciate dai promotori, tenderebbe ad escludere l'obbligo di

"iscrizione" al Servizio sanitario nazionale, mantenendo tuttavia la

obbligatorietà, per tutti i cittadini, dell'assicurazione contro le

malattie. Ciò sul presupposto che la soppressione (nell'art. 63,

secondo comma, della legge n. 833 del 1978) delle locuzioni oggetto

del quesito referendario determinerebbe, residualmente, la

possibilità di adempiere al permanente obbligo di assicurazione

contro le malattie mediante la scelta di una assicurazione privata,

alternativa al Servizio sanitario nazionale.

L'esistenza di questo presupposto è essenziale perché, seguendo

la prospettiva dei proponenti, il quesito referendario possa

esprimere il contenuto abrogativo annunciato, facendo venir meno

l'obbligo di assicurazione contro le malattie presso il Servizio

sanitario nazionale.

Ma tale presupposto non sussiste.

L'art. 63 della legge n. 833 del 1978, nel garantire la transizione

da un sistema di assicurazione previdenziale contro le malattie,

limitata a categorie di lavoratori sottoposti a contribuzione, ad un

sistema generalizzato di sicurezza sociale, ha disposto (a decorrere

dal 1 gennaio 1980) l'obbligatorietà dell'assicurazione contro le

malattie per tutti i cittadini, rendendo universale ed uniforme

l'assistenza sanitaria, erogata non più dai soppressi enti

mutualistici, ma dal Servizio sanitario nazionale. Lo stesso art. 63

ha, quindi, stabilito anche per i cittadini non iscritti presso un

istituto mutualistico di natura pubblica l'assicurazione presso il

Servizio sanitario nazionale (secondo comma). In correlazione a ciò

ha esteso a tutti il versamento del contributo per l'assistenza di

malattia.

Il sistema complessivo delineato dalla legge n. 833 del 1978, non

toccato dal quesito referendario, è caratterizzato

dall'universalità dell'assistenza, garantita dal Servizio sanitario

nazionale a tutti i cittadini, il cui diritto deriva direttamente

dalla legge. L'iscrizione degli utenti "in appositi elenchi", tenuti

dalle unità sanitarie locali in base alla loro residenza, è

prevista dall'art. 19 della stessa legge; articolo del quale, tra

l'altro, non è chiesta l'abrogazione. Ma l'iscrizione negli elenchi

costituisce solo un adempimento amministrativo per l'organizzazione

delle prestazioni su base territoriale ed ha carattere meramente

dichiarativo.

La sottrazione dall'art. 63, secondo comma, della legge n. 833 del

1978, delle locuzioni oggetto del quesito referendario non consegue

l'effetto abrogativo, che si vorrebbe far consistere nella

possibilità di fuoriuscita dall'assicurazione presso il Servizio

sanitario nazionale. Difatti, anche nel caso venissero soppresse le

parti di disposizione che si intende sottoporre a voto popolare,

permarrebbe il diritto alle prestazioni sanitarie previste per la

generalità dei cittadini ed il correlativo obbligo del Servizio

sanitario nazionale di erogarle. Inoltre l'assicurazione

obbligatoria contro le malattie, prevista dal primo comma dell'art.

63, è stata e rimane configurata, in ragione della genesi della

disposizione e per il contesto sistematico nel quale essa è

collocata, sempre nell'ambito degli istituti di natura pubblica. Non

è dunque possibile comprendere in tale disposizione, come invece

enunciano i promotori del referendum per dare sostanza al quesito

proposto, un'assicurazione privata che consenta egualmente di

adempiere all'obbligo di garantire un adeguato livello di assistenza

sanitaria.

In definitiva agli elettori verrebbe proposta una falsa

alternativa. La richiesta di referendum non è, difatti, idonea ad

incorporare il quesito prefigurato dai proponenti e non garantisce

all'elettore la possibilità di una scelta che consegue gli effetti

che si annunciano, venendo così ad incidere sulla stessa

possibilità di una corretta espressione del voto, che deve essere

comunque garantita (artt. 1 e 48 della Costituzione).

Il permanere, anche all'esito di un voto favorevole alla richiesta

referendaria, del generalizzato diritto a richiedere in ogni momento

le prestazioni del Servizio sanitario nazionale, concorre, con le

connotazioni di artificiosità del quesito, a denotare la mancanza

del contenuto abrogativo ipotizzato dai proponenti ed offre la

riprova che la richiesta di referendum non può essere ammessa.