Sentenza n. 391/1991

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso della Regione Lombardia notificato

il 4 maggio 1991, depositato in Cancelleria il 10 maggio successivo,

per conflitto di attribuzione sorto a seguito degli artt. 15 e 16 del

decreto del Ministro dell'industria, commercio e artigianato n. 452

del 21 dicembre 1990 concernente "Regolamento recante norme di

attuazione della legge 3 febbraio 1989, n. 39, sulla disciplina degli

agenti di affari in mediazione" ed iscritto al n. 27 del registro

conflitti 1991;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 9 luglio 1991 il Giudice relatore

Francesco Greco;

Udito l'avvocato Vitaliano Lorenzoni per la Regione Lombardia e

l'Avvocato dello Stato Oscar Fiumara per il Presidente del Consiglio

dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - La Regione Lombardia, con ricorso notificato in data 4 maggio

1991, ha dedotto che il disposto degli artt. 15 e 16 del decreto del

Ministro dell'Industria del 21 dicembre 1990, n. 452, viola le

proprie competenze in materia di istruzione artigiana e

professionale, quali delineate dagli artt. 117 e 118 della

Costituzione, in relazione anche agli artt. 35 e 36 del d.P.R. 24

luglio 1977, n. 616, ed ha chiesto che si dichiari non spettante allo

Stato la disciplina di detta formazione, con riguardo agli agenti di

affari in mediazione, e, di conseguenza, si annullino le disposizioni

censurate.

Ha lamentato, in particolare, che l'art. 15 del citato D.M., prevedendo la cadenza almeno semestrale dei corsi di formazione, il

numero minimo delle ore di insegnamento, la durata massima del corso,

la necessità che il piano di studi comprenda le materie oggetto

delle prove d'esame, incide rigidamente e dettagliatamente in ambito

nel quale le suddette competenze regionali sono, invece, garantite

anche dalla legge-quadro sulla formazione professionale la quale

affida alle Regioni "la programmazione, l'attuazione e il

funzionamento" delle attività formative (art. 4, lettera a), della

legge 21 dicembre 1978 n. 845). Ha precisato, inoltre, che le Regioni

medesime devono disporre, in conformità a quanto previsto dai

programmi regionali di sviluppo, "programmi pluriennali e piani

annuali di attuazione" (art. 5), allo scopo di assicurare, fra

l'altro, "la coerenza delle iniziative di formazione professionale

con le prospettive dell'impiego nel quadro degli obiettivi della

programmazione economica nazionale, regionale e comprensoriale" (art.

3 lettera b).

Inoltre, la previsione, fra gli enti competenti ad istituire

corsi, delle Camere di Commercio contrasta col principio posto

dall'art. 5 della citata legge-quadro nella parte in cui affida alle

Regioni la scelta di enti (ulteriori rispetto a quelli pubblici

istituzionalmente preposti all'istruzione professionale) ai quali è

consentito lo svolgimento delle attività in questione.

La ricorrente ha anche rilevato che sono inoltre evidenti i vizi

che inficiano l'art. 16 del D.M. impugnato, nella parte in cui affida

al presidente della Camera di Commercio la nomina della commissione

esaminatrice di ciascun corso e in cui determina esso stesso la

composizione di queste commissioni perché la citata legge-quadro

impone che le prove finali, al termine dei corsi di formazione

professionale, siano svolte di fronte a commissioni esaminatrici

composte nei modi previsti da leggi regionali (art. 14).

2. - L'Avvocatura Generale dello Stato, costituitasi in

rappresentanza del Presidente del Consiglio dei ministri, concludendo

per la inammissibilità o per la infondatezza della questione, ha

osservato che lo Stato, nella materia di cui trattasi, può porre

limiti alle competenze regionali, oltre a quelli posti con la legge-quadro sulla formazione professionale, con norme di dettaglio

conseguenti al riconoscimento formale dell'attività professionale,

per l'esigenza di regolare, nell'interesse nazionale, l'esercizio di

una professione non limitato territorialmente e per la necessità di

garantire uniformi minimi di preparazione dei professionisti che

intendano conseguire l'abilitazione all'esercizio suddetto; e che

certamente le disposizioni censurate sono chiaramente strumentali al

conseguimento delle suddette finalità. Considerato in diritto

1. - La Regione Lombardia ha presentato ricorso per conflitto di

attribuzioni nei confronti dello Stato in relazione al decreto del

Ministero dell'industria, del commercio e dell'artigianato 21

dicembre 1990 n. 452, intitolato "Regolamento recante norme di

attuazione della legge 3 febbraio 1989 n. 39, sulla disciplina degli

agenti in mediazione. Adduce che gli artt. 15 e 16 del detto decreto

ledono le sue competenze in materia di formazione professionale.

2. - Il ricorso merita accoglimento. La legge 3 febbraio 1989 n.

39, a modifica ed integrazione della legge 21 marzo 1958 n. 253,

concernente la disciplina della professione di mediatore, ha

istituito (art. 2), presso ciascuna camera di commercio, industria,

artigianato ed agricoltura, il ruolo degli agenti affari in

mediazione nel quale devono iscriversi coloro che svolgono o

intendono svolgere l'attività di mediazione anche se esercitata in

modo discontinuo o occasionale. L'iscrizione nel ruolo abilita

all'esercizio della detta attività su tutto il territorio nazionale;

gli agenti possono anche essere inclusi nel ruolo dei periti e degli

esperti delle camere di commercio e negli elenchi dei consulenti

tecnici presso i tribunali. L'iscrizione è subordinata al possesso

di vari requisiti tra i quali quello di avere superato (art. 2, terzo

comma, lett. c) un esame diretto ad accertare l'attitudine e la

capacità professionale degli aspiranti. All'esame partecipano, tra

gli altri, coloro che abbiano frequentato un corso preparatorio le

cui materie e modalità di esame sono stabilite dal Ministero

dell'industria, del commercio e dell'artigianato, sentita una

Commissione centrale istituita presso lo stesso Ministero, i cui

componenti sono nominati con decreto del Ministro; di essa fa parte

anche un rappresentante delle Regioni.

Con decreto del 21 dicembre 1990, n. 452, in base all'art. 11

della legge, il Ministro dell'Industria, del commercio e

dell'artigianato ha emanato il regolamento per l'esecuzione e

l'attuazione della legge.

Del regolamento interessano gli artt. 15 e 16 che sono oggetto del

ricorso in esame.

L'art. 15 ha demandato alle Camere di commercio, in alternativa

alle Regioni, l'organizzazione dei corsi di formazione di cui

all'art. 2, terzo comma, lett. c), della legge che, come già si è

detto innanzi, consentono l'accesso all'esame diretto ad accertare

l'attitudine e la capacità professionale degli aspiranti

all'iscrizione nel ruolo di cui trattasi. E contiene una disciplina

di dettaglio degli stessi corsi (la cadenza semestrale; il numero

minimo delle ore d'insegnamento, la durata massima del corso).

L'art. 16 disciplina la composizione della commissione

esaminatrice che deve accertare l'idoneità di coloro che hanno

frequentato i corsi professionali prevedendo la nomina, da parte del

presidente della Camera di commercio, del presidente, dei componenti

e del segretario.

3. - In tale situazione non vi è dubbio che siano state lese le

competenze delle regioni e sottratti alla sfera della competenza

regionale momenti essenziali dell'organizzazione di corsi

professionali, che sicuramente spetta alle regioni, mentre allo Stato

è riservato solo il controllo preventivo sulle materie

d'insegnamento (sent. CC n. 89 del 1977 e n. 165 del 1989).

La materia dell'istruzione professionale infatti è stata delegata

alle regioni dagli artt. 35 e 36 del decreto del Presidente della

Repubblica n. 616 del 1977.

In essa si comprendono tutte le attività destinate alla

formazione, al perfezionamento, alla riqualificazione e

all'orientamento professionale per qualsiasi attività professionale

e per qualsiasi finalità.

La legge-quadro in materia di formazione professionale 21 dicembre

1978, n. 845, ha attribuito alle Regioni la potestà legislativa in

materia di orientamento e di formazione professionale (art. 3)

indicando le finalità da realizzare e i principi da osservarsi.

Ha ad esse demandato (art. 5) la programmazione, l'attuazione ed

il finanziamento delle attività di formazione professionale, la

predisposizione di programmi pluriennali e di piani annuali di

attuazione in conformità a quanto previsto dai programmi regionali

di sviluppo e, quello che più rileva, la scelta degli enti

ulteriori, rispetto a quelli pubblici, istituzionalmente preposti

all'istruzione professionale, ai quali è consentita la realizzazione

delle attività in esame.

Né, come sostiene l'Avvocatura Generale dello Stato, l'avvenuto

spostamento della riserva di competenze regionali a favore dello

Stato e, quindi, del Ministro dell'industria, del commercio e

dell'artigianato, può trovare fondamento nell'esistenza

dell'interesse nazionale e nella necessità di dettare criteri

uniformi per la disciplina della materia. Anzitutto perché il corso

professionale di cui trattasi è solo propedeutico all'esame

d'idoneità che fa conseguire il titolo abilitante all'esercizio

della professione su tutto il territorio nazionale.

E di detto esame d'idoneità sono state determinate, in base alla

stessa legge statale (art. 2, terzo comma, lett. c), le materie e le

modalità con decreto ministeriale del 21 febbraio 1990 n. 300.

Del resto, solo il legislatore statale può individuare e definire

quello che rientra nell'interesse nazionale, e la legge n. 39 del

1989 non contiene alcuna previsione specifica.

4. - Va, quindi, riaffermato, secondo quanto già ritenuto da

questa Corte (sent. n. 204 del 1991), il principio secondo cui un

regolamento ministeriale di esecuzione e di attuazione di una legge

statale, come quello in esame, non può porre norme dirette a

limitare la sfera delle competenze delle Regioni in materia ad esse

attribuite.

Detto principio non deriva soltanto dalle regole costituzionali

relative all'ordine delle fonti normative, ma è espressamente

sancito dall'art. 17, primo comma, lett. b), e terzo comma, della

legge n. 400 del 1988 il quale circoscrive la potestà regolamentare

ministeriale alle sole materie di competenza del Ministro o di

autorità a lui sottordinate.